Такая свобода облегчает контакты и деловое общение. Она дает возможность больше узнать о нашем большом общем европейском доме и его обитателях, научиться понимать друг друга, укрепить дружеские связи, основанные на уважительном отношении и взаимном доверии. А когда имеются все условия для того, чтобы быстро или, еще лучше, почти мгновенно организовать встречу, возникают дополнительные предпосылки для развития сотрудничества не только между большим бизнесом, но и мелкими и средними предприятиями, учебными и научными учреждениями и осуществления самых разнообразных совместных проектов.
Что еще очень важно, свобода поездок формирует благоприятную атмосферу в отношениях между Москвой и Брюсселем. Когда люди знают, как все складывается на самом деле, их гораздо труднее обманывать. Исчезает аудитория, на которую могут рассчитывать политические силы, целью которых является нанесение ущерба отношениям между Россией и ЕС. Распространение недостоверной и враждебной информации становится бессмысленным. Кампании, делающие ставку – скрыто или явно – на взаимное очернительство и усиление напряженности, повисают в воздухе. Сам заказ на подобные пропагандистские акции становится достоянием прошлого.
Наконец, такая свобода дает людям, бизнесу, экспертным и политическим кругам совершенно четкую установку относительно того, каким образом партнеры собираются строить свое совместное будущее. Она приближает его, задает вектор развития, поскольку выгоды от него начинают ощущаться уже сейчас.
Таким образом, свобода поездок в отношениях между Россией и Европейским Союзом имеет действительно большое человеческое, экономическое и политическое значение.
Восприятие в России истории с расширением ЕС через призму визового вопроса
Политическая элита Российской Федерации всегда была настроена категорически против расширения НАТО. Представление, утвердившееся в стране, – после окончания «холодной войны» никаких оснований ни для расширения, ни для самого существования НАТО не осталось. Расширение представляет собой грубое и откровенное нарушение заверений, дававшихся руководству страны при объединении Германии. Поскольку никакой военной угрозы странам НАТО нет, никаких других сопоставимых по военной мощи соперников у альянса не имеется, оно может быть направлено только против России. Расширение подрывает стратегический баланс, создает потенциальную угрозу национальной безопасности и объективно ослабляет позиции России в евро-атлантическом и евразийском пространстве. Упорные возражения против него были связаны также с тем, что каждая волна расширения приводила к серьезному похолоданию в отношениях между Россией и НАТО из-за нервозности, которую привносили в них новые члены.
Расширение Европейского Союза воспринималось совершенно иначе. Оно как бы противопоставлялось экспансии Североатлантического альянса. Подразумевалось, что европейская интеграция является позитивным фактором. С ее помощью достигается политическая стабилизация обширного региона, соседствующего с Россией. Возникает обширная зона здорового экономического роста и процветания, с которой удобно и выгодно сотрудничать. А если так, то распространение на страны Центральной, Восточной и Юго-Восточной Европы современной политической и правовой культуры ЕС никак не может противоречить интересам российского бизнеса и политического класса. Поэтому между расширением НАТО и ЕС проводилась принципиальная разница. Отношение к расширению ЕС было если не благожелательным, то, во всяком случае, вполне спокойным или нейтральным.
Однако подобные благодушные настроения главенствовали недолго. Очень быстро российская политическая элита пришла к неутешительному выводу о том, что Брюссель осуществляет экспансию без какой-либо оглядки на интересы и озабоченности Москвы. Причем делает это по всем азимутам. И если в случае с НАТО речь идет только о вопросах безопасности, то экспансия ЕС бьет уже не по каким-то отдельным аспектам существования страны, а по ее конкурентоспособности в целом. В результате этого расширение ЕС начинает восприниматься как имперский проект и захват рынков административными методами.
Подобные настроения возобладали в значительной степени из-за того, что на переговорах Брюсселя со странами ЦВЕ и ЮВЕ откровенно игнорировались исторические, культурные и экономические связи, существовавшие между ними и Россией. Учредительные договоры интеграционного объединения предусматривают возможность сохранения в силе соглашений с третьими государствами и международными организациями, которые есть у государств-членов, если они не противоречат наднациональному законодательству. Вопреки этому ЕС делал ставку на денонсацию вновь вступающими в него государствами чуть ли не всех и любых имеющихся у них соглашений с Российской Федерацией.
Неудивительно, что в отношениях между Россией и ЕС возник острейший кризис. Он был вызван реальной угрозой вытеснения российских компаний с рынков будущей Новой Европы. Брюссель всерьез планировал распространить на них все свои стандартные ограничительные практики и дискриминационное квотирование импорта. В автоматическом режиме создавались административные барьеры разного рода на отодвигаемых на Восток внешних границах ЕС.
