Европейский Энергетический союз: название новое, суть прежняя

25 февраля 2015 года Европейская комиссия («Комиссия») опубликовала пакет документов, определяющих стратегию и основные контуры Энергетического союза: Сообщение под названием «Рамочная стратегия Энергетического союза с долгосрочной политикой изменения климата» и «Дорожную карту построения Энергетического союза».

В случае если Европейский совет одобрит данный пакет, он будет положен в основу конкретных законодательных предложений.

 

Как возникла идея Энергетического союза?

Идея Энергетического союза была изначально выдвинута Председателем Европейского совета Дональдом Туском в апреле 2014 года, в его бытность премьер-министром Польши. Тогда в газете «Financial Times» им была опубликована статья под броским заголовком «Объединенная Европа может положить конец российскому энергетическому удушению», в которой были сформулированы основные идеи и принципы Энергетического союза.

Главная идея Д. Туска состояла в создании «единого европейского органа, ответственного за закупки газа», через который государства-члены ЕС совместно при участии Комиссии согласовывали бы контракты с Россией на основе некой стандартной формы. Механизм коллективных закупок газа, по мнению Д.Туска, позволил бы усилить переговорные позиции европейских покупателей во взаимоотношениях с Россией и позволил бы ЕС в практическом плане заговорить «одним голосом» на международной энергетической арене. Это, в свою очередь, по его мнению, привело бы к улучшению коммерческих условий поставки газа для покупателей ЕС.

Помимо этого, считает Д.Туск, Энергетический союз должен обеспечить: механизм солидарности государств-членов при перебоях с поставками энергии, создание инфраструктуры для диверсификации внешних источников газовых поставок, максимизацию внутреннего производства энергии (включая сланцевый газ и уголь), заключение контрактов с новыми поставщиками газа, такими как США и Австралия, и, наконец, дальнейшее расширение созданного в 2005 году Энергетического сообщества, при помощи которого ЕС на основе своих норм и правил строит большую «энергетическую Европу».

В октябре 2014 года Энергетический союз был внесен Председателем Комиссии Д.К.Юнкером в перечень политических приоритетов для работы нового состава Комиссии. В своем выступлении перед Европейским Парламентом Д.К. Юнкер заявил, что «текущие геополитические события настойчиво напоминают нам, что Европа слишком зависит от импорта нефти и газа», вследствие чего требуется «реформирование и реорганизация европейской энергетической политики в новый Европейский Энергетический союз».

В новый состав Комиссии, приступивший к работе в ноябре 2014 года, была введена должность заместителя Председателя Комиссии по Энергетическому союзу, которую занял словак М.Шефчович. Комиссаром по делам энергетики и климата, подотчетным М.Шефчовичу, стал испанец М.А.Каньете.

6 февраля 2015 года на первой конференции Энергетического союза, состоявшейся в Риге, М.Шефчович сформулировал следующие пять измерений Энергетического союза:
1. Энергетическая безопасность, солидарность и доверие.
2. Единый энергетический рынок.
3. Энергетическая эффективность.
4. Декарбонизация экономики.
5. Инновации и исследования.

 

В чем суть опубликованного Комиссией пакета?

В пакете содержатся конкретные предложения по каждому из пяти указанных выше измерений Энергетического союза.

Энергетическую безопасность предлагается обеспечить за счет диверсификации источников, маршрутов поставки и поставщиков; внедрения механизмов взаимовыручки при перебоях с поставками энергии; усиления роли ЕС на международной энергетической арене.

В плане диверсификации особое значение придается реализации «Южного газового коридора», направленного на доставку в ЕС газа из новых источников – стран Каспия и Ближнего Востока и строительству на побережье Евросоюза новых терминалов по приемке сжиженного природного газа (далее – СПГ). Для финансового содействия инфраструктурным проектам в дополнение к уже существующим механизмам поддержки планируется создать Европейский фонд стратегических инвестиций, а для продвижения проектов СПГ Комиссия разработает специальную стратегию по СПГ.

В целях повышения солидарности государств-членов при перебоях с поставками импортного газа планируется создать эффективный механизм взаимовыручки. Для этого Комиссия разработает соответствующий проект изменений в Регламент о надежности газовых поставок, принятый в 2010 году.

Для усиления роли ЕС на международной арене Комиссия предлагает действовать по двум направлениям.

