В отношениях между Россией и Европейским Союзом
На конференции выступили высокопоставленные сотрудники МИДа и других министерств и ведомств Российской Федерации, ведущие российские и зарубежные эксперты, представители дипломатического корпуса. В ней приняли участие более 50-ти специалистов и дипломатов из России, Австрии, Великобритании, Венгрии, Германии, Польши, Финляндии, Франции, Эстонии и других стран, а также слушатели Европейского учебного института и магистранты факультетов политологии и международных экономических отношений МГИМО.
В её рамках состоялись четыре пленарные сессии. Первые из них были посвящены обсуждению стратегического сотрудничества России и ЕС в финансовой и экономической сфере и стратегии политического взаимодействия между ними, в том числе в области обороны и безопасности. Последующие – сотрудничества и соперничества на пространстве общего соседства, возможного организационно-правового и институционального оформления стратегического партнерства.
К участникам конференции с приветственным посланием обратился помощник президента России, председатель Руководящего совета Европейского учебного института Сергей Эдуардович Приходько. В нем он подчеркнул, что «для России стратегическое партнерство с ЕС – это устойчивое, без конъюнктурных колебаний, сотрудничество двух политико-экономических центров в Европе».
На открытии выступили посол Бельгии Бертран де Кромбрюгге, заместитель директора Департамента общеевропейского сотрудничества МИД России Михаил Евдокимов, глава постоянного представительства Европейской Комиссии в России Марк Франко, директор Европейского учебного института Марк Энтин и директор исследовательских программ Европейской лаборатории политического прогнозирования «Европа-2020» Франк Бьяншери. В своих выступлениях они остановились на ключевых событиях 2008 года. Они дали своё видение тех непростых испытаний, которые России и ЕС пришлось пережить в ушедшем году. Проанализировали широкий спектр проблем, которые сторонам ещё предстоит решить. Предложили сценарные прогнозы возможного развития событий в Европе и за её пределами.
Обзор отношений между Россией и ЕС
Общую картину того, как обстоят дела в отношениях между Россией и Европейским Союзом на настоящий момент, нарисовал перед собравшимися М.Евдокимов.
Он отметил, что прошло два раунда переговоров о заключении нового базового соглашения между Россией и ЕС, призванного заменить действующее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 года. Первый раунд стороны посвятили сугубо организационным вопросам. Были созданы четыре рабочие группы. Намечены график и последовательность встреч. В рамках второго раунда состоялся первоначальный обмен мнениями о структуре, важнейших параметрах и содержательных аспектах будущего документа. Договорённости о «скелете» соглашения, который теперь, начиная с первых же месяцев 2009 года, будет обрастать «мясом» конкретных формулировок и положений, в основном уже достигнуты. Вместе с тем, подчеркнул российский дипломат, диалог между Москвой и Брюсселем к переговорам над новым договором, конечно же, не сводится. Повседневное сотрудничество между сторонами от них напрямую не зависит. Несмотря на все испытания, оно сохраняет позитивную динамику и активно развивается. Можно рассчитывать, что и в дальнейшем оно будет идти по восходящей. Связывать его с течением переговоров, а тем более подчинять им было бы неверным.
Об этой же позитивной динамике говорил в своём выступлении и М.Франко. Однако акцент он сделал на трудностях, которые ожидают Россию и ЕС. От них никуда не деться. Негативные последствия недавней войны на Кавказе до конца не преодолены. Москва и Брюссель оценивают сложившуюся ситуацию по-разному. Приоритет в развитии отношений ЕС отдаёт ценностям. Только приверженность общим ценностям может открыть путь к реальному стратегическому партнёрству, поставить его на прочное основание. А в этом плане к Москве у Брюсселя есть масса претензий. Их перечень хорошо известен. Под этим углом зрения представитель ЕС предложил оценивать и перспективы сотрудничества между Россией и ЕС, и последние инициативы Брюсселя по вопросам нащупываемой им восточной политики.
Ещё большую глубину панораме нынешнего состояния дел в отношениях между Россией и ЕС придали выступления Б. де Кромбрюгге, М.Энтина и Ф.Бьяншери.
Прошедший год многому научил Москву и Брюссель. Он показал, что поддерживать отношения в том же ключе, как это было в прошлом, не получится. Надо искать и находить новые подходы к двусторонним и многосторонним отношениям. Существующие механизмы взаимодействия дают сбои. Позволить себе этого не могут ни Россия, ни ЕС. Значит, нужно создавать новые, более надежные и эффективные. 2008-й год дал конкретные подтверждения тому, что Москва и Брюссель могут работать быстро, оперативно, с учетом взаимных интересов и добиваться столь желанных результатов. Будь то кризисное регулирование или переформатирование всей глобальной системы международных политических, экономических и финансовых отношений. От приобретенного ими позитивного опыта и чёткого понимания существующей между ними взаимозависимости важно было бы оттолкнуться в будущем. Это будущее необходимо строить вместе, только на твёрдом фундаменте равенства и уважения интересов сторон, а не руководствуясь химерами и представлениями далекого прошлого.
Обычно выступления на открытии международных конференций носят скорее ритуальный или даже в чём-то гламурный характер. Дискуссии по ним не проводится. На этот раз всё вышло иначе. Прозвучавшие оценки и предположения, похоже, задели всех за живое. Присутствовавшие «ринулись в бой», не дожидаясь выстрела стартового пистолета. Дебаты начались «с колёс», предваряя в какой-то степени более специализированное обсуждение, которое развернулось на последующих сессиях конференции.