Усилились тогда и опасения по поводу того, что натовский синдром повторится, только еще в худшем варианте, после привнесения в деятельность ЕС на российском направлении многочисленных фобий, пестуемых бывшими союзниками Советского Союза по социалистическому лагерю и странами, ранее входившими в состав СССР. К сожалению, эти опасения в дальнейшем оправдались. ЕС эти фобии нейтрализовать не смог, а, может, и не пытался. Более того, они стали культивироваться с еще большей силой. В политике, проводимой на российском направлении отдельными странами, недавно вступившими в ЕС, возобладали в какой-то степени экстремистские тенденции. Показалось даже, что новички ожидали вступления, дабы спровоцировать ЕС на нечто вроде репрессалий против России за совместное прошлое, которое к тому времени полностью стало достоянием истории и к современной России, по большому счету, отношения не имело. Чисто психологически подобное поведение, ставка на нанесение ущерба российским интересам и противопоставление России и ЕС воспринимались по эту сторону границы как отработка некоторого более широкого социального и политического заказа.
Большой вклад в ухудшение отношений между Россией и ЕС и рост взаимного недоверия внес визовый вопрос. Как виделось из Москвы, у Брюсселя было два варианта поведения. При выборе первого из них, можно было воспользоваться упрощенным режимом поездок, сложившимся в предыдущую эпоху и унаследованным странами ЦВЕ, ЮВЕ и Россией, для того, чтобы пойти по пути сближения, чтобы облегчить доступ на территорию друг друга для всех граждан России и ЕС. Брюссель, однако, предпочел сделать выбор в пользу противоположного сценария. Всем бывшим союзникам СССР, а также вступающим в ЕС странам Средиземноморья, было предписано ввести визовый режим. Как следствие этого, был осуществлен тотальный демонтаж даже той рудиментарной свободы поездок, которым стороны могли пользоваться ранее.
В принципе, Брюссель не считал необходимым как-то оправдывать свою позицию. Он настаивал на том, что так должно быть сделано всеми кандидатами на вступление, и точка. Хотя аргументы в ее поддержку, конечно же, приводились. В частности, указывалось на то, что любой иной вариант противоречил бы целостности территории ЕС и единству сформированного им правового пространства. Однако такой аргумент можно было бы хоть в какой-либо степени принять, если бы безвизовый режим вообще не применялся в практике ЕС или действительно противоречил шенгенским правилам и законодательству в рамках проводимой Союзом визовой политики*1. На деле эти правила предусматривают лишь внесение третьих стран в различные списки. С теми странами, которые числятся в одном, установлен безвизовый режим. Включение в другой список такую возможность закрывает. Вопрос об отнесении третьей страны к той или иной категории законодательство ЕС в рамках визовой политики не предрешает. Соответственно ни о каком нарушении целостности территории ЕС или его правового пространства речи идти не может.
В какой-то степени за этим аргументом скрывался совсем другой. Подразумевалось, что Россия представляет собой угрозу для внутренней безопасности ЕС. Дескать, внешнюю границу ЕС надо перекрыть, чтобы его территорию не затопил не очень понятно какой поток – то ли экономической иммиграции, то ли нелегальных мигрантов. Ее нужно запечатать от страшной российской мафии. И вообще, Россия – средоточие всех опасностей – организованной преступности, незаконного оборота наркотиков, торговли людьми и всего, что только еще можно придумать. Несостоятельность подобных утверждений и их вызывающий характер никого не волновали, как, впрочем, и отсутствие доказательств, а также очевидное передергивание фактов. Они-то как раз убедительно свидетельствуют о том, что ограничения на поездки и усложнение визового режима бьют только по простым людям. На свободу рук преступного сообщества они ни в коей мере не влияют. Наоборот, создают для его преуспевания дополнительные предпосылки.
В качестве особо вызывающей в Москве была воспринята история с Кипром. До его вступления в ЕС между Россией и Кипром действовал безвизовый режим. К этому все привыкли. Все этим широко пользовались. Кипр превратился в одно из привилегированных туристических направлений. Причем развивался отнюдь не только элитный, но и массовый туризм. Туристические путевки на кипрские курорты были особенно конкурентоспособными. Они продавались по вполне сносным ценам, приемлемым для среднего класса. К тому же россиянами на Кипре была приобретена обширная собственность. Она ценилась также и потому, что доступ на Кипр, а, соответственно, и к ней, не был обременен характерными для ЕС административными препятствиями. К тому же специфика Кипра определялась его островным положением. Прохождение миграционных потоков через Кипр было очевидно невозможным. Злоупотребление проникновением в ЕС через Кипр также было крайне маловероятным. Поэтому в Москве всерьез рассчитывали, что уж в отношении безвизового режима с Кипром Брюссель на своей бескомпромиссной позиции настаивать не будет. Российские переговорщики, однако, просчитались. Ни с какими доводами и увещеваниями ни Москвы, ни Никосии Брюссель считаться не стал. Железной рукой он вынудил Кипр отменить безвизовый режим. Населению и политической элите России вновь осталось лишь приспосабливаться к очередному ухудшению своего положения, вызванного экспансией Европейского Союза.
Таким образом, вопреки географическому приближению к России, расширение из инструмента сближения с восточным соседом превратилось в свою противоположность. Нарочито жесткая и бескомпромиссная позиция Брюсселя была воспринята Москвой как стремление, на этот раз поощряемое Западом, возродить «железный занавес». Он был воздвигнут ЕС наподобие старого, разрушенного ранее совместными усилиями, только в его более мягкой – визовой – разновидности.
