«Зеленый курс Европейского союза»: политическая амбиция или будущая реальность?

В декабре 2019 г. Европейская комиссия («Комиссия») опубликовала программу «Зеленого курса ЕС»*1, в рамках которого перед Евросоюзом поставлена задача достичь нетто-нулевого уровня выбросов парниковых газов к 2050 году с сохранением конкурентоспособности европейской экономики, рост которой должен быть «отсоединен от использования ресурсов».

«Зеленый курс ЕС» следует рассматривать в контексте обязательств Евросоюза, вытекающих из Парижского соглашения по климату 2015 года; вероятно, эта программа будет положена в основу долгосрочной климатической стратегии, которую в начале 2020 года ЕС наряду с другими сторонами конвенции должен представить в секретариат Рамочной конвенции по изменению климата.

Для нового руководства ЕС эта программа имеет ключевое значение, что подтверждается введением должности заместителя председателя Комиссии по «Зеленому курсу» (ранее эта должность называлась: «заместитель председателя Комиссии по Энергетическому союзу»).

Программа носит весьма общий характер: определяет в основном лишь желаемые результаты, но подробно не описывает средства их достижения. Для ее реализации потребуется принятие в ближайшие годы целого комплекса регулятивных и финансовых мер, направленных, прежде всего, на декарбонизацию энергетической системы, поскольку именно она является источником более 75% выбросов парниковых газов в ЕС. «Чистая» энергия должна стать основой функционирования всех отраслей экономики ЕС, включая электроэнергетический, транспортный, жилищный, пищевой и сельскохозяйственный.

Уже к марту 2020 года Комиссия планирует представить ключевой нормативно-правовой элемент указанной программы: проект закона «О климате» (“European Climate Law”), который призван сделать цель полной декарбонизации ЕС к 2050 году юридически обязательной.

Комиссия представит также «сопровожденный оценкой воздействия план» увеличения общеевропейской цели по сокращению выбросов к 2030 году с текущих, уже утвержденных 40% до 50-55%. Остальные две цели среднесрочной – к 2030 году – установки энергетической политики ЕС*2: увеличение балансовой доли ВИЭ до 32% и энергоэффективности до 32,5% не подлежат пересмотру.

В число ключевых анонсированных в программе «Зеленого курса ЕС» мер, направленных на достижение новых амбициозных средне- и долгосрочных климатических целей, входят следующие:

•  Расширение действующей в ЕС системы торговли квотами на выбросы парниковых газов за счет ее распространения на ряд новых отраслей экономики, включая морской транспорт.

•  Введение механизма пограничных углеродных корректировок – платежей, которыми Евросоюз планирует облагать импорт углеродоемкой продукции из стран, не устанавливающих, в отличие от ЕС, обязательные платежи за выбросы. Корректировки призваны предотвратить «углеродные утечки»: «бегство» углеродоемких производств из ЕС в страны с менее жесткой климатической политикой и, тем самым, поддержать конкурентоспособность европейской промышленности.

•  Изменение действующей Директивы ЕС о налогообложении энергоносителей «с фокусом на экологические соображения», что может предполагать введение дифференцированного налогообложения в зависимости от «углеродного следа» энергоносителей.

•  Пересмотр действующего Регламента ЕС о трансъевропейских энергетических сетях в целях стимулирования строительства инфраструктуры безуглеродного развития (в т.ч. «умных» сетей, водородной инфраструктуры, установок по улавливанию, хранению и утилизации углерода). Комиссия исходит из того, что в будущем энергобалансе ЕС наряду с электронами будут присутствовать молекулы, но последние должны быть декарбонизированными, поэтому речь идет о водороде и прочих «декарбонизированных газах».

•  Корректировка действующего энергетического законодательства ЕС по результатам оценки того, насколько национальные десятилетние энерго-климатические планы государств-членов ЕС достаточны для достижения общеевропейских климатических целей. При пересмотре своих национальных энерго-климатических планов в 2023 году, государствам-членам, по замыслу Комиссии, «следует отразить в них новые климатические амбиции».

•  Изменение разъясняющих указаний о государственной помощи в целях обеспечения «перехода к климатической нейтральности к 2050 году и облегчения прекращения использования ископаемых топлив, особенно наиболее загрязняющих».

•  Принятие промышленной стратегии ЕС, направленной на перевод промышленности на «зеленые» технологии и построение экономики замкнутого цикла.