Особенно большое внимание было уделено анализу идей, изложенных в недавно вышедшей совместной статье известных российских политологов Сергея Караганова и Игоря Юргенса по проблематике партнерства и сотрудничества между Россией и ЕС.
В ней, в частности, предлагалось в качестве наиболее перспективной площадки для углубления взаимодействия выбрать энергетику. Мнения сходу разделились. Часть экспертов выразили сдержанный оптимизм. Они высказались в поддержку такого подхода. Или за то, чтобы хотя бы попытаться. Однако в аудитории нашлось и немало скептиков. Они заявили, что интеграция между Россией и ЕС в сфере энергетики по определению невозможна. Интересы сторон носят разнонаправленный характер. Москва не допустит Брюссель к управлению своими кладовыми и трубопроводами или хотя бы их частью. В свою очередь, Брюсселю крайне выгодно перекладывать все риски на российский ТЭК, а самому наживаться на колоссальной разнице цен приобретения энергоносителей и их продажи конечным потребителям. К тому же, не стоит возвращаться в прошлое. Если и двигаться по пути интеграции, то для этого лучше и перспективнее выбирать сектора экономики с большой добавленной стоимостью.
Еще одним яблоком раздора послужила напористо продвигаемая отдельными странами ЕС политика нового Восточного партнёрства. Хорошо известно, что за ней стоят, в первую очередь, Польша, Швеция и страны Балтии. Совсем недавно по заданию Европейского Совета её концепцию разработала Европейская Комиссия. Отобранные ею идеи были облачены в форму Сообщения, преданы гласности и направлены на согласование в институты ЕС. Весьма спорным элементом политики, как она вырисовывается в настоящее время, является противопоставление в ней России всем остальным европейским странам. Если в какой-то момент имелось в виду, что она будет распространена также и на Россию, чтобы не антагонизировать «великого восточного соседа», то в Сообщении от этого посыла ничего не осталось.
По поводу политики нового Восточного партнёрства на конференции произошла даже немного смешная пикировка. Представители Европейской Комиссии стали возражать против того, чтобы она воспринималась Москвой как направленная против России. На это представители МИД России поинтересовались у них, где, когда и кто в России давал подобную характеристику этой новой политики ЕС. Возразить на это было нечего, что позволило сразу же перевести обсуждение в конструктивное русло. Особенно преуспел в этом Б. де Кромбрюгге. Он призвал не отождествлять политику нового Восточного партнёрства с попыткой создать новый или восстановить старый «санитарный кордон» вокруг России, только теперь непосредственно по периметру её границ, чем поставил все точки над «и». По его мнению, немедленно поддержанному другими западными дипломатами, потребностям Европы, всех населяющих его народов в большей степени отвечало бы осуществление такого политического курса, который во всех случаях, помогал бы, способствовал, содействовал поступательному развитию отношений между двумя частями континента.
Комментируя эти увещевания, М.Евдокимов отметил, что новая инициатива ЕС, судя по всему, действительно вызывает опасения у российского общественного мнения. Но эти опасения могут объясняться не только её содержанием, но и имеющимся у россиян горьким опытом. Как-то так из раза в раз получается, что многие инициативы ЕС выходят России боком. Они регулярно порождают в отношениях между Россией и ЕС новые проблемы. Потом их приходится сглаживать долгие годы. За примером не надо далеко ходить. Приглашая в свой состав новых членов, ЕС вынуждал их разрывать традиционные экономические и культурные связи с Россией, денонсировать действующие взаимовыгодные договоры, отменять безвизовый режим взаимных поездок и т.д. Как следствие этого, страдали, прежде всего, простые люди, контакты по гуманитарной линии, деловые связи. «Странных» политических проектов со стороны ЕС, которыми государства СНГ, скорее, отрываются от России в той или иной области, хотелось бы избежать.
Финансы и экономика
Первая тематическая сессия конференции была посвящена экономической проблематике. На ней с общим обзором отношений между Россией и ЕС в данной сфере выступил М.Энтин.
На конкретных примерах он показал, как много значат партнёры друг для друга с точки зрения взаимной торговли, инвестиций, доступа на рынки, удовлетворения потребностей в товарах и услугах, поддержания валютно-финансовой стабильности. В этом плане все последнее десятилетие динамика была сугубо позитивной. Специфика последнего времени – достраивание торгово-экономических отношений сотрудничеством в сфере внутренней безопасности, науки и образования. Естественно, не всё идёт гладко. Накопилось много проблем. Проблемы эти имеют разный уровень сложности. В том, что они возникают, нет ничего противоестественного. Обескураживает, однако, то, что они не решаются. Приобретая со временем застарелый характер, они сковывают частную инициативу и мешают продвижению вперёд. Решения надо находить. Иного не дано. Необходимый потенциал для этого имеется. По-настоящему хорошим подспорьем в этом плане может служить разветвлённый механизм секторальных диалогов, запущенных уже несколько лет назад. Да и на возможности, которые есть у сторон, для того чтобы преодолевать разногласия, без обиняков указывает опыт французского председательства в ЕС.
Большой резонанс вызвало выступление начальника Отдела европейской интеграции и многостороннего сотрудничества Департамента внешнеэкономических отношений министерства экономического развития России Александра Журавлева.