Результатом стал эффект обмана ожиданий. Причем не какого-то отдельного ожидания, а одновременно очень многих. В визовом вопросе, как в капле воды, отразились самые разные разочарования.
Люди верили, что слом советской тоталитарной системы создаст узы братства между двумя частями Европы. Создав барьер на своей внешней восточной границе, ЕС их снова разделил.
В Москве надеялись также, что благодарность европейцев за избавление континента от угрозы войны и взаимного уничтожения навсегда определит их отношение к россиянам. В остальной части Европы о роли России в окончании «холодной войны» постарались забыть и как можно скорее. Она усиленно замалчивается. Россию вновь, как в самые худшие времена, рисуют дикой и страшной, всячески убеждая обывателя, что от нее исходит все зло.
Полтора десятилетия в России верили, что созданы предпосылки для строительства принципиально новых панъевропейских отношений. Они так и не были реализованы. Представления же о том, что Европейский Союз не будет строить свое благополучие за счет восточного соседа, оказались иллюзорными.
Конечно, дело тут не только и не столько в визовом режиме. Но из-за своей особой деликатности и очевидности для всех тех, кто путешествует между Россией и странами ЕС, нынешние неудобства и препятствия для осуществления поездок внесли во все эти разочарования более чем ощутимый вклад.
Проблемы Калининграда и постановка вопроса о безвизовом режиме
Остроту восприятия визовой проблемы трудно понять без учета эксклавного статуса Калининградской области РФ. Область является одним из субъектов Федерации, наравне с любыми другими. Это неотъемлемая часть России. Естественно, что сообщение между частями одной и той же страны должно осуществляться беспрепятственно. Свобода доступа жителей Калининграда в любые другие уголки Российской Федерации, как и жителей любых других регионов России в Калининградскую область должна быть обеспечена в полном объеме. Этой позиции Москва придерживалась изначально на переговорах с Брюсселем, когда обеим сторонам стало до конца понятным, насколько скандальной является ситуация, складывающаяся вокруг области в результате расширения ЕС. В ее позиции ничего не изменилось и сейчас, хотя состыковать ее с подходами Европейского Союза, похоже, так и не удалось.
Брюссель в очередной раз заявил, что нарушение общей территории ЕС недопустимо. Если граждане России пересекают внешнюю границу ЕС и едут по ее территории, они обязаны получать разрешение на въезд. Процедуры могут являться предметом обсуждения, но не сам принцип. Умаление этого принципа означало бы нарушение территориальной целостности Союза и основополагающих прав ЕС по контролю над всем тем, что происходит на его территории.
На первый взгляд, логика рассуждений, предложенная Брюсселем, кажется вполне убедительной. Действительно, ведь внешнюю границу ЕС пересекают – пересекают. Режим въезда на территорию ЕС для граждан Российской Федерации должен носить разрешительный характер – безусловно. Так что ни о каком варианте, кроме как о получении визы или ее суррогата, и речи идти не может. Все бы так. Да только того, что это транзит между частями одного и того же государства, подобные рассуждения никак не учитывают. Игнорируют они и весь имеющийся международный опыт решения подобных проблем.
Еще по римскому праву, из которого выросла вся современная европейская цивилизация, проходу к земле, находящейся в собственности, не должны чиниться препятствия. Земли, которые при этом нужно пересечь, пользуются особым статусом.
Этот статус связан с обременениями. Их суть – не допустить вмешательство в добросовестное пользование землями, имеющими как бы эксклавный характер. Соответствующие правовые нормы закреплены в гражданских кодексах практически всех стран. Но к опыту многотысячелетней давности можно и не обращаться. Достаточно вспомнить, что действующее международное морское право защищает интересы внутриконтинентальных стран по доступу к береговой линии и выходу к морю. Космическое право совершенно иначе, нежели воздушное, трактует пролет объектов через иностранное воздушное пространство, выводимых в космос или на околоземную орбиту. Что касается собственно транзита от одной части государства к другой через территорию третьей страны или доступа к свободным городам или территориям, то они безусловно признавались классическим международным правом XIX и предшествующих веков, а равно современным международным правом, которое сложилось после Первой и затем после Второй мировых войн. Вспомним, что даже в самые худшие периоды противостояния социалистической и капиталистической систем, когда свирепствовала «холодная война», обеспечивался свободный доступ к Западному Берлину. Перечень исторических примеров, ссылок и аргументов можно было бы продолжить. Однако даже приведенных примеров достаточно, чтобы показать: вопрос о Калининградской области носил скорее политический характер – любое удовлетворяющее Москву решение можно было обосновать многочисленными прецедентами и иными правовыми доводами.
