Рано или поздно все интеграционные объединения, использующие механизмы наднационального правового регулирования, принятия и исполнения решений, сталкиваются с проблемами конституционализации. Им надо выстраивать стройную непротиворечивую систему отношений между наднациональными, межправительственными и национальными властными органами, между наднациональными и национальными источниками права. Им требуется преодолевать препятствия, лежащие на пути построения общего экономического пространства, снимать противоречия, вызываемые потребностями обеспечения четырех базовых свобод общего рынка.
Конституционализация дает для этого и теоретическую базу, и необходимый инструментарий. Впервые с этой проблемой столкнулся Европейский Союз. Он пошел по пути иерархизации отношений и права. Евросоюз сформировал обособленную правовую систему, придав внутреннему правовому порядку объединения набор качественных характеристик, считающихся на настоящий момент, в какой-то степени, классическими. Первостепенное внимание было уделено им выработке основополагающих ценностей, которые приобрели для него системообразующее значение, и постепенному, шаг за шагом, выдвижению на авансцену законотворческого процесса такого наднационального органа, как Европарламент.
Опыт, накопленный ЕС в этой сфере, может принести большую пользу Евразийскому экономическому союзу, также формируемому по лекалам наднационального институционно-правового строительства. Этот опыт приобретает особое значение в связи с кризисными явлениями, переживаемыми ЕС, поскольку только они сумели по-настоящему проявить, какие институционально-правовые решения работают в рамках интеграционного объединения, а какие должны быть отброшены.
По широкому спектру параметров, своим целям и принципам функционирования, ЕАЭС отличается от ЕС. Это объясняет, почему рецепты конституционализации в том виде, в котором ими воспользовался ЕС, ему не подходят, тогда как технический инструментарий конституционализации, наработанный ЕС, вполне может пригодиться ЕАЭС для решения текущих задач самоутверждения, консолидации и позиционирования на международной арене*1.
Вызовы наднациональной конституционализации
Конституционное строительство ограничено национальными рамками. Вместе с тем, уже сравнительно давно оно проходит под сильным влиянием (иногда даже давлением) внешних факторов. А с усилением и широким распространением процессов интеграции и регионализации вышло на принципиально новый – наднациональный уровень.
В этих условиях все страны, вовлеченные в осуществление геополитических проектов, включая Россию, поставлены перед выбором. Они должны решить, как относиться к вызовам наднациональной конституционализации. Является ли она благом или усиливает риски. Нужно ли, исходя из сделанного выбора, вносить коррективы в ранее устоявшиеся правовые подходы. Следует ли менять соотношение между национальным правом и тем правом, которое вырабатывается сообща коммунитарными методами, нетипичными для классического международного права [Barnard 2017; Hartley 2010].
В Европейском Союзе конституционализация права и институтов интеграции и объединяемого им социума уже во многом состоялась [Кашкин 2010]. Она даже зашла настолько далеко, что вызвала контртренд. Он нашел отражение и в практической политике, и в теории права – в «Брекзите», евроскептицизме, концепциях и требованиях возвращения на национальный уровень всех или части полномочий, переданных ЕС. Напротив, для ЕАЭС конституционализация нехарактерна. Более того, на нынешнем этапе развития евразийской интеграции в тех формах, которые она приняла в ЕС, для ЕАЭС вредна, не нужна и преждевременна.
Однако это не значит, что так будет всегда, или что проблемы, ответ на которые дает наднациональная конституционализация, отсутствуют. Логичнее предположить, что их много, только они пока иначе артикулируются. Давайте вместе посмотрим, какие факторы повлияли на конституционализацию ЕС, в чем она получила выражение, что дала европейским народам, и проанализируем, в какой степени положительный и отрицательный опыт ЕС был бы полезен ЕАЭС.
Важность критического изучения уроков конституционализации ЕС
За последние годы привлекательность того, что и как делает ЕС, сильно потускнела. Россия, США, Китай, другие мировые и региональные игроки с растущим предубеждением относятся к проводимому ЕС внутриполитическому и внешнеполитическому курсу (если он вообще есть). В самом ЕС евроскептицизм из периферийного, маргинального течения превратился в один из мейнстримов.
В какой-то момент ЕС из «учителя» и «образца для подражания» превратился в «слабое звено мировой политики и экономики», объединение, которое все учат и поучают. ЕС превратился в организацию, вынужденную ежечасно доказывать свою полезность государствам-членам, элитам и обществам [Кавешников, 2017, с. 15]. Объективных и рукотворных кризисов, с которыми он столкнулся, оказалось слишком много. Стоит ЕС преодолеть предыдущий, как он незамедлительно втягивается в новый. Так что внешние наблюдатели даже поспешили сделать вывод, будто бы прежняя максима, согласно которой ЕС выходит окрепшим из любого преодоленного им кризиса, перестала работать [Энтин, Энтина 2018].
В третьих странах, в том числе в России, всё меньше студентов хотят изучать право, достижения, административное устройство и политику ЕС. Всё больше исследователей меняют проблематику, уходя в другие сферы. Они инициируют научные проекты, имеющие к ЕС отдаленное отношение. У определенной части политиков опыт осуществления европейской интеграции начинает вызывать предубеждение. К нему относятся гораздо критичнее. В нем видят всё больше отрицательных моментов. Наконец, им откровенно пренебрегают.
Напрасно. Это принципиально неправильно. Именно сейчас эволюцию ЕС и то, как он функционирует, особенно интересно и полезно изучать. Объясним почему.
Раньше все смотрели на ЕС, восхищаясь его успехами, и не видели его. В прямом смысле и переносном. Большинство докладов и исследований, посвященных ЕС, носило гламурный характер. Да он и сам откровенно поощрял оценки, граничащие с самовосхвалением.
Только теперь, когда обстановка сильно изменилась, в поле зрения экспертов оказались не только его свершения, но и ошибки, упущения и присущие ему слабости. Соответственно, появилась возможность судить о проекте европейской интеграции по-настоящему объективно, препарируя его под разными углами зрения, без перегибов и мифологизации.
Сбалансированный анализ такого масштабного, такого прорывного многонационального проекта, как ЕС, не может не быть востребован. Он нужен для того, чтобы понимать, как выстраивать отношения с ЕС и его отдельными государствами-членами или восстанавливать их, подводя под них совершенно иную политическую, правовую и институциональную основу, чем раньше.