В своём докладе он осветил преимущественно вопросы торговли в отношениях между Россией и ЕС. Выступление было выдержано в конструктивных сбалансированных тонах. Вместе с тем, докладчиком было отмечено, насколько часто стороны руководствуются во многом противоположными подходами. ЕС заботится, главным образом, о создании комфортных условий для работы своих компаний, своего бизнеса на российском рынке и о доступе к российским ресурсам. Россия также заботится о том, чтобы иностранные фирмы имели все условия для плодотворной работы на нашем внутреннем рынке. Но, прежде всего, Москва заинтересована в переходе к инновационной стратегии развития. Соответственно для неё важно подчинить деятельность всех операторов, всех хозяйствующих субъектов на российском рынке достижению этих целей.
Действующее Соглашение не во всем разрешает вышедший наружу конфликт интересов. Потребности России состоят во всемерной переориентации торгово-экономических связей с ЕС и контрактов, заключаемых частным бизнесом, на нужды инновационного развития. Акцент делается на крупномасштабных проектах. В их ряду – разработка Штокмановского месторождения, транссибирское контейнерное сообщение и проч. Несомненным плюсом является то, что удалось наладить содержательный конструктивный диалог в рамках «дорожной карты» по созданию первого общего пространства – экономического. Это реальное достижение. Крупнейший недостаток – очень небольшой вклад секторальных диалогов в решение проблем, с которыми сталкиваются реальные экономические операторы.
От имени одновременно и экспертного, и бизнес сообщества выступил академик РАН Иван Иванов.
Он высказал в постановочном ключе несколько базовых предположений. Первое. При работе над СПС-2 надо выработать перечень общих ценностей, которые должны лежать в основе отношений. Второе. Договориться о некотором гибком, но реалистичном разделении труда. Кратко, кто что делает. Третье. Определиться с тем, как и в какой степени в отношениях будут применяться четыре свободы общего рынка. Четвёртое. Предстоит ответить на многие острые, актуальные вопросы – об отношении к доллару, к реформе МВФ и проч. Кроме этого, академик привлек внимание к тому, что углубление сотрудничества России с ЕС может оказать деструктивное влияние на региональное развитие страны, усиливая диспропорции между регионами.
Говоря о режиме торговли, И.Иванов отметил следующее. При работе над СПС-2 стороны исходят из того, что в нем можно было бы заложить режим ВТО+. Но в чем этот «плюс» заключается или должен заключаться, никто не знает. Это предстоит определить. Прежде всего, надо добиться совместимости положений СПС-2 с правилами ГАТТ/ВТО или получить согласие ВТО на взаимные преференции. Должен быть создан оптимальный режим для взаимных поставок комплектующих. По таможенным вопросам ближайшая задача – заблаговременное информирование друг друга о прохождении товаров в электронной форме. В корректировке нуждаются условия биржевой торговли. В номенклатуре торгуемых товаров мало российских. Порочен и метод их оценки – по формуле база минус что-то. Ситуацию надо менять. Менять следует и многое другое. В том числе, применительно к трансграничной торговле. Её не надо ограничивать лишь приграничной торговлей или торговлей граничащих между собой регионов.
Синергетический эффект могло бы иметь четкое решение вопроса о предоставлении российским компаниям в ЕС национального режима. В ЕС говорят: зачем – они могут работать у нас и так, дескать, на равноправной основе. В действительности дело обстоит несколько иначе. Пока получается, что ни к одному из инструментов поддержки, которым пользуются национальные предприятия, они прибегнуть не могут. Это ставит их, естественно, в не совсем равное положение. Помимо этого, предстоит решить широкий круг и других самых разнообразных проблем. Среди них – краткосрочные расчеты, валютная стабильность, расширение возможностей использования евро и т.д. и т.п. Не ждёт отлагательства также запуск консультаций о переходе к взаимным расчетам в рублях. Иначе планы России на этот счёт повиснут в воздухе. В сфере научно-исследовательских работ сотрудничество активно развивается. Осуществляется много проектов, представляющих взаимный интерес. Но нужно, чтобы они вносили реальный вклад в решение общих проблем, стоящих перед Россией и ЕС, будь то экология или борьба с изменениями климата.
Наконец, подвёл итог своему выступлению И.Иванов, крайне важно, чтобы те решения, на которые России и ЕС удастся выйти в процессе переговоров и консультаций, были закреплены в договорной форме. Тогда соответствующие правовые нормы, нормы регулятивного характера станут частью внутреннего права обеих сторон, и будут соблюдаться.
Ф.Бьяншери в свою очередь указал, что 2008 год был всего лишь прелюдией к настоящему экономическому кризису, который даст себя почувствовать со всей силой весной 2009 года.
Он будет намного более тяжелым и длительным, нежели следует из всех заявлений, которые себе позволяют государственные деятели и политические лидеры. Кризис зародился в финансовой сфере. Она претерпит, скорее всего, наибольшие изменения. Поэтому отношения между Россией и ЕС в этой сфере будут иметь определяющее значение в ближайшие три года. До кризиса ЕС в экономическом плане ориентировался, прежде всего, на тех партнеров, которые были интересны в финансовом плане. После его окончания или даже раньше он переориентируется на тех, кто интересен в плане реальной экономики. И здесь роль России может очень возрасти. Все эти изменения найдут отражение в функционировании ЕС. Интеграционное объединение претерпит серьёзную трансформацию.