Во-первых, она предлагает Евросоюзу напрямую заключать со странами-партнерами международные договоры, в которые в качестве приоритетных включать положения, направленные на доступ к ресурсам, достижение целей Энергетического союза и доступ европейских технологий и услуг на зарубежные рынки. В качестве целевых стратегических партнеров в сфере энергетики названы Африка, Ближний Восток, Азербайджан, Алжир, Турция, Туркменистан и «другие потенциальные поставщики». Подчеркивается особая важность углубления действующего стратегического партнерства в сфере энергетики с Украиной как важным транзитным государством. Планируется также углубить партнерство с Норвегией, развить партнерские отношения с США и Канадой, расширить и усилить Энергетическое сообщество. Что касается энергетических отношений с Россией, уже имеющих стратегический статус, то их будущее описывается одной фразой: «когда условия станут надлежащими, ЕС рассмотрит их переформатирование, основываясь на принципах паритета в плане открытия рынка, честной конкуренции, защиты окружающей природной среды и безопасности к взаимной выгоде обеих сторон».

Во-вторых, Комиссия намеревается играть более активную роль при подготовке новых международных энергетических договоров государств-членов с третьими странами. Сейчас государства-члены вправе, но не обязаны информировать Комиссию о ходе соответствующих переговоров и привлекать ее в качестве наблюдателя. Комиссия хочет трансформировать это право в обязанность, для чего разработает соответствующие изменения в Решение о механизме обмена информацией по межправительственным энергетическим соглашениям, принятое в 2012 году. Цель участия Комиссии состоит в том, чтобы обеспечить полное соответствие международных договоров, заключаемых государствами-членами, правилам ЕС. В планы Комиссии входит повышение прозрачности не только международных энергетических договоров, но и коммерческих газовых контрактов, в последнем случае – «при сохранении конфиденциальности чувствительной информации».

В рамках построения единого энергетического рынка предлагается продолжить развитие соединений между энергетическими сетями государств-членов при поддержке новых механизмов (Европейского фонда стратегических инвестиций и Форума по энергетической инфраструктуре); обеспечить неукоснительное соблюдение во всех государствах-членах энергетического законодательства и правил конкуренции ЕС; расширить функции общеевропейских структур (ENTSO-E, ENSO-G, ACER)[1]; продвигать региональное сотрудничество; сделать потребителей энергии активными участниками общего рынка, постепенно отменяя национальное регулирование розничных цен.

В рамках работы по энергетической эффективности планируется предпринять шаги, прежде всего, на национальном уровне. Основный потенциал повышения энергоэффективности имеется на транспорте и в зданиях. Целевая установка – повышение энергоэффективности на 27% к 2030 году.

Что касается декарбонизации, то по этому направлению ЕС ставит амбициозную цель: к 2030 году снизить выбросы CO2 по меньшей мере на 40% по сравнению с уровнем 1990 года. Для этого к означенному сроку планируется увеличить долю возобновляемых источников энергии в энергетическом балансе ЕС до 27%, сделав Евросоюз «номером один» в мире по возобновляемой энергетике.

Наконец, в плане исследований и инноваций, основные перспективы связаны с разработкой технологий возобновляемых источников энергии, включая производство биомассы и биотоплива. Комиссия разработает новую стратегию развития исследований и инноваций.

 

Будет ли создан единый импортер газа?

В отличие от изначальных предложений Д. Туска, который основным элементом Энергетического союза называл создание общеевропейского импортера газа, опубликованный Комиссией пакет упоминает об этой идее лаконично и весьма осторожно. Единственный фрагмент, посвященный данной идее, сформулирован следующим образом: «Комиссия рассмотрит варианты добровольных механизмов агрегирования спроса для коллективных закупок газа во время кризиса и в ситуации, когда государства-члены зависимы от единственного поставщика. Такие механизмы должны полностью соответствовать нормам ВТО и конкурентного права ЕС».

Такая осторожность не удивительна, поскольку идея совместных закупок импортного газа, встретила активное противодействие стран Западной Европы, которые четко дали понять, что не желают превращать коммерческие отношения купли-продажи газа в сомнительный картельный эксперимент. Весьма настороженная реакция на эту идею последовала и от крупнейших энергетических компаний ЕС.

Очевидно, что механизм обязательных коллективных закупок газа имел бы следующие недостатки:

Во-первых, он противоречил бы идеологии либерализации энергетического рынка, приверженность которой декларирует Евросоюз.

Во-вторых, в практическом плане централизация импорта газа под руководством Комиссии понизила бы эффективность торговых отношений, поскольку чиновники ЕС не обладают глубокими познаниями в газовом бизнесе, который насыщен спецификой, в том числе технического характера.