Он необходим, чтобы делать проект евразийской интеграции более успешным и устойчивым, избегать предсказуемых ошибок при его осуществлении, искусно пользоваться конструкционными решениями, которые были обкатаны в практике ЕС и доказали свою жизнеспособность. Ведь в определенной степени проект евразийской интеграции воспринял лучшие черты ЕС. Более того, ЕАЭС задумывался как создающий предпосылки для союза союзов, для интеграции интеграций [Аналитический доклад 2010]. Если ЕС потерпит фиаско, это может обернуться катастрофой и для ЕАЭС. Во всяком случае, для сохранения его в нынешних формах.
Еще один аргумент, который никак нельзя сбрасывать со счетов. Российская политическая элита и экспертное сообщества должны очень хорошо разбираться в том, как устроен ЕС и как он функционирует, в чем заключаются его слабые и, наоборот, сильные стороны, чтобы минимизировать ущерб, который Брюссель стремится нанести российской экономике и международному влиянию России. Не допустить дальнейшей консолидации ЕС на антироссийской платформе. Заставить его в дальнейшем признать, что проводимый им конфронтационный курс был пагубен. Он нанес удар по его собственным интересам. Это была дорога в никуда.
Вместе с тем, к изучению и использованию опыта конституционализации ЕС ни в коем случае нельзя подходить упрощенчески. Между ними и рецепцией отдельных решений, опробованных в рамках европейской интеграции, или отраслевого законодательства, очень большая разница. Перенос на российскую или евразийскую почву норм права ЕС и технических регламентов имел в основном регуляторное значение. Он был полезен с точки зрения модернизации и совершенствования законодательства и создания общего экономического, правового и гуманитарного пространства. Он не затрагивал вопросы экзистенционального характера.
В России, как и в других странах бывшего СССР, не было законодательства, обслуживающего рыночные отношения. Его надо было создавать практически с нуля. Естественно в этих условиях было обратиться к заимствованию иностранного опыта. Так и поступили. Например, первоначальные блоки законодательства о справедливой конкуренции чуть ли не дословно списаны с соответствующего регламента ЕС. Аналогично в случае с финансовым, корпоративным правом и т.д. Совсем недавно ЕАЭС, следуя заранее согласованному графику, объявил о построении общего рынка в области фармацевтики. Чтобы не отделять его от гораздо более емкого и развитого рынка ЕС, ЕАЭС принял технические регламенты, не сильно отличающиеся от тех, которые действуют на западе континента*2.
С конституционализацией всё иначе. При ее проведении следует определиться с конечными целями процесса и договориться о том, на какой ценностной основе она базируется. Для ЕАЭС эти темы надо обсуждать с повышенной деликатностью. И так евразийской интеграции приходится преодолевать слишком много трудностей. Между странами-членами имеется избыточное число противоречий. На них сваливается огромное количество проблем. Не надо их плодить. Тем более что и результаты конституционализации в ЕС далеко не так однозначны.
Вопросы к европейскому интеграционному проекту
Конституционализация в ЕС не является линейным процессом. Она идет по формуле «шаг назад и два шага вперед». Процессы, которые апологетами интеграции подаются как несомненный прогресс, зачастую сменяются очевидным регрессом. Таких примеров предостаточно.
«Брекзит» можно оценивать по-разному. Под углом зрения политической, экономической и социальной целесообразности, а также законности самого решения, которое не было поддержано абсолютным большинством населения страны. Кроме того, «Брекзит» можно рассматривать с точки зрения профессионализма ведения переговоров, которые британская сторона откровенно провалила; порядочности позиции, занятой остальными государствами-членами и брюссельской бюрократией, одна из целей которых состояла в том, чтобы по возможности наказать Великобританию; качества договоренностей, достигнутых между остающимися в ЕС и выходящими из него англичанами, которые нашли закрепление в договоре и декларации и которые не дают никакой определенности в том, на каких условиях Великобритания выйдет из ЕС, если это вообще случится, как саркастически замечала Би-Би-Си [Five 2018], или случится согласованным образом.
Но в том, что касается конституционализации ЕС, совершенно очевидно, что «Брекзит» нанес по ней ощутимый удар. Он показал, что с ней далеко не всё в порядке. Отношение к ней населения стран ЕС чрезвычайно противоречивое. Отнюдь не все ее поддерживают. Настроения в пользу возвращения назад, на национальный уровень, прерогатив, ассоциируемых с классическим (домодернистским) пониманием суверенитета, очень сильны. Эти прерогативы описываются национальными конституциями. Указанные настроения родились не на пустом месте. Они пустили глубокие корни. Причем далеко не только в «туманном Альбионе».
Насколько глубокие, тоже хорошо видно. Об этом свидетельствует поднявшаяся в ЕС волна популизма, евроскептицизма и правого национализма. В какой-то степени все эти течения носят спекулятивный характер. В какой-то – вполне оправданны. Вследствие передачи на наднациональный уровень все новых полномочий у национального государства не осталось эффективных инструментов самостоятельного преодоления кризисных явлений в экономике и социальной сфере. Когда интеграционное объединение успешно справлялось с решением задач, за которые оно взялось, это было не так заметно. Когда стало пробуксовывать, отдельные государства-члены почувствовали себя, как «рыба, выброшенная на сушу».
Угрозу наднациональной конституционализации представляет и фронда, которую устроили Брюсселю и основной группе государств-членов Польша, Венгрия и Италия. Для ЕС она явилась откровением. В ЕС такой остроты противостояния никак не ожидали. Всё-таки и Польша, и Венгрия – скорее, дотируемые государства, кровно заинтересованные в финансовых вливаниях из ЕС. К тому же «Молодая Европа», костяк которой они составляют, неизменно позиционировала себя в качестве незыблемого оплота европейской интеграции, присоединиться к которой она так мечтала. Италия же вообще стояла у истоков интеграционного проекта. Она сделала для его успеха так много.