На международном уровне принципиальным событием стал созыв «двадцатки». Но всё значение этого события проявит себя только в том случае, если она займется проблемой доллара. Поэтому у ЕС и России есть уникальные возможности очень быстро и на деле перейти к совместному строительству общего будущего. Не через 5, 10 или 15 лет, а уже сейчас, через несколько месяцев, не откладывая. Но это возможности. Будут ли они реализованы – другое дело. Это зависит от того, как будут взаимодействовать финансовые круги.
В развернувшейся дискуссии прозвучали самые разнонаправленные комментарии. С наиболее развёрнутым из них выступил доцент кафедры европейской интеграции МГИМО (У) Николай Кавешников. В частности, он отметил, что на экономические отношения определяющим образом накладываются политические. Отношения между Россией и ЕС в этом плане будут еще долго оставаться намного более политизированными, нежели между Китаем и США. Столь же большое влияние на отношения между Россией и ЕС оказывает соперничество в регионе общего соседства. Под этим углом зрения российский учёный подверг критике подход, по которому получается, что все позитивное восточным странам СНГ несет только Европейский Союз – и стабильность, и нормы, и ценности. Это очевидное передергивание, и скорее похоже на осуществление ЕС политики создания зон влияния.
По экономической тематике Н.Кавешников обратил внимание на то, что ЕС, несмотря на все заверения об обратном, осуществляет политику мягкого протекционизма, в том числе и применительно к приему инвестиций на своей территории. Россия тоже начала к внешним инвестициям относиться гораздо более настороженно. По энергетической проблематике Россия и ЕС зачастую выступают с противоположных позиций. Если цены на нефть надолго останутся на нынешнем заниженном уровне, большинство инвестиционных проектов в мире будет заморожено. Низкие цены на нефть экономически необоснованны. Поэтому идея сотрудничества в энергетической сфере весьма притягательна и перспективна. Но она требует реалистичного решения. Только не в форме общего рынка.
Отвечая на вопрос о том, чем нынешние переговоры по вступлению в ВТО отличаются от тех, что были в начале 1990-х, А.Журавлев сопоставил Россию того времени и нынешнюю Россию.
Характеристику того времени отличали разруха, неопытность, отсутствие перспективных планов. Сейчас всё иначе. Определены стратегические ориентиры. Накоплен опыт. Интересы понятны. Можно осознанно двигаться по согласованной повестке.
Много внимания участники полемики уделили вопросу о тактике ведения переговоров по новому базовому соглашению между Россией и ЕС. Так, часть экспертов поддержали мнение о том, что до вступления России в ВТО продвижение по экономической повестке переговоров о будущем обязывающем документе вряд ли возможно. Другая часть специалистов резонно заметили, что все условия вступления в основном согласованы. Позиции известны. Поэтому можно совершенно спокойно идти вперед. Это первое. Второе – (как подчеркивал И.Иванов) имеется широкий спектр проблем, далеко выходящих за рамки ВТО, решение которых можно и нужно закреплять в будущем договоре.
В конце сессии по финансовым и торгово-экономическим вопросам Ф.Бьяншери и М.Энтин предложили экспертам высказаться по поводу того, какой фактор определяющим образом скажется в 2009 году на развитии отношений между Россией и ЕС.
Отвечая на него, специалисты высказали широкую палитру мнений. Были названы следующие факторы. Приведём их так, как они прозвучали. Цены на нефть. Восприятие отношений рядовыми людьми. Последствия кризиса. Ратификация Лиссабонского договора. Кого США «назначат» виновными за крах глобальной системы. Какими средствами они их «назначат». Социальные последствия кризиса. Социальное недовольство. Безработица. Проблемы иммиграции. Реализация крупномасштабных экономических проектов и проектов приграничного сотрудничества. Продолжительность кризиса. Что выберут глобальные игроки – противостояние и защиту односторонних интересов или они смогут подняться над ними. Как кризис ударит по маленькому человеку, по каждому. Россия должна прекратить «надувание щек». Как быстро ЕС увидит руку, протянутую ему Россией.
Стратегия партнерства, безопасность и оборона
Вторая сессия конференции была посвящена обсуждению возможной стратегии политического взаимодействия между Россией и ЕС, проблем двустороннего сотрудничества в сфере безопасности и обороны. С постановочными докладами на ней, призванными спровоцировать дискуссию, выступили заведующие Отделом европейской безопасности Института Европы РАН Дмитрий Данилов и Центром международной безопасности ИМЭМО РАН Алексей Арбатов.
Д.Данилов, в частности, высказал предположение, что война между Грузией и Южной Осетией в августе 2008 года, в которой на стороне последней выступила Российская Федерация, парадоксальным образом, может стать стимулом к более глубокому практическому сотрудничеству между Россией и ЕС в военно-политической области.
Реализуя соглашение Медведева-Саркози, ЕС ввел в Грузию своих миротворцев. До кризиса Россия противилась этому. В результате возникла новая политическая реальность. Она не плохая и не хорошая. Об этом речь не идёт. Она другая. И эта новая реальность – присутствие миротворцев ЕС в Грузии – переводит в практическую плоскость вопросы оперативного сотрудничества и взаимодействия между Россией и ЕС. Сотрудничество по Грузии, а также участие российских миротворцев в операции ЕС в Чаде/ЦАРе позволяют также на практике найти положительное решение вопросов организации командования и соподчинения российских контингентов штабным структурам ЕС.