•  Принятие стратегии в области развития устойчивого и чистого транспорта, включающей запрет на осуществление субсидий в транспорт, работающий на ископаемых видах топлива, и ужесточение стандартов выбросов транспортными средствами.

При том, что «Зеленый курс ЕС» продвигается Комиссией как неотложная повестка, очевидны существенные сложности с ее практическим воплощением в жизнь.

Во-первых, пока что между государствами-членами ЕС не согласован основополагающий пункт программы: Польша выступает против полной декарбонизации ЕС к 2050 году*3.

Даже если по этому вопросу, в конечном счете, будет найден консенсус, практика показывает, что первоначальные предложения, сформулированные в программных документах, могут существенно видоизменяться в ходе законодательного процесса. Так, при сопоставлении опубликованной в 2015 году стратегии Энергетического союза, которую продвигал предыдущий состав Комиссии, с принятыми в результате ее обсуждений нормативно-правовыми актами, видно, как изначальные весьма амбициозные и далеко идущие намерения Комиссии были существенно скорректированы и смягчены Советом ЕС.

Во-вторых, достижение новых амбициозных климатических целей будет в высшей степени сложным и дорогостоящим процессом. По расчетам Комиссии, достижение действующей цели по сокращению выбросов на 2030 год (40%) потребует дополнительных ежегодных инвестиций в размере 260 млрд. евро. Объем инвестиций для предлагаемых Комиссией новых, гораздо более амбициозных целей к 2030 (50-55%) и 2050 (100%) годам, в программе не рассчитан, но очевидно, что цифры будут более внушительные. В рамках подготовки проекта бюджета ЕС на очередной семилетний период (2021-2027) в январе 2020 года Комиссия опубликовала «Инвестиционный план устойчивой Европы», согласно которому на реализацию «Зеленого курса» потребуется не менее 1 триллиона евро за следующие десять лет*4. Ожидаемыми источниками привлечения средств будут частный и публичный сектора, включая фонды ЕС и бюджеты государств-членов. В рамках бюджета ЕС Комиссия предлагает 25% всех средств направлять на климатическую политику, при этом планирует учредить специальный фонд «Справедливого перехода», из которого на принципе совместного финансирования будут компенсироваться расходы государств-членов, связанные с «энергетическим переходом», прежде всего, с отказом от угля. Финансовая нагрузка, налагаемая «Зеленым курсом ЕС», способна создать значительный риск для международной конкурентоспособности европейской экономики, который планируется сбалансировать введением пограничных углеродных корректировок, однако детали данной инициативы пока что не известны, а обеспечение ее совместимости с международным торговым правом, основанном на принципах связывания импортных тарифов и недискриминации, представляется весьма непростой задачей.

В-третьих, арсенал правовых средств в арсенале Евросоюза может оказаться недостаточным для достижения новых амбициозных климатических целей. Анонсируя придание юридически обязательной силы долгосрочной цели полной декарбонизации ЕС к 2050 году, Комиссия в менее уверенных формулировках говорит о перспективах повышения среднесрочной цели сокращения выбросов к 2030 году. Дело в том, что действующие десятилетние энерго-климатические планы государств-членов на период с 2021 по 2030 годы основаны на действующей «общеевропейской» обязательной среднесрочной цели по сокращению выбросов (40% к 2030 году), исходя из которой определены соответствующие национальные обязательные цели и меры по сокращению выбросов. Уверенности в том, что государства-члены в процессе пересмотра планов в 2023 году согласятся на повышение среднесрочных национальных обязательных целей нет, и у Комиссии отсутствуют средства принуждения: она может лишь порекомендовать внесение в действующие планы изменений, но решение о том, следовать ли рекомендации или игнорировать ее, остается за государствами-членами*5. Если обязательные национальные цели по сокращению выбросов не будут повышены, то придание долгосрочной «общеевропейской» цели обязательной силы само по себе будет не более, чем политическим актом, не влекущим правовых последствий, так как ни Евросоюз, ни государства-члены не смогут быть привлечены к ответственности за несоблюдение этой «обязательной общеевропейской цели».