Политическая острота проблемы беспрепятственного доступа к Калининградской области для граждан Российской Федерации и свободы перемещения по своей собственной стране для жителей Калининградского эксклава обусловила постановку вопроса о введении безвизового режима в отношениях между Россией и ЕС. Действительно, в случае отмены визового режима проблема Калининградской области в этом аспекте исчезала бы автоматически. Постановка вопроса в таком ракурсе предопределила в какой-то степени то, что переговоры между Москвой и Брюсселем (при самом активном участии Вильнюса) распались на три независимых трека. Обсуждение безвизового режима было принято в качестве реальной, но несколько отдаленной перспективы. Упрощение визового режима возвели в ранг одного из приоритетных направлений сближения между Россией и ЕС. К решению задачи обеспечения свободы проезда в Калининградскую область и из нее отнеслись как к нетерпящей отлагательства. Любые другие проблемы могли ждать, но только не эта. Развязки надо было находить быстро. Они должны были устроить все заинтересованные стороны.
Официально считается, что так и получилось. Пакет развязок по Калининградской области вполне внушителен. Им предусматривается возможность выдачи особого документа, формально не являющегося визой, но обеспечивающего свободу перемещения между Калининградом и другими частями Российской Федерации, для тех людей, кто много или сравнительно часто путешествует. По работе, в интересах бизнеса, с учетом родственных связей – значения не имеет. Другим элементом пакета является простота получения визы. В частности, стандартные требования, касающиеся наличия приглашений, не применяются. Разработан механизм, при котором приобретение железнодорожных билетов и выдача визы взаимоувязаны. Предусмотрен удобный режим работы и т.д.
Однако весь этот пакет не меняет юридической сути нынешнего положения. Она состоит в том, что граждане Российской Федерации для того, чтобы осуществлять свободу передвижения в Калининградскую область и обратно и поездок по своей собственной стране, должны получать визу от иностранного государства, вернее, от группы иностранных государств-членов ЕС. Иначе говоря, для осуществления этой элементарнейшей свободы и неотъемлемого индивидуального права, освящаемых международными нормами и предписаниями национального законодательства всех цивилизованных народов, требуется разрешение литовских компетентных органов и фактически властей всех стран, образующих Европейский Союз. Сложившееся положение противоречит Конституции Российской Федерации. Оно явно сомнительно с точки зрения конституционного права любого из государств-членов ЕС. Оно может быть квалифицировано как прямое нарушение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Когда упомянутые политические развязки еще только были найдены, общественное мнение встретило их в штыки. Последовал даже эмоциональный взрыв. Мол, решение позорное и абсурдное. Российское руководство ни в коем случае не должно на него идти.
Тем не менее, со временем напряженность спала. Эмоции поостыли. Ведь худо-бедно, но развязки удалось найти. Пыль, вызванная политизацией конфликта между Россией и ЕС по этому вопросу, улеглась. Острота проблемы, вроде бы, снята. Транзитные документы выдаются. В паспорта жителей области ставятся многоразовые визы. Схема приобретения железнодорожных билетов в увязке с получением визы работает. Волокиты стало меньше. Есть, конечно, нюансы. Практика не такая уж безоблачная. Претензий с обеих сторон хватает. Тем не менее, все это ушло на задний план. Для реальной политики проблема, вроде бы, утратила актуальность.
В какой-то степени это так, но в какой-то и не так. По большому счету снята только острота, а не сама проблема. Главное – нарушена целостность страны. Имеются и другие «мелочи». О том, что пакет не ограничивался только перечисленными выше элементами, никто уже не вспоминает. В частности, речь шла о строительстве скоростной магистрали. Ее нет, и в обозримом будущем не будет. Доступ из «материковой» части страны в область ограничен. Экономически из-за дороговизны авиационных билетов связи между людьми затруднены. Если у ЕС, что, конечно же, не так, были планы вбить клин между «материковой» частью России и эксклавом и ослабить человеческие связи, существующие между ними, то они достигнуты. Просто потому, что сообщение между ними затруднено. Однако сложность ситуации и этим не исчерпывается. У нее есть и многие другие грани. Вспомним о трудностях с грузовым и военным транзитом, о дополнительных сборах за пересечение иностранной территории, живущей по правилам ЕС, фитосанитарном контроле и т.д. и получим весь букет.
Вывод напрашивается сам собой. Половинчатое решение визовой проблемы мешает Калининградской области превратиться в мостик между Россией и Европейским Союзом. Шаткость юридических решений и односторонняя природа используемых процедур превращают проблему в мину замедленного действия. Об этом предпочитают не говорить. О такой опасности умалчивают. Однако при неблагоприятном развитии событий вынужденные двусмысленные развязки могут стать детонатором нового конфликта. И это на фоне того, что никакого серьезного продвижения к окончательному решению проблемы путем введения безвизового режима фактически не просматривается. Получается, что и в этом плане россияне сталкиваются с обманом.
Договор об упрощении визового режима
Зато перспектива продвижения к некоторому упрощению визового режима, оказалась, вроде бы, вполне реальной. Договор об упрощении визового режима удалось разработать и согласовать вполне оперативно. Так же быстро он был утвержден обеими сторонами в соответствии с обычными национальными процедурами. Никаких трудностей с его ратификацией не возникло. Однако и здесь в бочку меда, о которой так любят говорить официальные представители Москвы и Брюсселя, добавлены даже не одна, а несколько ложек дегтя. Дело в том, что Договор об упрощении визового режима является частью не совсем понятного пакета договоренностей. Это с одной стороны. С другой – достигнутые упрощения вызывают, скорее, досаду, нежели удовлетворение.