Эта фронда была встречена в штыки ядром ЕС не потому, что кому-то не по душе президент Венгрии Виктор Орбан или системообразующая фигура в коалиционном правительстве Италии Маттео Сальвини, мечтавший преобразовать его по итогам внеочередных выборов осенью 2019 года в однопартийный. Не потому, что эти страны отказались выполнять решения директивных органов ЕС, принятые в соответствии с установленными процедурами. Не потому, что они чем-то там насолили ведущим политическим силам ЕС или что-то там нарушили. Без нарушений политические процессы немыслимы. Для их исправления в распоряжении Брюсселя имеются достаточно эффективные инструменты. Крайне правые в правительстве к тому же давно перестали быть для ЕС диковинкой. Нет, она неприемлема для ЕС потому, что касается цивилизационных вещей [Hakverdi 2019]. Самых главных. Тех, без которых конституционализация утрачивает свой стержень и основное содержание. Без которых прежней политической общности быть не может.
Сущностные параметры конституционализации ЕС
Правовая теория не дает устоявшегося или хотя бы целостного определения наднациональной конституционализации. Она концентрируется преимущественно на описании ее основных слагаемых [Rittberger, Schimmelfennig 2005], которые разбираются нами ниже. Если обобщить многочисленные публикации по данной тематике, ставшей особенно популярной в странах региона в связи с попыткой принять Конституцию для Европы [Rittberger, Schimmelfennig 2008a]*3 (т.е., в действительности, для ЕС), то можно прийти к следующему выводу. Конституционализация состоит в первую очередь в выстраивании права и институциональной системы интеграционного объединения по модели федерального государства.
В процессе конституционализации ЕС прослеживаются несколько этапов. ЕС создавался как международная организация, которая впоследствии была в значительной степени конституционализирована [Ziegler, 2016, p. 42]. На первом происходит федерализация права ЕС. Вначале интеграционное объединение создается с использованием классических методов международного права. Однако очень быстро обособляется и от него, и от национального права. Становится правом sui generis. А правовая система, создаваемая в ходе функционирования и эволюции ЕС, превращается в самостоятельную правовую систему. В итоге она приобретает все те основополагающие характеристики, без которых в настоящий момент уже немыслима.
К таким характеристикам относятся интегрированность права ЕС в правовую систему государств-членов, преимущественная сила нормы права ЕС по сравнению с любыми нормами внутреннего права (верховенство), прямое действие и прямое применение и юрисдикционная защищенность всей совокупной мощью национальных судебных органов и собственно судебной системой ЕС. Инструментально эти характеристики были преданы европейскому праву Судом ЕС [Klamert, 2017, p. 815]. Однако они были освящены сначала согласием с ними государств-членов и той поддержкой, которую они оказали в данном случае судебному нормотворчеству. Затем – многолетней устоявшейся практикой и кодификацией приведенных характеристик (т.е. собственно их конституционализацией).
В ходе второго этапа ЕС наделяется настолько широкими полномочиями, что в его ведении оказываются в той или иной степени все вопросы, имеющие значение для жизнедеятельности современного государства: от регулирования торговли до сотрудничества полицейских и судебных органов, от защиты окружающей среды до совместного осуществления внешней политики. Естественно, конечно, что эти полномочия отличаются по своей юридической природе. В одних случаях ЕС вверяется исключительная компетенция, в других – смешанная, в третьих – поддерживающая.
Одновременно идет переналадка институциональной системы интеграционного объединения. Она приобретает черты, в какой-то степени, хотя, конечно, лишь весьма отдаленно приближающие ее к следованию требованиям, которые обычно предъявляются к устройству современного демократического государства. Это разделение властей, подконтрольность исполнительной власти, парламентаризм, народное волеизъявление, права человека и пр. Характер союза государств ЕС не утрачивает. Иными словами, ЕС превращается в международную организацию sui generis [Klabbers 2017: 3]. Противостоящий ему концепт союза народов находит отражение не более чем в отдельных элементах функционирования ЕС. Тем не менее, национальному государству становится все сложнее продвигать и отстаивать в рамках интеграционного объединения интересы, идущие вразрез с интересами большинства [Habermas 2012]*4.
Параллельно с этим ЕС занимается поисками европейской идентичности, которая сплотила бы объединение в еще большей степени. Превратила в единый социум. Консолидировала. Пресекла центробежные тенденции. Заставила людей воспринимать себя в первую очередь гражданами ЕС, а не только национального государства. Гарантировала превалирование общего интереса объединения над частными интересами государств-членов.
С учетом разнообразия культур, традиций и исторического наследия, необходимость уважения которых ЕС не мог не признать, ему не удалось продвинуться в формировании подлинной европейской идентичности. Зато он придумал юридический паллиатив, который сделался основой идеологии (символом веры) ЕС – набор общих ценностей, возведенных в политико-правовую основу интеграционного объединения. В их число входят правовое государство, плюралистическая демократия и защита прав человека. С тех пор этот набор был провозглашен отличительной особенностью европейского социума и принадлежности к нему граждан ЕС, универсальным критерием, которому должны соответствовать все остальные народы, и мерилом отношений ЕС с третьими странами*5.
Специфика третьего этапа состоит в попытке придать ЕС характер общества, устроенного на основе единой конституции. В рамках ЕС созывается весьма представительный конвент, которому поручается ее разработать. Конвент подготавливает текст, в который включает всю атрибутику, какая могла бы придать интеграционному проекту совершенно другое звучание. В нем имплицитно используется терминология национальной государственности, включая такие понятия, как законы, министр иностранных дел и т.д. Когда процесс ратификации проекта Конституции ЕС заходит в тупик, ЕС принимает очень похожий текст в виде Лиссабонского договора (по которому сейчас и живет), только исключив из него испугавшую всех атрибутику [Кашкин 2010].
Формально процесс конституционализации ЕС прерван. Он не получил своего завершения. От него, вроде бы, даже отказались. Перспектива его возобновления не просматривается. На деле двигаться куда-то еще по пути конституционализации ЕС не нужно. Договор о Европейском Союзе (ДЕС) и Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС) в сочетании с Хартией фундаментальных прав, сделанной неотъемлемой частью договоров, и являются Конституцией ЕС. Они обладают высшей силой в иерархии правовых актов и ЕС, и государств-членов. Им должны соответствовать все и любые внешние соглашения ЕС. Нормы международного права и, после постановлений Суда ЕС по делу Кади [Исполинов 2013], резолюции Совета Безопасности ООН применяются на территории ЕС, только если они не нарушают внутренний правопорядок ЕС. В них регулируются все те вопросы, которые в принципе находят отражение в конституциях современных государств. В них заложены широкие возможности эволютивной интерпретации: без их формального пересмотра Европейский Совет может в оговоренных случаях расширять компетенцию ЕС, вверяя ему новые полномочия, и разрешать принятие решений квалифицированным большинством голосов даже в тех случаях, когда раньше требовалось единогласие.