В-четверых, прогнозы ЕС относительно развития в будущем технологий безуглеродного развития носят, в значительной степени, вероятностный характер. Делая ставку на развитие отечественных инновационных технологий, позволяющих максимально расширить использование «зеленой» электроэнергии и «декарбонизированных газов», ЕС стремится избавиться от традиционных видов ископаемых топлива, тем самым, устранить свою зависимость от импорта углеводородного сырья и заместить природную ренту, уплачиваемую вовне, технологической рентой, генерируемой внутри. На фоне неопределенности технической и экономической целесообразности ряда предлагаемых инновационных решений Комиссия игнорирует более простые, быстрые и дешевые способы сокращения выбросов, такие, как как переключение с угля и нефти на более чистый природный газ, использование безуглеродной атомной энергии или инвестирование в увеличение поглощающей способности лесов, компенсирующей выбросы от сжигания углеводородного сырья. Соответственно, в основе мотивации Комиссии лежат не только и не столько соображения защиты климата, сколько соображения энергетической безопасности (переход на самообеспечение энергией) и промышленного протекционизма (развитие отечественных технологий для производства возобновляемых источников энергии).

В-пятых, даже, если ЕС станет, как планирует, мировым лидером в деле сокращения выбросов, для защиты климата это не будет иметь эффекта в ситуации, когда другие государства продолжат проводить менее жесткую климатическую политику. Объемы выбросов, которые Евросоюзу удалось сократить за прошедшие десять лет, с лихвой перекрыты растущими выбросами Индии и Китая. При сохранении этой тенденции практический эффект для защиты климата от предпринимаемых Евросоюзом мер будет стремиться к нулю.

Выводы

Предложенный новым руководством Комиссии «Зеленый курс ЕС» является очередным этапом на пути эволюции энергетической политики Евросоюза, отражающим смещение фокуса на цель устойчивого развития. Предыдущие масштабные инициативы Комиссии – «Третий энергетический пакет» и «Энергетический союз» были сконцентрированы на достижении других входящих в триаду энергетической политики ЕС целей: конкурентоспособности и безопасности соответственно. Можно сказать, что с запуском «Зеленого курса ЕС» каждая из трех целей энергетической политики Евросоюза получила свое программное оформление.

В то же время соображения устойчивого развития (защиты климата) являются не единственными мотивами разработки данной программы. Заложенная в нее логика полной декарбонизации построена на желании построить в ЕС инновационную энергетическую систему с преобладанием возобновляемых источников энергии и устранением зависимости от импортируемого углеводородного сырья.

Авторами программы пока что не представлен ни подробный расчет затрат, ни оценка серьезных практических трудностей, связанных с ее реализацией, в том числе, последствий для конкурентоспособности европейской промышленности и благосостояния граждан ЕС.

Практическая реализуемость заявленной инициативы зависит, в конечном счете, от воли государств-членов ЕС, которые сохраняют суверенные полномочия по самостоятельному определению своих энергетических балансов.

Даже, если государства-члены поддержат предложенные Комиссией новые средне- и долгосрочные общеевропейские цели по сокращению выбросов и, исходя из них, примут соответствующие обязательные национальные цели, средства их достижения будут определяться на национальном уровне. Учитывая, что государства-члены ЕС с 2018 года не связаны обязательными национальными целями в области возобновляемых источников энергии (определенная к 2030 году «обязательная общеевропейская цель» по ВИЭ не трансформирована к конкретные национальные обязательства), они будут свободны выбирать средства достижения новых климатических целей из весьма широкого арсенала, включая расширение использования безуглеродной атомной энергии и применение искусственных и естественных поглотителей парниковых газов при продолжении потребления углеводородного сырья.

Иван ГУДКОВ,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры правового регулирования ТЭК
МИЭП МГИМО МИД России

* Настоящая статья отражает личную точку зрения автора, и не представляет официальную точку зрения какого-либо учреждения или организации.

 

*1 Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions “The European Green Deal” // COM(2019) 640 final 11.12.2019.

*2 A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, COM /2014/015 final.

*3 EU leaders agree to 2050 carbon neutrality deal without Poland // DW. 13.12.2019.

*4 COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS “Sustainable Europe Investment Plan. European Green Deal Investment Plan” // Brussels, 14.1.2020 COM(2020) 21 final.

*5 Regulation (EU) 2018/1999 of the European Parliament and of the Council of 11 December 2018 on the Governance of the Energy Union and Climate Action, amending Regulations (EC) No 663/2009 and (EC) No 715/2009 of the European Parliament and of the Council, Directives 94/22/EC, 98/70/EC, 2009/31/EC, 2009/73/EC, 2010/31/EU, 2012/27/EU and 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council, Council Directives 2009/119/EC and (EU) 2015/652 and repealing Regulation (EU) No 525/2013 of the European Parliament and of the Council, 21.12.2018, OJ L 328. Статья 31.