Договор об упрощении был увязан с Договором о реадмиссии. Сейчас размышления по поводу допустимости или целесообразности такого пакета утратили смысл. Решения приняты. Договоры заключены, ратифицированы и вступили в силу. Поезд ушел. Но от размышлений по поводу баланса интересов все равно не удается абстрагироваться. Просто они переведены в другую плоскость. Теперь приходится давать оценку не собственно увязке между собой двух разных документов, а тому, что приобретено сторонами и что отдано взамен. Как ни странно, такая оценка получается в основном сугубо критической.
Официальная позиция Москвы и Брюсселя по поводу Договора об упрощении визового режима хорошо известна. Кратко она сводится к следующему. Заключение Договора провозглашено несомненным успехом. О нем говорится как о важном шаге в развитии отношений между Россией и ЕС. Договор подается как реализация дорожной карты построения общего пространства внутренней безопасности. Аргументов, подтверждающих данную позицию, однако, приводится не так много. И все же они озвучиваются. Вот наиболее типичные из них. Договор, мол, распространяется сразу на все страны ЕС, что снимает потребность в заключении множества аналогичных соглашений. Он освобождает от необходимости в получении виз большую группу людей с обеих сторон. Благодаря Договору вводится практика выдачи многократных виз на два, три года или даже пять лет. Им предусмотрено замораживание стоимости виз на преддоговорном уровне. Если бы не он, подчеркивается Москвой, их получение могло бы существенно подорожать. Ведь в отношении других стран стоимость обработки визовых запросов была Союзом повышена. По своему содержанию Договор реально соответствует своему названию. Он упрощает получение виз, пресекает волокиту, снижает уровень волюнтаризма при принятии решений, обеспечивает унификацию процедуры. И, пожалуй, главное – Договор гарантирует получение виз в разумные сроки.
Попробуем вдумчиво, шаг за шагом, разобрать все эти аргументы. Прежде всего, в самом Договоре нет ничего, что выходило бы за рамки шенгенских гибкостей. Ими предусматривается, что каждое государство может самостоятельно принимать решения о выдаче многократных виз сроком на пять лет. Никто страны ЕС в этом отношении не ограничивает. Никаких двусторонних договоров для этого не нужно. И по процедуре заложены далеко идущие гибкости. В отношении снижения стоимости. Либерального отношения к основаниям для выдачи виз. Отказа от требования личной явки для запроса и получения виз. Все это в шенгенских гибкостях заложено. Достаточно было бы, чтобы на граждан России власти государств-членов распространили базовое представление о добропорядочности обращающихся. Все. Ничего другого не требуется. Но это не сделано ни на практике, ни в результате заключения Договора.
Кроме того, переговорщиками были проигнорированы рекомендации экспертного сообщества. Им предлагались конкретные варианты того, как можно было полностью снять неудобства для граждан и ограничения, налагаемые визовым режимом. В случае отказа от взимания платы за выдачу виз, снятия требования о личной явке, сокращения сроков обработки заявок до одного дня и признания гарантий добропорядочности, которые выдавали бы государственные органы, страховые компании и лица, пользующиеся уважением, никого бы даже не интересовало, есть визовый режим или его нет.
Имевшиеся двусторонние соглашения с Германией, Францией, Италией служили хорошей альтернативой. Им вполне можно было бы придать модельный характер. Это дало бы возможность не просто тиражировать позитивный опыт, а пойти гораздо дальше. Ведь с одними странами можно было бы договориться о чем-то достаточно скромном, с другими – о гораздо большем. Получилось же, что в общий договор были заложены минималистские решения. То есть выиграли, скорее, те, кто не хотел сближения между Москвой и Брюсселем на этом направлении. Победу одержала грустная максима в отношениях между ними: при выстраивании связей с Россией ЕС движется со скоростью медленнее всех бредущего верблюда.
Теперь конкретно по каждой из позиций.
Безвизовый режим был введен только для лиц, обладающих дипломатическими паспортами. Это в корне неправильный подход. Его порочность заключается в том, что он убивает стимулы для движения вперед. Политическая и дипломатическая элита, включая парламентариев и верхушку чиновничества, получила то, что хотела. Для нее острота проблемы исчезла. Но для всей массы населения, для простых людей она осталась. Последовательность действий, если уж идти по такому пути, должна была бы быть прямо противоположной – оговорить, что элите безвизовый режим будет предоставлен в самую последнюю очередь. Тогда использованный подход может быть бы и сработал. Однако он глубоко порочен не только поэтому. Дело в том, что он противоречит конституционным традициям России и всех стран-членов ЕС. Он отрицает базовые принципы права о равенстве всех граждан перед законом. Он вводит новый, доселе невиданный тип дискриминации между людьми – по признаку принадлежности к государственным структурам. Естественно, что и дальше двигаться по этому пути, если отталкиваться от элементарных этических представлений, было бы неправильно. Под углом зрения базовых нравственных понятий нельзя вводить безвизовый режим для молодежи и отказывать в этом старикам. Недостойно вводить послабления для учащихся и не распространять их на работающих. Неправильно в произвольном порядке изымать из-под общего режима какие-то категории населения (за исключением нуждающихся в срочной медицинской помощи, имеющих близких родственников и т.д.), но оставлять его для остальных. Режим должен быть общим для всех. И всем должен быть предоставлен безвизовый режим, а пока об этом договариваются, упрощенный режим с четко прописанной перспективой его дальнейшей либерализации.