В дискуссии по этому блоку проблем участники конференции отметили, что интересам России отвечало бы не просто участие российских контингентов в операциях ЕС, а осуществление полностью совместных операций России и ЕС «под двумя флагами», где командование и штабное управление осуществлялось бы на равноправной паритетной основе.
В целом, Д.Данилов выделил две причины пробуксовки отношений между Россией и ЕС в рассматриваемой области. Во-первых, не определена общая стратегия отношений России и Запада в сфере безопасности. Во-вторых, между Россией и ЕС нет консенсуса относительно того, каким будет будущее базовое соглашение, насколько подробно в нём удастся прописать нормы, регламентирующие оперативное сотрудничество, и нужно ли это делать. В этом контексте им были затронуты также вопросы об отсутствии политического единства в ЕС и глубинной разнице в подходах между отдельными членами ЕС, как только речь заходит о России и практическом взаимодействии с ней на деле, а не на словах. Реагируя на них, Ф.Бьяншери и его коллеги поставили под сомнение реальную, а не показную заинтересованность Москвы в том, чтобы Брюссель говорил одним голосом. Они высказали рабочую гипотезу, согласно которой, разноголосица внутри ЕС Россию вполне устраивает. Она даёт ей широкие возможности для манёвра, помогает лавировать, играя на противоречиях между государствами-членами.
В ходе последовавшей полемики несколько нюансировать прозвучавшие суждения попытался эксперт Европейской лаборатории политического прогнозирования «Европа-2020» Адриан Тейлор.
Он констатировал, что должное доверие между Россией и ЕС в традиционных сферах «жесткой безопасности» и обороны отсутствует. На то чтобы его установить, потребуется много времени и усилий. В силу этого диалог между ними желательно было бы активизировать, прежде всего, по менее политизированным вопросам из сферы «мягкой безопасности». Начинать следует с более простого. Форсировать нужно достижение договорённостей по всем тем проблемам, которые стороны в состоянии решить уже в краткосрочной перспективе. Выход на конкретные результаты, демонстрация способности получать практическую отдачу от сотрудничества и взаимодействия важны сами по себе. Кроме того, они смогут создать благоприятную атмосферу для подготовки следующих шагов и проложат путь к более тесным контактам. За ними будущее.
Конфигурация сил в мире меняется, подчеркнул французский исследователь. В не таком отдаленном будущем влияние Соединённых Штатов на международную безопасность будет снижаться. Похоже, что «США уже не те». Возникающий вакуум безопасности должен быть заполнен. Потребность в этом будет нарастать. Происходящие изменения, таким образом, создают почву для углубления сотрудничества между Россией и ЕС в военно-политической сфере. Они объективно подталкивают Москву и Брюссель к взаимодействию совершенно другой интенсивности. Такое взаимодействие способно принести России много выгод и преимуществ. От сотрудничества в формате БРИК Россия мало что получит. Во всяком случае, несравненно меньше. А коли так, в её национальных интересах – дистанцироваться от БРИК, предпочтя его участникам диалог с Европейским Союзом.
В несколько другую плоскость перевёл дискуссию А.Г.Арбатов.
Он привлёк внимание к тому, что у России и ЕС объективно имеются общие интересы. Их много. Они весьма разнообразны и усиливают значимость друг друга. Эти интересы касаются борьбы с международным терроризмом, нераспространения оружия массового поражения и средств его доставки, управления миграцией и т.д. Широкое поле для сотрудничества предоставляет выработка общего или, по крайне мере, скоординированного ответа на новые вызовы международной безопасности. Россия и ЕС столкнулись с «общим пространством опасности». Его нужно превращать в общее пространство безопасности. Не медля. Шаг за шагом. Последовательно и планомерно. Хорошую возможность для этого сулит активизация сотрудничества по Афганистану. Там есть понятные и очевидные общие интересы. Не так много политизированных различий в подходах. Выработка и осуществление общей политики по Афганистану способствовали бы реализации в будущем наиболее благоприятного сценария сотрудничества между Россией и ЕС в сфере безопасности с возможной перспективой формирования общего корпуса антикризисного реагирования.
На оперативно-тактическом уровне военному взаимодействию Москвы и Брюсселя мешает стагнация в деле военной реформы в России, неготовность российских вооружённых сил к вызовам XXI века, а соответственно и их объективная несочетаемость с «миссионно-ориентированными» антикризисными контингентами ЕС и НАТО. Но главным и чуть ли не единственным по-настоящему важным препятствием на пути становления подлинного сотрудничества между Россией и ЕС в сфере безопасности и обороны российский учёный назвал процесс расширения НАТО на Восток и порождаемое им противоборство между Москвой и Вашингтоном, Москвой и Брюсселем за влияние на пространстве СНГ. Расширение НАТО отнюдь не усиливает безопасность. Оно дестабилизирует ситуацию, влечёт за собой массу отрицательных последствий, в том числе, способствует раскручиванию нового витка гонки вооружений. В СНГ Россия объективно имеет приоритетные национальные интересы. Это подтверждается многочисленными конкретными аргументами исторического и политического плана. Включение стран СНГ в политическую орбиту НАТО, а затем и в сам военный блок приведёт к общему замораживанию сотрудничества России и Запада в сфере безопасности, нанесёт удар по отношениям между Россией и ЕС в целом.
Тему сотрудничества по вопросам «мягкой безопасности» развил заведующий Кафедрой политики и функционирования ЕС и Совета Европы Европейского учебного института Олег Барабанов.