Основные слагаемые конституционализации ЕС
Предложенная панорама конституционализации ЕС несколько шире той, которую считают достаточной описывать западные аналитики европейской интеграции. Мы дали ее с тем, чтобы избежать упреков в схематизации или примитивизации процесса и не упустить какие-то его важные элементы. Для западных авторов определяющими, как правило, являются лишь два фактора. Это поступательное превращение Европейского Парламента в полноправного участника законодательного процесса в рамках ЕС и разработка Евросоюзом собственного свода прав человека, имеющего обязывающий характер и стоящего во главе пирамиды права ЕС и его государств-членов [Rittberger, Schimmelfennig 2008 b].
На заре европейской интеграции Европейский Парламент, который называется даже иначе, создается как относительно бесправный орган. В Парижском, потом Римских договорах ему уделяется второстепенное внимание. Остается непонятным, может ли он вообще пользоваться теми же процессуальными правами и статусом, которыми наделяются другие институты ЕС. На то, чтобы отспорить свою полноправную принадлежность к институтам ЕС и самостоятельность, у него уходит сравнительно много лет. Эту задачу ему удается решить во много только благодаря поддержке Суда ЕС, который раз за разом помогает ему добиться своего.
Перелом в осмыслении и легализации роли Европейского Парламента наступает после того, как ЕС переходит к прямым выборам депутатов. До этого тот состоял из национальных делегаций, которые формировались законодательными органами государств-членов. Европейский Парламент подключается к законотворческой деятельности сначала на правах дополнения к полновластному Совету ЕС. Однако от одного учредительного договора к другому за Европейским Парламентом признаются все более широкие полномочия. От раза к разу законотворческая процедура меняется в его пользу. Наконец, Лиссабонским договором он уравнивается в правах с Советом ЕС. Процедура, когда они лишь по взаимному согласию, если понадобится, то по итогам трех раундов слушаний и попеременного внесения поправок, принимают нормативные акты, делается главной. Отступления от нее допускаются лишь в специально оговоренных случаях.
Согласно каноном конституционного права, так и должно быть. Желательно, правда, вообще без участия правительства не в подготовке, а собственно в процессе утверждения законов. Но для интеграционного объединения это уже недопустимо. С учетом необходимости представительства и защиты интересов государств, оно должно действовать так, как если бы обладало двухпалатным парламентом с одинаковыми правами для обеих палат. Совет как раз и выполняет функции одной из них. Причем при очень существенной роли Европейской Комиссии, которая по определению должна стоять на стороне Европейского Парламента, поскольку и Комиссия, и Парламент по идее представляют общий интерес.
По линии усиления представительных инстанций в институциональной системе ЕС его конституционализация состоялась. Увы, парадокс состоит в том, что она состоялась на вкус правительств государств-членов и политического руководства ЕС даже в большей степени, чем это необходимо для его «безоблачного» функционирования. Европейский Парламент набрал силу. И теперь перед европейским истеблишментом замаячила угроза того, что после майских выборов 2019 г., на которых популисты и крайне правые усилили свои позиции, он станет менее управляемым. Будет менее охотно следовать в фарватере евроэнтузиастов. Начнет прислушиваться и к альтернативной точке зрения. Сделается более фрагментированным и переменчивым. Пока эта угроза не реализовалась. Тем не менее, к большому неудовольствию правящих кланов ЕС, классические политические партии не могут не реагировать на нее, заимствуя у популистов, евроскептиков и крайне правых некоторые из отстаиваемых ими лозунгов.
С правами человека получилось даже «лучше». Первоначально они в учредительных документах не упоминались. Суд ЕС не считал нужным принимать их во внимание. Однако под давлением верховных судов государств-членов он вовремя поменял свою позицию. Сделался самым рьяным их приверженцем. Установил, что все нормативные акты ЕС и правоприменение должны следовать конституционным традициям государств-членов и обязательствам, вытекающим из их участия в Европейской конвенции по правам человека и других правозащитных договорах.
Государства-члены активно поддержали Суд ЕС. Они приняли ряд политических документов соответствующего содержания. Затем при очередной ревизии учредительных актов вставили в них формулу, отражающую практику Суда ЕС. Создали даже санкционный механизм, который теперь может быть использован против Польши и Венгрии. Наконец, впервые в режиме конвента разработали Хартию фундаментальных прав в качестве политического документа, а Лиссабонским договором осуществили его конституционализацию [Hrestic 2014].
Правда возникла другая сложность, но собственно к функционированию ЕС она отношения не имеет. Хартия стала влиятельнейшим конкурентом Европейской конвенции. А после того, как Суд ЕС признал проект договора о присоединении ЕС к ЕКПЧ противоречащим праву ЕС [Исполинов 2015], он применяет ее без оглядки на практику Европейского суда по правам человека. В результате на континенте формируется двухскоростная система защиты прав человека. Однако ЕС, похоже, такая ситуация устраивает. Своего собственного Суда и наращиваемой им практики ему вполне достаточно.
Сопоставление целей конституционализации ЕАЭС и ЕС
ЕАЭС принадлежит к той же группе интеграционных объединений, что и ЕС. В тот период, когда он создавался, уже было очевидно, что по ряду параметров европейская интеграция проигрывает т.н. «новому регионализму».
Сторонники этой концепции, стремительно набиравшей популярность, подчеркивали, что мир сильно изменился. ЕС втянулся в период стагнации, тогда как Китай, объединяющий экономическое пространство вокруг себя, страны АСЕАН, в целом регион Юго-Восточной Азии стремительно поднимаются.
Как и ЕС, они идут по пути интеграции (с акцентом на негативную интеграцию), пусть и гораздо менее амбициозной, но без создания наднациональных институтов, формирования дорогостоящей международной бюрократии, уступок суверенитета. Для успеха ничего этого не нужно. Кроме того, при выборе такой модели конвергенции снимаются проблемы унификации политических режимов, политической обусловленности, предъявления политических требований, обособления участвующих стран от других проектов экономического сотрудничества и взаимодействия [Афонцев 2014].