В-третьих, появление единого импортера газа могло бы привести к усилению координации стран-экспортеров газа, которые восприняли бы картель покупателей как угрозу своим интересам.

В-четвертых, обязательная централизация импорта газа была бы равнозначна его количественному ограничению, так как сократила бы количество потенциальных импортеров газа, которые хотели бы закупать его самостоятельно (не централизованно), что противоречило бы нормам Генерального соглашения по тарифам и торговле («ГАТТ»). Ссылка на опыт Евратома как успешный пример существования единого импортера энергоносителей не представляется состоятельной, так как ст.XXI ГАТТ предусматривает специальное изъятие для «расщепляющихся материалов», но не делает эквивалентного изъятия для других видов энергии, включая углеводородное сырье. Кроме того, если бы ЕС стал централизованно закупать газ исключительно у РФ (но не у других стран-экспортеров), был бы также нарушен закрепленный ГАТТ принцип недискриминации в международной торговле.

В-пятых, обязательная централизация импорта газа могла бы вступить в противоречие с нормами Договора о функционировании ЕС («ДФЕС») о распределении компетенции и о защите конкуренции. Статья 194 ДФЕС оставляет в исключительной суверенной компетенции государств-членов вопрос об определении состава своих энергетических балансов и о структуре внешних поставок энергии. Перевод этих отношений на уровень ЕС нарушил бы эту исключительную суверенную компетенцию. В свою очередь, статья 101 ДФЕС, запрещающая антиконкурентное взаимодействие предприятий, использовалась Комиссией для борьбы против совместного экспорта газа. В 2001 году Комиссия возбудила дело против норвежских производителей газа, объединившихся в ассоциацию (так называемый экспортный комитет), которая согласовывала от их лица условия поставок «голубого топлива» в Евросоюз. По мнению Комиссии, такое объединение представляло собой картельный сговор, запрещенный статьей 101 ДФЕС. На этом фоне было бы весьма странным применять иной подход к вопросу о правомерности эквивалентного объединения импортеров.

Понимая эти недостатки, Комиссия исходит из того, что координация импорта газа допустима только на добровольной основе, лишь в двух исключительных случаях (при кризисах и при зависимости от одного поставщика) и только при соблюдении норм ВТО и конкурентного права ЕС. Учитывая, что по расчетам самой Комиссии из 28 государств-членов ЕС только 6 зависимы от одного внешнего поставщика (Газпрома), окно для применения механизма совместного импорта газа остается весьма узким.

Более того, поскольку весь спрос этих 6 стран удовлетворяется на основе действующих долгосрочных контрактов, механизм совместного импорта газа гипотетически может быть включен лишь при изменении условий действующих контрактов (например, при увеличении объема поставки), либо по истечению их срока, когда будут заключаться новые контракты на новые объемы. Однако в каждом из этих случаев применение механизма совместного импорта газа потребует, как представляется, согласия поставщика. Ведь поставщик заключил действующие контракты с индивидуальными покупателями (а не группами покупателей), поэтому расширение круга контрагентов на стороне покупателей будет формой изменения контрактов, требующей взаимного согласия сторон. Что касается новых контрактов, то поставщик вправе отказаться от их заключения, если его не устроят предлагаемые контрагентом условия.

Таким образом, изначально анонсированная польским автором с большим пафосом идея создания единого европейского импортера газа, который будет диктовать свои условия поставщикам, оказалась выхолощена на первичном этапе (рассмотрение в Комиссии) и не исключено, что практические перспективы ее реализации сузятся еще больше на последующей стадии рассмотрения в Европейском совете.

 

Выводы

Хотя Комиссия заявляет, что создание Энергетического союза повлечет «фундаментальную трансформацию европейской энергетической системы» данная инициатива не содержит революционных нововведений по сравнению с действующими, достаточно давно сформулированными политическими установками в энергетической сфере ЕС, и представляет собой их дальнейшее закономерное эволюционное развитие.

Иван ГУДКОВ,
к.ю.н., доцент кафедры правового регулирования ТЭК
МИЭП МГИМО (У) МИД России

Настоящая статья отражает личную точку зрения автора и не представляет официальную точку зрения какого-либо учреждения или организации.

[1] ENTSO-E, ENSO-G - ассоциации соответственно операторов транспортировки электроэнергии и газа; ACER - агентство кооперации энергетических регуляторов