Он подробно остановился на ряде возникающих в этой связи проблем, требующих скорейшего решения. Отдача от первого соглашения между МВД России и Европолом слишком низкая. КПД его реализации небольшой. В перспективе полномочия Европола будут расширяться. Это нужно иметь в виду уже сейчас и делать ставку не только на обмен информацией, но и на подготовку в дальнейшем к оперативному взаимодействию. Однако в ЕС «проявляют сдержанность». Сигналов из штаб-квартиры Европола или от Европейской Комиссии о стремлении координировать работу ведомств в режиме реального времени, точно так же как и о готовности модернизировать имеющееся соглашение, не поступает.
Вроде бы весьма солидные программы сотрудничества имеются между МЧС России и соответствующими структурами в ЕС. Тем нее, ни одной общей спасательной операции России и ЕС «под двумя флагами» так и не было проведено. В борьбе с наркотрафиком Москва и Брюссель также несколько по-разному расставляют акценты. ЕС только недавно приступил к осуществлению комплексной политики противодействия наркоугрозе. Однако до сих пор он делает ставку на то, чтобы перекрыть главным образом балканское направление поступления тяжелых наркотиков на свою территорию. Для России неизмеримо важнее взять под контроль южное (по терминологии ЕС — северное) направление. Кроме того, растущую озабоченность у Москвы вызывает «угроза с Запада» – нарастающий поток синтетических наркотиков, проникающих в Россию в основном через страны Балтии. В принципе сотрудничество потихоньку развивается по широкому кругу вопросов. Однако настойчивые пожелания российской стороны допустить её к внутренней антинаркотической информации ЕС не встречают в Брюсселе должного понимания. Забюрократизированность процедур мешает совместной работе по обеспечению безопасности водных ресурсов. Хотя она очень неплохо ведётся Россией с Финляндией и Эстонией.
Общий вывод – перспективы взаимодействия по проблематике «мягкой безопасности» в силу её меньшей политизированности очень хорошие. Оно обязательно будет развиваться опережающими темпами, по сравнению с взаимодействием в военно-политической области. Однако и на него отсутствие общего доверия в отношениях между Россией и ЕС производит сдерживающий эффект.
Общее соседство
Темой третьей сессии конференции было избрано сотрудничество между Россией и ЕС на пространстве общего соседства. Имелось в виду, что в фокусе внимания её участников окажется Европейская политика соседства на восточном направлении. Однако о ней упоминалось лишь вскользь. Всё время заняло обсуждение политики нового Восточного партнерства.
Предваряя общую дискуссию, советник ректора МГИМО Артём Мальгин подчеркнул, что её ожидающееся утверждение Брюсселем и переход к её реализации полностью меняют ситуацию в регионе.
Вплоть до последнего момента казалось, что речь может идти о совместной политике общего соседства. Однако Брюссель сделал выбор в пользу совершенно другого решения. Новая Восточная политика разработана Союзом без участия России. Она разделяет восточных партнеров ЕС на две части – на Россию и всех остальных. Причина – реакция Брюсселя на события в Закавказье. С одной стороны, события вынудили Россию и ЕС создать во многом новый механизм взаимодействия. С другой – они еще больше ухудшили отношения между Москвой и рядом столиц ЕС. Страны Балтии, Польша, Швеция настояли на том, чтобы в какой-то степени компенсировать смягчение позиции в отношении России интенсификацией взаимодействия с Украиной, Молдавией, Закавказьем и Белоруссией. В постановочном плане А.Мальгин предложил участникам конференции обсудить вопрос о том, как на практике ЕС будет осуществлять политику Восточного соседства: с учетом или без учета интересов России, отрывая страны СНГ от России, ломая общее пространство между ними, подталкивая их к нарушению взаимных обязательств, или в каком-то ином ключе. Другой вопрос – появится ли общий формат обсуждения проблем региона.
Отвечая на них, директор Восточного департамента МИД Польши Ярослав Браткевич изложил картину того, как отношения между Россией и ЕС видятся из Варшавы.
Прежде всего, он постарался опровергнуть сложившееся у россиян клише об антироссийских акцентах во внешней политике Польши. Конкретный пример. В российских СМИ давалась информация о том, что какая-то страна ЕС возражала на заседании Европейского Совета против возобновления переговоров по новому базовому соглашению между Россией и ЕС. Все решили, что это была Польша. На самом деле – ничего подобного. Кроме того, по мнению польского дипломата, в России ЕС неверно ассоциируется с геополитическим проектом. В действительности, ЕС – это сообщество ценностей. Это проект, базирующийся на общих ценностях. Они фактически устанавливают правила игры, следование которым является обязательным.
Какими же правила игры должны быть в отношениях между ЕС и восточными странами СНГ, задал вопрос Я.Браткевич. И сам же на него ответил: всем этим странам предстоит еще очень и очень много сделать для того, чтобы соответствовать общим ценностям. Восточная политика как раз и придумана для того, чтобы помочь им выйти на уровень стандартов, соответствующих общим ценностям. А если и когда какие-то европейские страны выйдут на требуемый уровень, почему бы и не пригласить их стать членами ЕС. Восточная политика будет представлять собой систему проектов. Всем им будет придан открытый характер. Если Россия захочет в них участвовать, почему бы нет. И по вопросам участия в отдельных проектах, и по вопросам создания консультативного механизма общего характера Брюссель готов разговаривать с Москвой.