Однако лидерам России, Казахстана и Белоруссии наднациональный вариант показался предпочтительным, поскольку, кроме создания большого притягательного совместного экономического пространств, решал задачи стабилизации региона, защиты от вмешательства во внутренние дела и обеспечения преемственности, т.е. имел также и другое измерение, связанное с общностью судеб государств-членов. К тому же, по сравнению с ЕС, политико-правовое обустройство ЕАЭС пошло по несколько иному пути.
При создании ЕАЭС нашли, как отказаться от подразделения участников интеграционного проекта на малые, средние и большие страны. Во всех возможных случаях и на всех уровнях предусмотрели гарантии их равноправия. За каждым из них сохранили относительно большую свободу рук в выстраивании экономических отношений с третьими странами, достаточную, как показала практика, для заключения соглашений о продвинутом сотрудничестве плюс, как в случае с соглашением между Арменией и ЕС. Для стран ЕС это категорически невозможно.
В учредительном договоре ЕАЭС четко зафиксировано, что перед ним поставлены исключительно экономические цели, хотя в перспективе интеграция может привести и к политическому сближению [Соколова 2017: 47]. Создание парламентских структур не предусматривается. Постановления Суда ЕАЭС не являются источником права. О подчинении суверенных государств-членов интеграционному объединению речи не идет. Эволюция ЕАЭС исключает неожиданности, которые поджидали страны ЕС и с последствиями которых они согласились. Она будет иметь сугубо запрограммированный характер, описываемый договором.
Значит, ЕАЭС, опять-таки в отличие от ЕС, с самого начала целесообразно отмежеваться от каких-либо идей и концепций федерализации. Они ему не нужны. Могут вызвать лишь обратный эффект. Послужат на руку политическим силам, выступающим с огульной критикой евразийской интеграции. По этой причине дальнейшая эволюция ЕАЭС не может привести к возрождению федеративного государства [Нешатаева, 2014, с. 244-245]. ЕАЭС противопоказана конституционализация европейского образца. Он не подвластен императивам конституционализации, стержнем которой бы выступала идеология федерализма, превращения объединения в сверхгосударство, наделения его какой-либо государственной атрибутикой.
Рассмотрим теоретические и практические аспекты прагматичного деидеологизированного использования опыта ЕС в практике институционально-правового строительства ЕАЭС.
Теоретические аспекты
Вместе с тем, выбор государств-членов в пользу наднациональной интеграции задает ее определенные системообразующие параметры. Для успеха евразийского интеграционного проекта (1) необходимо, чтобы граждане реально пользовались провозглашаемой свободой передвижения. Для этого они должны обладать одинаковым правовым статусом, где бы они ни находились, и эффективной правовой защитой. (2) Нужно, чтобы бизнес работал в единой для всех государств-членов правовой среде. Но она может сформироваться только в том случае, если все будут понимать и применять право ЕАЭС сходным, близким или, лучше, идентичным образом. (3) Важно, чтобы евразийский проект получил активную поддержку со стороны населения, со стороны электората. Она появится только тогда, когда люди почувствуют реальную позитивную отдачу от его осуществления. Когда население пятерки государств ЕАЭС будет в него погружено, ежедневно, ежечасно находясь в таком медийном пространстве, в котором Экономический Союз уверенно присутствует.
Все перечисленные задачи вытекают из самого выбора государств-членов в пользу наднациональной интеграции, факта создания ЕАЭС, заключения Договора о ЕАЭС и включения в него юридически обязывающих программных положений целеполагающего характера. И то, что в Договоре они зачастую сформулированы в самом общем виде, детально не раскрываются, отнесены на будущее или лишь подразумеваются, нисколько не умаляет их правовой силы и значения. В нем достаточно четко выписанных норм прямого действия, которые указывают направление, в котором ЕАЭС должен двигаться. Они создают прочную юридическую основу для постановки указанных задач и их решения.
Соответственно, для постепенного пошагового, но, вместе с тем, неукоснительного продвижения по пути, ведущему к утверждению четырех свобод формируемого общего экономического пространства «пятерки», приданию праву ЕАЭС должной определенности и появлению у народов этих стран начальных элементов общей евразийской идентичности, необходимы, как минимум, несколько взаимодополняющего типа действий. Выделим четыре главных. К ним относятся, во-первых, постоянное подтверждение и демонстрация политической воли двигаться вперед по этому пути. Во-вторых – такое толкование и применение Договора о ЕАЭС, которые бы конкретизировали его положения, в том числе спящие или касающиеся подразумеваемых полномочий Экономического Союза, и наполнение их новым содержанием. В-третьих – принятие необходимых актов вторичного права ЕАЭС, придание им всё более широкого охвата и растущего влияния на правовой порядок государств-членов. В-четвертых, строгий контроль за исполнением совместных законодательных и других обязывающих решений общего и индивидуального характера в рамках ЕАЭС.
Осуществление этих действий связано с высокими рисками, которые ЕС и его государства-члены научились тем или иным образом снимать. Оно вызовет временное, разовое или даже системное сопротивление, которое ЕС и его государствам-членам тоже пришлось купировать. Будет иметь, в том числе, и негативные последствия, намного менее серьезные, нежели позитивные, но всё же, которые ЕС и его государствам-членам в большинстве случаев удавалось минимизировать, когда лучше – когда хуже. Породит каскад новых проблем, к которым ЕС и его государства-члены лишь иногда оказывались полностью готовы, особенно в последние годы, что заставляло их искать новые подходы, перестраиваться, запускать далеко идущие реформы. Вынудит принимать и простые, вроде бы очевидные, и очень трудные, неординарные, многоступенчатые решения, которые, пусть и в принципиально иных социокультурных условиях, ЕС и его государства-члены уже опробовали, набив себе множество шишек и получив огромное количество медленно заживающих царапин.
Естественно, что их опыт, и позитивный, и негативный, если его освободить от идеологических наслоений и ненужного, противопоказанного ЕАЭС целеполагания, очень бы пригодился для разумного, прагматичного и одновременно ускоренного воплощения в жизнь евразийского интеграционного проекта. Под таким углом зрения, матрицу действий по решению изложенных выше задач можно было бы представить следующим образом.