Столь же критической оценки заслуживают и другие элементы Договора и практики реализации включенных в него предписаний. Многократные визы вводятся очень дозировано. Превалирует рестриктивный подход. Практика варьируется от страны к стране.
По замораживанию стоимости больше похоже на издевательство над здравым смыслом. Все посольства одно за другим переходят на аутсорсинг предоставления визовых услуг. Создаются коммерческие центры по обработке визовых запросов. Фактически прямой доступ в консульства для подавляющей части населения перекрывается. Обращение в эти центры становится обязательной стадией обработки визового запроса. Но визовые центры берут плату за предоставление своих услуг. И немаленькую. Причем с большими ножницами в цене. В результате стоимость виз на практике удваивается или даже утраивается. Хотя все, мило улыбаясь, говорят, что стоимость выдачи виз не изменилась. За нашлепку в паспорте – да. Но за обработку вашего обращения и выдачу визы – нет.
По срокам. Ввели общий порядок – выдача визы производится не позже, чем через 10 дней. На практике это привело к тому, что выдача виз стала откладываться на самый конец этого периода. Раньше посольства старались обработать визовый запрос максимально быстро. Где-то можно было получить визу день в день. Где-то – на следующий день, через день, через три дня. Унификация привела к плачевному результату – прямо противоположному тому, к которому стремились.
Но самое обидное – в пренебрежительном отношении к среднестатистическому человеку, в унижении человеческого достоинства, которым сопровождается вся процедура обращения за визой и ее получение, перелома не произошло. Можно было бы привести сотни самых диких случаев. Ограничусь только одним из тех, которые довелось наблюдать лично, чувствуя себя естествоиспытателем, пытающимся опытным путем докопаться до истины.
Практика
Вместе с коллегами из Кильского университета готовили большую представительную международную конференцию. О чем, значения не имеет, поскольку это могла быть абсолютно любая международная конференция, круглый стол, коллоквиум, мозговой штурм или что-нибудь еще. От нашего университета в ней должна была принять участие очень сильный эксперт, хорошо известная в профессиональных кругах, крупный специалист по гражданскому и международному частному праву. Шенгенской визы у нее не было. Ее нужно было получать.
Приступили к этой сложной и всегда, к сожалению, мучительной процедуре заранее. Германские коллеги позвонили в свое посольство в Москве и поинтересовались тем, что от них требуется. После этого выслали приглашение по факсу непосредственно в посольство. Поскольку ей из Киля об этом по телефону сообщили, наш профессор спокойно поехала в визовый центр. Однако в первый раз она съездила напрасно. Ни в консульстве, ни в визовом центре приглашения не нашли, хотя приглашающую сторону заверили в том, что факс получен.
Вторично наш профессор поехала туда же, имея на руках факс, который продублировали из Германии ей на работу. Тем не менее, и на этот раз документы у нее не приняли. Ей заявили, что печать стоит только на второй страничке приглашения, поэтому его первая страничка недействительна. После третьего раза она мне заявила, что ни в какую Германию, ни на какую конференцию не полетит, поскольку подвергаться издевательствам больше не хочет. На этот раз ей попытались объяснить, что с факсами не работают и нужен исключительно оригинал. Однако после того как на это заявление последовала недоуменная реакция, поправились и сказали, что в приглашение нужно вписать конкретные данные о приглашающем лице и сделать это на каждой страничке приглашения.
В конце концов, история благополучно завершилась. Коллеги из Киля позвонили напрямую кому-то из ответственных лиц в посольстве Германии и устроили скандал. Причем, похоже, были несколько эмоциональнее, нежели наш уравновешенный и уважительно относящийся к германским порядкам профессор. Уже на следующий день ей сами позвонили из посольства, сказали, что все сделано, и попросили приезжать за визой. Еще через день мы с ней улетели на конференцию в Германию.
Трудно сказать, насколько приведенный пример является показательным. Но то, что он не единичный, можно не сомневаться. Когда все перипетии борьбы за визу или на выбор – издевательств, связанных с ее получением, обсуждались в присутствии широкого круга лиц на кафедре, где работала профессор, посыпался целый ворох схожих, аналогичных или даже еще более смешных историй. И это с учетом того, что наша профессура находится в привилегированном положении. Она поддерживает широкие и разнообразные научные связи с учебными и исследовательскими центрами по всему свету.