Свод лепту в дискуссию внёс заместитель генерального секретаря по политическим вопросам МИД Эстонии Харри Тиидо. Он указал, что в России совершенно неверно представляют дело таким образом, будто НАТО и ЕС расширяются на Восток. Нет. На самом деле Восточная Европа дрейфует в сторону Запада. Она движется по пути принятия западной модели развития, потому что хочет этого и потому что это отвечает ее интересам.
Политика Восточного партнерства, отметил Х.Тиидо, должна была быть разработана и принята в любом случае. События на Кавказе просто ускорили подготовку соответствующих документов и решений. На протяжении 2009 года ЕС уделит ее скорейшей реализации особое внимание. Гарантией этого служит то, что председательство в ЕС будет находиться сначала в руках Чехии, а потом Швеции. Руководство обеих стран заявило о твердой поддержке политики Восточного партнерства, о том, что она является одним из их приоритетов. Поэтому они постараются существенно продвинуться с её имплементацией.
В России действия ЕС на пространстве общего соседства подвергаются огульной критике, подчеркнул эстонский дипломат. Но все выдвигаемые аргументы, по его мнению, легко опровергнуть. Говорится, что отрыв остальных стран от России ударит по их интересам и, в том числе, лишит средств к существованию трудовых мигрантов. На самом деле часть трудовой миграции уже давно переориентируется на рынки труда ЕС. Что касается ЕС, то страны-члены готовы к конкретным шагам для облегчения визового режима и в целом придания границам большей прозрачности. Аналогичным образом разбиваются и другие аргументы. Главное – чтобы народам восточных стран СНГ дали возможность сделать самостоятельный выбор. Каким будет этот выбор, для эстонского дипломата совершенно очевидно.
Несколько смягчить задиристый тон своего коллеги по дипломатической службе постарался начальник Отдела по связям ЕС с Россией и СНГ МИД Германии Виктор Рихтер.
Он высказал мнение о том, что никакие замороженные конфликты в СНГ без участия России не решить. Россия слишком важный международный игрок. Точно также и проблемы энергетики требуют выработки совместных подходов и решений. Германия исходит из того, что, конечно же, выбор народа в пользу той или иной модели развития должен быть добровольным. Берлин внес свой вклад в обсуждение Восточного партнерства. Пока еще речь идет только о первой версии. В ней есть много интересных моментов. В том числе, предусмотрена возможность создания трехсторонней консультационной площадки.
Докладчик дал общий обзор восточных политик ЕС – соседства, черноморской синергии, северного измерения, чтобы показать: Россия уже участвует в генерируемых ими проектах. Таким образом, политика Восточного партнерства оказывается одним из звеньев более широкого спектра политик, осуществляемых ЕС в отношении региона. Другим и отнюдь не менее значимым звеном является стратегическое партнерство с Россией.
Выступления экспертов из стран ЕС вызвали оживленную полемику. Директор Центра исследований проблем войны и мира МГИМО Андрей Загорский привлёк внимание участников конференции к проблеме коммуникации.
По его мнению, её решение является ключевой для улучшения взаимопонимания между Россией и ЕС. Без него трудно будет преодолевать и недопонимание, и ложные представления об осуществляемых политиках. Очень часто то, что говорит Брюссель, воспринимается Москвой как полная противоположность. Точно также, инициативы или разъяснения Москвы оцениваются Брюсселем «до наоборот». Россия сама отказалась от многосторонних форматов взаимодействия с ЕС и «соседями». Поэтому главная проблема для России – достижение конкурентоспособности с ЕС и НАТО в борьбе за умы, за души, за кошельки народов и элиты стран совместного соседства. Позиция, с которой в свое время выступил В.В.Путин, полностью остаётся в силе.
Ответственный за отношения ЕС с Россией и СНГ постоянного представительства Германии при ЕС О.Поешке указал в этой связи на то, что Восточная политика ЕС никогда не будет совместной политикой ЕС и России. ЕС стремится к максимальной транспарентности при выработке политики и решений, но региональные политики ЕС всегда будут оставаться региональными политиками ЕС. Ни на какие подвижки со стороны ЕС в этом отношении России рассчитывать не следует.
Такой «афронт» вместо разъяснений вызвал настоящую отповедь со стороны директора Фонда американских программ Дмитрия Тащева.
Он отметил на это, что слова о том, что, дескать, «ребята, посидите в приемной, подождите, – мы же свою политику вырабатываем», Москва никогда не примет. Проектная же форма осуществления политик с открытым участием очень перспективна. Продолжая эту же линию размышлений, доцент Кафедры международного и европейского права КГУ им. Канта Вадим Войников подчеркнул, что любые формы сотрудничества ЕС с соседями не могут идти во вред России, если они носят позитивный характер. Иная ситуация складывается, когда «внешние силы пытаются вырвать те или иные страны из семьи народов».
Научный сотрудник Центра европейских исследований ИМЭМО РАН Сергей Уткин высказал сожаление по поводу того, что российские представители критически часто не участвуют в мероприятиях, проводимых по линии политик ЕС. Это близоруко. России надо принимать в них участие. За это же выступил и Я.Браткевич. За участие. И за конкуренцию. И за понимание того, что сближение европейских стран СНГ с ЕС вовсе не означает выталкивания России из Европы, поскольку Россия сама сближается с ЕС.
Институциональные аспекты
Много свежих идей прозвучало на сессии по институциональным аспектам сотрудничества между Россией и ЕС. Тон дискуссии задал Ф.Бьяншери.