Практические аспекты
Если говорить о выравнивании правового статуса частных лиц, находящихся в гражданстве разных государств-членов, в Договоре о ЕАЭС в принципе есть всё необходимое: свободное движение рабочей силы является одним из неотъемлемых слагаемых евразийского интеграционного проекта. Об этом очень четко сказано в Консультативном заключении Суда ЕАЭС от 7 декабря 2018 г. Оно устанавливает: «В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Договора в рамках Союза обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза. Согласно статье 2 Договора «общий (единый) рынок» – совокупность экономических отношений в рамках Союза, при которых обеспечивается свобода перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы. В статье 4 Договора в качестве одной из основных целей Союза закреплено стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза. Пунктами 1 и 2 статьи 28 Договора определено, что Союз принимает меры по обеспечению функционирования внутреннего рынка в соответствии с положениями Договора. Внутренний рынок охватывает экономическое пространство, в котором согласно положениям Договора обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов. Системное толкование указанных норм Договора позволяет сделать вывод, что свободное передвижение лиц является одним из элементов функционирования внутреннего рынка» [Консультативное 2018: 4-5].
Вместе с тем, на практике пока работает всё тот же набор факторов, который и в прошлом мешал поступательному развитию экономического сотрудничества. Царит полицейский произвол. Дискриминация по национальному признаку носит неприкрытый характер. До введения национального правового режима очень и очень далеко. А общее правовое регулирование, обеспечивающее решение сонма конкретных проблем, препятствующих свободному передвижению, отсутствует.
Соответственно, надо на заседаниях руководящих политических органов ЕАЭС постоянно подтверждать политическую волю, шаг за шагом снимать все барьеры на пути свободного передвижения и намечать регулярно обновляемую программу способствующих этому конкретных мер. В работе Евразийской экономической комиссии – неизменно учитывать необходимость решения проблем создания общего визового пространства, отказа от системы квотирования мигрантов, упрощения всех процедур оформления и реализации права на работу и доступа на рынок труда за пределами национальной территории, создания механизмов налогообложения, социального и пенсионного обеспечения, которые бы следовали за личностью. Комиссии и Суду ЕАЭС – в своей деятельности неизменно разъяснять, как должен применяться на практике национальный режим правового статуса личности и показывать, что он представляет собой в каждой конкретной ситуации. Кроме того, ни в коем случае не закрывать глаза на обычные укоренившиеся практики государств-членов, которые идут вразрез с национальным режимом.
В этом плане цитировавшееся выше Консультативное заключение по заявлению Евразийской экономической комиссии о разъяснении ст. 1 и п. 2 ст. 97 договора о ЕАЭС в связи с предполагаемым «нарушением прав профессиональных спортсменов – граждан Республики Армении при осуществлении ими трудовой деятельности в профессиональных спортивных клубах Российской Федерации», которое Большая коллегия Суда ЕАЭС вынесла 7 декабря 2018 г., является существенным продвижением в правильном направлении. В нем, в частности, указывается: «По смыслу пункта 2 статьи 97 Договора государства-члены взяли на себя обязательство не устанавливать ограничения в целях защиты национального рынка труда, а если такие ограничения установлены, то не применять их к трудящимся государств-членов, за исключением ограничений, установленных Договором и законодательством государств-членов в целях обеспечения национальной безопасности и общественного порядка. Из системного толкования пунктов 1 и 2 статьи 97 Договора следует, что в отношении трудящихся государств-членов не применяются ограничения, установленные в целях защиты национального рынка труда (лимиты, квоты). Тот факт, что формулировки пунктов 1 и 2 статьи 97 Договора наделяют работодателей, заказчиков работ (услуг) и трудящихся государств-членов правами, а также являются достаточно четкими и ясными, не требуют имплементации в национальное законодательство, позволяет констатировать наличие у них свойств прямого действия и непосредственного применения» [Консультативное 2018: 6].
Отдельный трек – выравнивание уровней защиты и продвижения прав человека и предварительная проверка всех законодательных и исполнительных решений, принимаемых в рамках ЕАЭС, на соответствие правам человека. Здесь логика рассуждений должна быть несколько иной. Прямо о правах человека в Договоре о ЕАЭС не упоминается. Однако императивность их соблюдения закреплена в действующей Конституции России, и Москва связана обязательствами, вытекающими из участия в Европейской конвенции по правам человека. Любые акты ЕАЭС, посягающие на права человека или ущемляющие их, будут противоречить внутреннему правопорядку Российской Федерации и ее международным обязательствам. Следовательно, возможность утверждения таких актов необходимо исключить.
Кроме того, важно было бы предложить Суду ЕАЭС вполне определенно высказаться по поводу места и роли прав человека в правовой системе ЕАЭС. Это добавило бы ЕАЭС правовой легитимности. Еще одно очень важное направление работы – объединение национальных омбудсменов государств-членов в полновесную и активно действующую ассоциацию, которая бы оказывала значимую правовую помощь национальным и наднациональным властным органам. В перспективе ее можно было бы преобразовать в Агентство ЕАЭС по правам человека.
По поводу иерархии норм права ЕАЭС и государств-членов Договор высказывается уклончиво. С одной стороны, она, вроде бы, четко не прописана (в отличие от иерархии решений, принимаемых главными органами ЕАЭС, которая устанавливается п. 4 ст. 6 Договора о ЕАЭС). С другой – наднациональная интеграция предполагает главенство совместно разрабатываемого и принимаемого наднационального права над национальным и его обособление как от общего международного, так и национального права. К тому же наднациональные законодательные и исполнительные решения Евразийской экономической комиссии будут реально обладать прямым действием во внутреннем праве государств-членов, как это предписывает Договор, только в том случае, если они будут превалировать над противоречащими им или расходящимися с ними национальными правовыми установлениями.
Поэтому было бы важно, чтобы со временем руководящие политические органы ЕАЭС сочли целесообразным высказаться на этот счет, добавив политико-правовую значимость отдельным знаковым правовым актам ЕАЭС, подкрепить их своим авторитетом и поддержать прорывные постановления и консультативные заключения Суда ЕАЭС. Последний, что непременно надо поставить ему в заслугу, уже приступил к толкованию права ЕАЭС как обособленной правовой системы, нормы которой обладают верховенством и прямым действием и подлежат юрисдикционной защите во всех государствах-членах.