Неутешительный вывод: тот же стабильный обман, что и во всем другом. И никакой компенсации в виде заключения Договора о реадмиссии такой Договор об упрощении визового режима, конечно же, не требовал. Никогда раньше подобной увязки не делалось. Вспомним, страны Восточной и Центральной Европы заключали с ЕС одновременно с соглашениями о реадмиссии соглашения о безвизовом режиме. Это совершенно другое дело. Вот такой пакет понятен и оправдан.
Договор о реадмиссии
Российской Федерации в прошлом уже приходилось работать над аналогичным договором. Он был заключен с Литвой. Однако это был все же единичный опыт. Москва не имела и не имеет подобных соглашений ни с какими другими странами. Задача подписания соглашений о реадмиссии со всеми своими южными соседями и некоторыми другими государствами ею еще только ставится. Поэтому переговоры с Брюсселем были для нее в какой-то степени экспериментальными. Вместе с тем, Договор о реадмиссии стал новшеством не только для России, но и для ЕС. Дело в том, что Брюссель до этого ни с какими крупными странами подобных договоров не заключал. Соответственно и для Брюсселя переговоры носили частично пилотный характер. Накопленный опыт им затем широко использовался при работе с другими странами. В их ряду оказались и столь важные для ЕС стратегические партнеры, как, например, Китай или Украина.
Суть Договора о реадмиссии объясняется достаточно просто. Сотрудничающие государства берут на себя ответственность за возвращение лиц, оказавшихся на территории друг друга нелегально или нелегально задерживающихся. Специфика – институт реадмиссии распространяется на любых лиц, пересекающих границу между Россией и ЕС. Под действие Договора, таким образом, подпадают как граждане сотрудничающих сторон (чем Москва хотела бы ограничиться), так и все те, кто появляются на территории сотрудничающих сторон как бы транзитом.
В результате этого, Договор предусматривает фактически два различных правовых режима. Один применятся к гражданам соответственно России и ЕС. Согласно этому режиму, сам факт гражданства является юридическим основанием для запуска процедуры реадмиссии. Другой режим применяется к гражданам третьих стран и лицам без гражданства, попадающим в ЕС из России и в Россию из ЕС. Здесь уже нужны доказательства. По Договору введение в действие второго из них предусматривалось по окончании некоторого переходного периода. Однако он носил весьма непродолжительный характер, и сейчас отлагательные или переходные положения свое значение утратили.
Договор о реадмиссии не так прост, как может показаться на первый взгляд. В нем много подводных камней. Он описывает множество самых различных ситуаций. Для его последовательного соблюдения требуется большая доказательная база. Кроме того, договор обладает определенными гибкостями. Предусматриваемые им процедуры зачастую не могут быть запущены в автоматическом порядке. Они требуют предварительной проверки информации, на основании которой стороны могут предпринимать те или иные действия. Сами эти действия при определенных условиях нуждаются в обсуждении, согласовании и т.д.
Поэтому большая роль в исполнении Договора отводится совместному органу. Созданный сторонами Комитет призван в рутинном порядке разрешать возникающие споры, снимать противоречия, принимать решения. Многое зависит от той практики, которая складывается в результате его деятельности. Со временем она, конечно же, приобретет всеобъемлющий характер. Однако уже сейчас можно сделать некоторые выводы. Как представляется, стороны стремятся к рестрективному и наименее обременительному для них толкованию заложенных в Договоре положений. К тому же у них есть возможность не спешить. Все процедуры достаточно длительные. Они дают время на то, чтобы осмыслить индивидуальные случаи и принять, по возможности, верные и сбалансированные решения.
Может быть, сейчас еще рано оценивать накопленный опыт, но все же одно заключение уже сейчас стоило бы сделать. Раздражителем в отношениях между Россией и ЕС соблюдение Договора о реадмиссии не стало. И это само по себе уже неплохой результат. Вместе с тем, и особого значения Договор не имеет. Все же он находится на периферии отношений между Россией и ЕС. Его вес не сопоставим с тем, который имеет проблематика безвизового режима или, в более широком плане, внутренней безопасности. Хотя опыт сотрудничества по реализации Договора о реадмиссии, естественно, не может не учитываться при расширении спектра связей и стратегическом планировании дальнейшего взаимодействия по линии правоприменительных, полицейских, пограничных, судебных и других государственных органов.
Проблематика внутренней безопасности в будущем базовом соглашении между Россией и ЕС
Консультации по двум трекам – об упрощении визового режима и об отказе от него – велись на протяжении всех последних лет вне связи с тем, запущены ли переговоры по новому базовому соглашению или нет, прерываются ли они или продолжаются, буксуют или активизируются. Но переговоры по новому соглашению ставят эту проблематику в принципиально иной контекст. С учетом глобальности ведущихся переговоров она может и должна увязываться со всеми другим проблемами, существующими между сторонами, которые Москва и Брюссель хотели бы решить.
В связи со всем тем, о чем говорилось выше, российская сторона особый упор делает на достижение целей введения безвизового режима. Эта цель рассматривается в качестве несомненного приоритета. Она выдвигается в разряд одной из центральных, увязываемых с другими целями построения общего пространства внутренней безопасности в отношениях между Россией и ЕС.