Он подверг существующую институциональную систему и ЕС, и управления партнерством между Россией и ЕС уничижительной критике. По его мнению, для них характерны многочисленные пороки. Упомянем только три. Первое. Они плохо адаптируются к меняющимся условиям. Второе. Они ориентированы на лидеров. Но лидеры сейчас повсеместно в дефиците. Третье. Все институты слишком забюрократизированы. Самое мягкое, что можно сказать о них, так это то, что их функционирование далеко от оптимального.
Согласно образной аллегории, предложенной французским политологом, институциональная система напоминает самолет. У неё, как у самолёта, должны быть широкие мощные крылья, чтобы он не упал, даже если забарахлят или откажут мотор или моторы. Для этого важно, чтобы в их конструкцию входили не только одни лишь государственные или межгосударственные структуры. У неё должен быть крепкий фюзеляж. Его образуют отточенные, хорошо проработанные процедуры. И, конечно же, обслуживать самолет, т.е. институциональную систему управления взаимодействием, должны высококвалифицированные специалисты. От кадров зависит если не всё, то, во всяком случае, очень многое. И ещё – говоря об институциональной системе управления партнерством и сотрудничеством между Россией и ЕС, не надо забывать о Совете Европы. На его возможности, на те услуги, которые он предоставляет сторонам, вполне можно и нужно опираться.
Идею об активном использовании Совета Европы горячо поддержал М.Энтин. Ведь основное предназначение Совета состоит в достижении сближения между государствами-членами. Именно эту задачу должна решать модернизируемая система управления партнерством и сотрудничеством между Россией и ЕС. К тому же, основная функция Совета Европы состоит в нормотворчестве. Страсбург иногда, к сожалению, об этом забывает. Его прицел сбился. Было бы хорошо, если бы Москва и Брюссель договорились использовать Совет для нахождения общеевропейских решений, их формализации в виде европейских конвенций и решения тем самым задач гармонизации национального законодательства и правоприменительной практики.
Система управления партнёрством должна была бы, по замыслу учёного, состоять из нескольких основных блоков. В их число наряду с органами межправительственного взаимодействия по подготовке и принятию решений следовало бы включить органы контроля над их исполнением и органы по разработке и осуществлению мер имплементационного характера. Отдельно следовало бы подумать о возможности создания чего-то вроде законодательного комитета в составе представителей исполнительной и законодательной власти. Особенно важно было бы предусмотреть органы взаимодействия между гражданским обществом России и ЕС. Это могло бы хоть в какой-то степени компенсировать полное отсутствие демократических начал в работе существующих механизмов. Но надежды на то, что новая система управления партнёрством получится, не так много. Она наверняка будет страдать многочисленными недостатками и не дотягивать до уровня взаимодействия, на которые стороны смогли бы выйти через 5 – 10 лет. Поэтому было бы крайне важно заложить в новое базовое соглашение между Россией и ЕС многочисленные гибкости. Лиссабонский договор в этом отношении мог бы служить и образцом, и примером. Тогда модернизировать механизмы сотрудничества в будущем было бы гораздо легче.
Еще над одним очень важным институциональным блоком предложил подумать декан Юридического факультета РУДН Анатолий Капустин.
Отношениям между Россией и ЕС очень не хватает юрисдикционных органов разрешения споров. Вопрос этот крайне сложный. В рамках ЕС монополией на толкование договоров Европейских сообществ обладает Суд ЕС (судебная система ЕС). Он, естественно, пресечёт любые попытки хоть в малейшей степени узурпировать его власть. Но без своего собственного судебного органа по разрешению возникающих споров в отношениях между Россией и ЕС, партнёрам, если они действительно возьмут курс на создание общих пространств и хотя бы частичное совместное управление ими, обойтись будет просто невозможно.
Последовавшие затем выступления заместителя директора Департамента по России, Восточной Европе и Центральной Азии МИД Финляндии Клауса Корхонена, старшего научного сотрудника Королевского института международных отношений (Бельгия) Макса Ж.Келлер-Нойлета, А.Тейлора, профессора Кафедры европейской интеграции МГИМО Марины Вадимовны Стрежневой и ряда других специалистов были построены в несколько более традиционном ключе.
Они подчеркнули, что Россия и ЕС должны самым тесным образом взаимодействовать. Другого не дано. Будущий базовый договор между ними обязательно должен предусматривать перспективу отмены визового режима. Вопрос о том, отменять его или нет, больше не стоит. Речь нужно вести лишь о том, когда отменять. В него желательно включить практические меры, прокладывающие путь к формированию зоны свободной торговли. Ведь Россия в скором времени обязательно вступит в ВТО. ЗСТ станет логически оправданным последующим шагом. В СПС-2 надо будет учесть всё положительное, что дала работа по реализации «дорожных карт» построения Россией и ЕС четырёх общих пространств. Институты, конечно, – не самоцель. Но от того, какими они станут, о чём удастся договориться Москве и Брюсселю, будет во многом зависеть как характер отношений между ними, так и эффективность их взаимодействия.
В целом, состоявшаяся конференция вызвала большой интерес. Она прошла в очень интенсивном режиме. Помогла ученым и практикам из разных стран лучше разобраться в позициях друг друга и уяснить некоторые вещи принципиального характера. Дала, как хотелось бы надеяться, обильную пищу для размышлений.
© Марк ЭНТИН,
д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
№1(29), 2009