ЕАЭС предстоит сделать в перспективе следующий шаг – признать за Евразийской экономической комиссией далеко идущие полномочия по надзору за соблюдением всеми государствами-членами, национальным бизнесом и национальной бюрократией правовых установлений, совместно наращиваемых евразийским интеграционным объединением. Это придаст всей конструкции ЕАЭС необходимую гибкость и устойчивость: прямые конфликты между государствами-членами уйдут и прошлое – они будут опосредоваться Комиссией.
В гуманитарном измерении ЕАЭС делается крайне мало, что, к сожалению, серьезно ослабляет евразийский интеграционный проект. О нем мало знают. Судят по публикациям в СМИ, пестрящим рассказами о расхождениях между лидерами государств-членов и скандалах, вспыхивающих по любым поводам, а также по бесконечным спекуляциям о его относительной полезности и жизнеспособности. Понимание пагубности такого положения и того, что нужно укреплять социальную поддержку проекта, нашли отражение в официальной программе российского председательства в ЕАЭС. Однако, как это иногда бывает, воз и ныне там.
Прежде всего, чтобы в корне изменить ситуацию, следовало бы много и комплиментарно писать и говорить о том, что у ЕАЭС хорошо получается, снимать и транслировать передачи о том, что ему реально удалось сделать. Показывать, как от его деятельности выигрывают маленький человек, малый, средний и большой бизнес. Всюду, где это полезно и выгодно, давать изображения, символику, эмблемы ЕАЭС. Придумывать десятки и сотни конкурсов, премий, фондов ЕАЭС. Делать так, чтобы было много поводов привлекать внимание к его деятельности, к его конкретным свершениям и достижениям.
Одним из наиболее весомых шагов в данном направлении могло бы стать учреждение Парламентского вече ЕАЭС. На ближайшие пять – десять лет как, скорее, общественной инстанции, где идут дебаты и широко обсуждается проблематика интеграции, социального сплочения, помощи развитию, защиты традиционных ценностей и придания ЕАЭС большей устойчивости, эффективности и конкурентоспособности. В среднесрочной или более отдаленной перспективе такой орган обязательно вырастет во что-то большее. Тогда, когда в этом возникнет необходимость, Парламенту ЕАЭС можно будет придать другой статус. Его не надо будет создавать с нуля.
Трибуна Парламентского вече даст возможность разнообразить политическую жизнь в рамках ЕАЭС. Она поможет гражданам государств-членов почувствовать, что и у них в ЕАЭС есть представители, выражающие их интересы. Позволит подключиться к дискуссиям, которые будут вестись на этой новой и открытой для всех политической площадке. В перспективе позволит совместно творить и находить отдельные элементы общей идентичности, формирование которой так необходимо для успеха дела интеграции.
Заключение
Несмотря на наличие многих общих черт между ЕС и ЕАЭС, последний обладает иным политико-правовым устройством, которое в большей степени учитывает особенности современного миропорядка.
Потенциал развития ЕАЭС велик, и его реализация вполне может опираться на инструментарий конституционализации ЕС. Однако заимствования должны носить избирательный, точечный характер. Следует также особо избегать таких ошибок ЕС, как идеологическая обусловленность, игнорирование специфики стран-членов и взрывоопасное теоретизирование по поводу конечных целей интеграции. Как представляется, при таком подходе выиграют все участники евразийского интеграционного проекта.
© Марк ЭНТИН, профессор МГИМО МИД России,
профессор-исследователь БФУ им. И.Канта,
Екатерина ЭНТИНА, доцент НИУ «Высшая школа экономики»,
старший научный сотрудник Института Европы РАН,
Вадим Войников, д.ю.н., доцент
кафедры международного и европейского права БФУ им. И.Канта
Список литературы/ References:
Аналитический доклад российской группы Международного дискуссионного клуба «Валдай»: К Союзу Европы. 2010. Санкт-Петербург – Кижи – Валаам, Москва. 31.08-07.09 августа – 7 сентября 2010. 34 с. http://www.karaganov.ru/docs/Karaganov_valdaj_rus.pdf [Valdai Discussion Club Report: Towards an Alliance of Europe. September 2010].
Афонцев C. 2014. Новый регионализм. Аналитический портал «Постнаука». 29.05. https://postnauka.ru/longreads/26527 [Afontsev C. Novyi regionalizm [New Regionalism]. Analytical portal “Postnauka”].
Исполинов А.С. 2013. Суд Европейского союза, Яссин Кади и статья 103 Устава ООН. Российский юридический журнал. Т. 93. №6. С. 27-35. [Ispolinov A. S. Sud Evropeiskogo Soyuza. Yassin Kadi i statya 103 Ustava OON [Court of Justice of the EU, Yassin Kadi and the Article 103 of the UN Charter]. Russian Juridical Journal].
Исполинов А.С. 2015. Суд Европейского союза против присоединения ЕС к Европейской конвенции по правам человека (причины и следствия). Международное правосудие. Т. 13. № 1. С. 118-134. [Ispolinov A.S. Sud Evropeiskogo Soyuza protiv prisoedineniya ES k Evropeiskoi konventzii po pravam tcheloveka (prichiny i sledstviya) [Second Veto of the Court of Justice of the European Union on the Accession of the European Union to the European Convention of Human Rights]. International Justice].
Кавешников Н.Ю. 2017. Институционально-политическое развитие ЕС: кризис и варианты трансформации. Мировая экономика и международные отношения. Т. 61. № 5. С. 14-24. [Kaveshnikov N.Yu. Institutzional’no-politicheskoye razvitie ES: krizis i varianty transformatzii [Institutional and Political Development of the European Union: Systemic Crisis and Transformation Options]. Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnye otnosheniya].
Кашкин С.Ю. 2010. Конституционализация европейского права в свете Лиссабонского договора. М. 15 с. http://elib.bsu.by/bitstream/123456789/41403/1/18_%D0%BA%D0%B0%D1%88%D0%BA%D0%B8%D0%BD.pdf [Kashkin S.Yu. Konstitutsionalizatsiya evropeiskogo prava v svete Lissabonskogo dogovora [Constitutionalization of European law in the light of the Lisbon Treaty].
Консультативное заключение Суда ЕАЭС от 7.12.2018. http://www.courteurasian.org/doc-22543 [Advisory opinion of the Court of EAEU from 07.12.2018].
Нешатаева Т.Н. 2014. Интеграция и наднационализм. Вестник Пермского университета: Серия «Юридические науки». Т. 24. № 2. С. 243-248. [Neshataeva T.N. Integratziya i nadnatzionalizm [Integration and Supranationalism]. Perm University Herald. Juridical Sciences].
Соколова Н.А. 2017. Евразийский экономический союз: правовая природа и природа права. Lex Russica. № 11. С. 47-57. [Sokolova N.A. Evraziyskiy ekonomicheskiy Soyuz: pravovaya priroda i priroda prava [Eurasian Economic Union: Legal Nature and Nature of Law]. Lex Russica].
Энтин М.Л., Энтина Е.Г. 2018. В поисках партнерских отношений – VII : Россия и Европейский Союз в 2017 – первой половине 2018 годов: Научная монография. М.: Изд — во « Зебра Е ». 816 с. [Entin M.L., Entina E.G. V poiskakh partnerskikh otnoshenii – VII: Rossiya i Evropeiskii Soyuz v 2017 – pervoi polovine 2018 godov: Nauchnaya monografiya [In search of partnership – VII: Russia and the European Union in 2017 – the first half of 2018: Scientific monograph]. M.: Izd-vo «Zebra E»].
Barnard C., Peers S., eds. 2017. European Union Law. Second edition. London, New York : Oxford University Press. 853 p.
Five things to know this week: All eyes on Russia, and 100 days to Brexit. BBC. 2018. 17.12. https://www.bbc.com/news/world-46551984
Hakverdi Metin. 2019. The erosion of the German-US relationship. There are ways to deal with divergent interests, says German MP Metin Hakverdi, but not with conflicting values. International Politics and Society. 01.03. https://www.ips-journal.eu/regions/global/article/show/the-erosion-of-the-german-us-relationship-3290/
Habermas J. 2012. The Crisis of the European Union in the Light of a Constitutionalization of International Law. The European Journal of International Law. Oxford University Press on behalf of EJIL Ltd. Vol. 23. No. 2.
Hartley T. C. 2010. The Foundations of European Union Law. Seventh edition. London, New York: Oxford University Press. 501 p.
Hrestic M.-L. 2014. The Consequences of the “Constitutionalization” of the Charter of Fundamental Rights of the European Union. Procedia – Social and Behavioral Sciences. https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1877042814048824
Klabbers J. 2016. Sui Generis? The European Union as an International Organization. In: A Companion to European Union Law and International Law. Ed. by D. Patterson, A. Sodersten. Wiley-Blackwell. P. 3-15.
Klamert M. 2017. The Autonomy of the EU (and of EU Law): Through the Kaleidoscope. European Law Review. Vol. 42. No. 6. P. 815-830.
Rittberger B., Schimmelfennig F. 2005. The Constitutionalization of the European Union: Explaining the Parliamentarization and Institutionalization of Human Rights. Austin. Texas. http://aei.pitt.edu/3301/1/EUSA_Rittberger_%26_Schimmelfennig.txt
Rittberger B., Schimmelfennig F. 2008a. The constitutionalization of the European Union. Paper prepared for presentation at the workshop “Global Constitutionalism: Process and Substance”, 17-19 January 2008. Kandersteg. Switzerland. 33 p.
Rittberger B., Schimmelfennig F., eds. 2008b. The Constitutionalization of the European Union. Journal of European Public Policy Special Issues as a Book. Taylor & Francis Ltd. Imprint Routledge. 180 p.
Ziegler K.S. 2016. The Relationship between EU Law and International Law. In: A Companion to European Union Law and International Law. Ed. by D. Patterson, A. Sodersten. Wiley-Blackwell. P. 42-61.
*1 Prospects, needs and pitfalls of constitutionalization of the EU and the EAEU. Sooner or later all integration associations using mechanisms of supranational legal regulation, decision-making process and execution face problems of constitutionalization. They need to build a coherent and consistent system of relations between supranational, intergovernmental and national authorities, between supranational and national sources of law. They need to overcome the obstacles that lie in the way of building a common economic space, to remove the contradictions caused by the need to ensure the four basic freedoms of the common market. Constitutionalization provides both the theoretical basis and the necessary tools. The European Union first encountered this problem. He followed the path of hierarchization of relations and law. The European Union has formed a separate legal system giving the internal legal order of association a set of qualitative characteristics that are considered to be classical to some extent. Priority attention was given to the development of fundamental values that are now of a high importance for the EU and to the gradual promotion of the legislative process to the forefront of such a supranational body as the European Parliament. The experience gained by the EU in this area can be of great benefit to the Eurasian Economic Union that is also formed according to the patterns of supranational institutional and legal construction. This experience is of particular importance in view of the crisis experienced by the EU since only now it became clear what institutional and legal solutions developed by the EU can work efficiently within the framework of the integration association and which of them should be discarded. The EAEU differs from the EU in a wide range of parameters, its goals and principles of functioning. That’s why the recipes of constitutionalization in the form they were used by the EU are not suitable for the EAEU. At the same time the technical tools of constitutionalization developed by the EU may help the EAEU to solve the current tasks of self-assertion, consolidation and positioning in the international arena.
*2 Общее описание порядка разработки и введения в действие технических регламентов см. Корешков В.Н. Система технического регулирования Евразийского экономического союза.
www.rgtr.ru/files/EVENT/2017/kazan/2_koreshkov.pptx Конкретные документы доступны по гиперссылкам «Акты в сфере обращения лекарственных средств» и «Акты в сфере обращения медизделий», соответственно:
http://www.eurasiancommission.org/ru/act/texnreg/deptexreg/LS1/Pages/drug_products.aspx;
http://www.eurasiancommission.org/ru/act/texnreg/deptexreg/MD/Pages/medical_devices.aspx
*3 Как об этом пишут указанные выше наиболее известные специалисты по данной проблематике. Они, в частности, констатируют: «За последние годы в академической литературе и политических комментариях постоянно увеличивалось число отсылок к конституционализации».
*4 В результате чего возникает дефицит демократии на нижнем – государственном этаже интеграции, который не получается компенсировать и на верхнем – наднациональном. Хотя большинство западных исследователей делает всё возможное, чтобы доказать: демократия в ЕС не может пострадать, наоборот, она усиливается на всех уровнях…
*5 С неизбежным противопоставлением себя всем остальным по обыденному трафарету: мы – они, свой – чужой.
* Совместный проект журналов «Современная Европа» и «Полис».