Европейский Союз, со своей стороны, повышенной чувствительностью Москвы к проблематике безвизового режима, естественно хотел бы воспользоваться. Для него эта проблематика имеет подчиненное или даже второстепенное значение. В ЕС прекрасно понимают, что безвизовый режим распространяется лишь на краткосрочные поездки. Он касается в основном туризма, учебы, деловых, научных и культурных контактов. Ставки в отношениях между Россией и ЕС гораздо выше. По своим последствиям согласование подходов к другой шенгенской проблематике или формированию общеконтинентального рынка труда, а, тем более, совместному контролю над миграционными потоками с ней даже смешно сопоставлять. Поэтому Брюссель считает, что у него более сильные переговорные позиции. Как следствие этого, он надеется получить от Москвы уступки по другим направлениям, отодвинув перспективу введения безвизового режима как можно дальше в будущее. Так выгоднее.
Завышенные ожидания, как правило, вызывают чрезмерное разочарование. Для российской стороны было бы важно не выходить за рамки прагматического подхода. Визовый вопрос важен. Как в свое время жилищный вопрос испортил москвичей, так и сейчас он портит отношения между Россией и ЕС. Но все же ему желательно уделять внимание, пропорциональное его реальному весу в отношениях между сторонами. В ином случае, нереалистичность оценок и допускаемые преувеличения будут негативно сказываться на ходе переговоров и обсуждении других проблем, имеющих для России объективно гораздо большее значение. Ведь ткань сотрудничества в области внутренней безопасности формируют совместные действия и сближение законодательства в борьбе с незаконным оборотом наркотиков, организованной преступностью, терроризмом, взаимное признание и исполнение судебных решений, совместное управление миграционными потоками. Это настоящие приоритеты. О том, что они в иерархии ценностей стоят выше визового вопроса, нельзя забывать. Сам визовый вопрос необходимо соотносить с целями более высокого порядка в отношениях между Россией и ЕС. Тогда и разочарований будет меньше, и продвинуться в отмене визового режима удастся гораздо дальше.
Не стоит также забывать, что и общественное мнение России воспринимает вопрос о визовом режиме достаточно скептически. В период его политизации положение было иным. Руководство страны подняло его на щит, соответственно этому стало реагировать и население. Сейчас в какой-то степени все вернулось на круги своя. Результаты социологического опроса, который мы недавно проводили в студенческой среде, проливают на это свет. Опрашиваемым был задан вопрос о том, в какой степени введение безвизового режима снимет противоречия в отношениях между Россией и ЕС, позволит снять предубеждения и недопонимания. Значительная часть опрашиваемых ответила, что ни в какой. Свободно ездить друг к другу в гости, конечно, хорошо. Однако к решению крупных политических вопросов в отношениях между Россией и ЕС введение безвизового режима отношения не имеет. Нужны меры принципиально другого порядка: экономическая открытость, правовая либерализация, утверждение атмосферы доверия на всех уровнях политического взаимодействия и т.д.
Заключение
Люди привыкают и приспосабливаются ко всему. Граждане стран ЕС как должное воспринимают то, что могут пересекать внутренние границы стран ЕС без формальностей и не снижая скорости. Россияне в какой-то степени уже смирились с тем, что получение виз является неизбежным злом, с которым постоянно приходится сталкиваться, планируя свои поездки в Европейский Союз. Какой-то большой проблемы в этом нет. Все равно даже такой псевдоупрощенный режим, который придумали Россия и ЕС, не помешает сотрудничеству и серьезно не скажется на нем. Те, кто хочет путешествовать, будут делать это и в будущем. Те, кому нужны деловые контакты, будут их развивать. Те, кто работает на сближение России и ЕС, несмотря на все препятствия, будут добиваться этого и дальше. С этой точки зрения в политизации проблемы нет необходимости. Однако все это только в том случае, если Москва и Брюссель не считают для себя двусторонние отношения по-настоящему приоритетными.
Если считают, вся система координат меняется. Ведь речь идет о том, как жители России и ЕС воспринимают друг друга, дают ли им нормально общаться, могут ли они жить одинаково. На кону забота о простых людях. Не об избранных, а о сотнях тысяч и даже миллионах тех, кто хотели бы свободно распоряжаться собой, своим временем, досугом и кругом общения. Визовые проблемы это та сфера, где демагогия не работает. Где пустые слова никого не греют и никому не нужны. Где все всем абсолютно ясно. Есть сдвиги или нет, продвинулись вперед или не удалось – видно всем и каждому. Поэтому реальное упрощение визового режима и реальное продвижение к его отмене действительно становятся той лакмусовой бумажкой, по которой можно судить о серьезности намерений сторон, о том, как будут строиться отношения между Россией и ЕС в не столь отдаленном будущем. Понимание этого должно найти отражение в смелых далеко идущих политических решениях.
© М.Л. ЭНТИН,
д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
*1 Список визовых и безвизовых стран формируется в рамках визовой политики ЕС и называется визовый список ЕС. Он несколько отличается от действовавшего до 1999 года шенгенского, хотя и основан на его принципах.
* Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект 09-03-00513а «Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза, создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества»