Год назад новая Гаагская программа Европейского Союза провозгласила начало реализации второго этапа построения пространства свободы, безопасности и правопорядка.
Одним из важных условий осуществления проекта была названа его экстернализация – усиление сотрудничества с третьими странами, в том числе с Россией. Для России идея перехода к безвизовому режиму с ЕС, появившаяся в ходе переговоров о калининградском транзите, явилась мощным стимулом к созданию условий для безвизовых поездок граждан – обеспечению их безопасности. Таким образом, построение общего пространства внутренней безопасности объективно отвечает интересам России и Союза. Тем не менее, эксперты сомневались в успехе инициативы – прежде всего, по причине расхождения представлений сторон об общих ценностях, об обеспечении прав человека, о подходах к терроризму.
Однако недавнее развитие событий свидетельствуют о довольно интенсивной деятельности в рамках общего пространства, после утверждения соответствующей дорожной карты в мае 2005 года. Пока можно оценивать не столько конкретные результаты сотрудничества, сколько тенденции создания пространства. И всё же можно утверждать, что в ситуации, когда международные группировки уже давно создали свое собственное пространство – криминальное – усиление сотрудничества России и ЕС по противодействию преступности является в перспективе одним из приоритетных направлением их отношений.
Формирование сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия
В рамках построения пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС с середины 1990-х годов приступил к развитию сотрудничества с Россией. При разработке дорожной карты по внутренней безопасности стороны опирались на имеющуюся политико-правовую базу. В ст. 84 Раздела VIII Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, предусматривалось, что стороны взаимодействуют в борьбе с нелегальной миграцией, экономическими преступлениями, оборотом наркотиков, подделками, незаконными сделками с различными видами товаров.
Необходимость совместных действий в сфере внутренней безопасности была обоснована в ряде стратегических документов России и ЕС: Плане действий ЕС по борьбе с организованной преступностью (1997); Коллективной стратегии ЕС по отношению к России (1999); Стратегии развития отношений РФ с ЕС (2000-2010 гг.).
План совместных действий Европейского Союза и РФ в борьбе с организованной преступностью, принятый на его саммите в Хельсинки в 1999 году и одобренный Советом сотрудничества ЕС и России в 2000 году основывался на предшествовавших общих инициативах. План предлагал ратификацию и выполнение международных соглашений по борьбе с преступностью, в том числе европейских конвенций против отмывания денег и наркотрафика. В Плане выделена и еще одна область, представляющая взаимный интерес – взаимодействие правоохранительных органов, включая встречи экспертов и обучение персонала.
Стороны определили формат сотрудничества: в рамках СПС данная задача возложена на подкомитет № 6, ведающий также вопросами конкуренции, охраны интеллектуальной собственности, сближения законодательства. Круг компетенции подкомитета чрезвычайно широк, поэтому на протяжении нескольких лет эксперты поднимают вопрос о целесообразности создания специального подкомитета, который бы занимался сотрудничеством в правоохранительной области. Кроме того, происходят регулярные встречи между «Тройкой» ЕС и Россией с участием министров юстиции и внутренних дел. Министры также встречаются в рамках Постоянного совета партнерства.
В 2001 и 2003 годах Россия и ЕС приняли совместные Заявления о международном терроризме. Стороны пришли к согласию о создании условий для обмена информацией о деятельности лиц и террористических групп; документах, вызывающих сомнение; поставках оружия. Россия и Союз заявили о решимости укреплять сотрудничество по предотвращению и пресечению террористических актов, в том числе путем выполнения в полном объеме соответствующих международных конвенций и резолюций Совета Безопасности ООН.
В ходе саммита Россия-ЕС в ноябре 2003 года было подписано Соглашение о Европоле, в котором определены методы взаимодействия по обмену стратегической и технической информацией.
Дорожная карта по общему пространству свободы, безопасности и правосудия
Дорожная карта разработана по примеру Хельсинкского Плана совместных действий в борьбе с организованной преступностью. Кроме того, в ней воспроизводятся положения совместного заявления России и ЕС по итогам саммита 31 мая 2003 года в Санкт-Петербурге о разработке концепции общего пространства свободы, безопасности и правосудия.
Дорожная карта определяет задачи и области сотрудничества, опираясь на достижения сторон в противодействии организованной преступности как на двустороннем уровне (полицейское и правовое сотрудничество со странами ЕС), так и в международном масштабе. Задачей построения пространства является создание общеевропейского направления борьбы с международной преступностью, которое до сих пор было разработано в гораздо меньшей степени, чем межгосударственное взаимодействие. Это, впрочем, понятно, так как полицейское сотрудничество, борьба с преступностью и терроризмом в Союзе является компетенцией национальных государств, а роль Европола как межправительственной организации сводится к координации информационного обмена и аналитике. Тем не менее, потребность формирования пространства внутренней безопасности появилось в связи с заявленной Россией и ЕС перспективой перехода к безвизовому режиму.
В дорожной карте зафиксированы общие принципы пространства внутренней безопасности: приверженность сторон единым ценностям: демократии и верховенству права; их эффективному применению независимыми судебными системами; равенство между партнерами и взаимное уважение интересов, а также прав человека. На основе общих принципов определены три вида деятельности, в рамках которых Россия и ЕС предполагают углублять сотрудничество. По замыслу сторон, сочетание различных направлений взаимодействия необходимо для баланса между безопасностью, с одной стороны, и правосудием и свободой, с другой.
Первое направление сотрудничества – «свобода» – призвано «содействовать человеческим контактам и поездкам», а также противодействовать нелегальной иммиграции. О перспективе перехода к безвизовому режиму говорится очень расплывчато: речь идет только об изучении возможностей продвижения к этому в долгосрочной перспективе. Конкретных результатов стороны предполагают достичь, пока лишь заключив соглашения об упрощении визовых процедур для отдельных групп граждан и о реадмиссии.
Основной задачей второго направления – «безопасности» – названо противодействие терроризму и всем формам организованной преступности, а также определены приоритеты сотрудничества между полицейскими ведомствами. Главным из них, заявленным и в дорожной карте по общему пространству внешней безопасности, является борьба с терроризмом на основе Совместных заявлений ЕС и России, а также в рамках ООН. В частности, стороны предполагают завершение работы над проектом Всеобъемлющей конвенции ООН по международному терроризму. В то же время в карте ничего не говорится об общем для Союза и РФ определении терроризма и списке террористических организаций. Понятно, что отсутствие согласия по вопросам – что такое терроризм и кто является террористом – способно свести на нет практические меры по противодействию этой угрозе.
Вторым приоритетом раздела «безопасность» Россия и ЕС называют противодействие трансграничной преступности: отмыванию денег; обороту наркотиков; торговле людьми; коррупции; обороту похищенных транспортных средств. Одной из мер борьбы с преступностью признана необходимость повышения защищенности документов и удостоверений личности граждан. Сотрудничество предполагается развивать путем взаимодействия с Европолом (на основании действующего и готовящегося нового Соглашения); а также с другими европейскими и международными организациями.
Наконец, третье направление – «правосудие» – призвано «содействовать повышению эффективности судебной системы и независимости суда России и государств ЕС, а также развивать судебное сотрудничество». В рамках направления также выделены приоритетные сферы: взаимодействовать в сфере судебной реформы; совершенствовать сотрудничество по уголовным и гражданским делам. Для достижения поставленной цели стороны намерены изучить возможность заключения соответствующих соглашений, а также наладить обмен опытом и подготовку координаторов, судей, прокуроров и сотрудников правоохранительных органов.
Постоянный совет партнерства следит за решением задач дорожной карты, помогает организовывать встречи министров внутренних дел и юстиции, а также экспертов. Кроме того, происходит неформальный диалог между российским координатором пространства внутренней безопасности и членом Комиссии ЕС, курирующим соответствующее направление.
Начало реализации дорожной карты и перспективы развития сотрудничества
21 марта 2006 года на заседании ПСП Россия и ЕС согласовали действия по реализации «дорожной карты». Стороны наметили ряд приоритетных направлений, в том числе:
– борьба с терроризмом: защита важных объектов инфраструктуры, готовность противодействия (включая обучение спецподразделений), планирование действий в чрезвычайных ситуациях и обмен информацией; меры по борьбе с финансированием терроризма;
– противодействие киберпреступности, преступлениям в сфере высоких технологий и использованию Интернета в преступных целях;
– содействие защищенности документов, включая поэтапный ввод биометрических данных в ряд документов, удостоверяющих личность;
– пограничное сотрудничества: развитие сотрудничества между Европейским агентством ФРОНТЕКС и Федеральной пограничной службой России;
– борьба с отмыванием денег.
Судебное сотрудничество по гражданским делам
25 мая 2006 года на саммите Россия-ЕС в Сочи были подписаны Соглашения между РФ и ЕС об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского Союза, а также о реадмиссии. Поскольку это первые документы, воплощающие конкретные результаты реализации дорожной карты, стоит остановиться на них подробнее.
Первое из соглашений предусматривает облегченный порядок оформления виз (на основании письменного обращения принимающей стороны) предпринимателям; участникам научных, культурных и спортивных обменов; журналистам; учащимся и преподавателям; работникам железнодорожного и автомобильного транспорта, осуществляющим международные перевозки, а также близким родственникам лиц, проживающих в России или государствах ЕС. В соответствии с Соглашением упомянутые категории граждан смогут пользоваться многократными визами сроком до пяти лет. Обладатели дипломатических паспортов получают право находиться на территории государств-членов ЕС без виз в течение 90 дней каждого календарного полугодия. В преамбуле Соглашения закреплено намерение сторон установить в перспективе безвизовый режим поездок граждан.
По Соглашению о реадмиссии Россия и ЕС взяли взаимные обязательства принимать любое лицо, которое находится нелегально на территории другой стороны. Предусматривается поэтапное вступление в силу соглашения: сначала реадмиссия распространяется только на собственных граждан, нелегально пребывающих на территории другого государства. С данной категорией у России вряд ли будут трудности: российских граждан, которые проникают нелегально в страны Союза, не так много. Кроме того, не вызывает сомнение правомерность этого требования: принимать обратно собственных граждан является обязанностью государства по нормам международного права. Гораздо сложнее будет обстоять дело с выполнением другого требования Соглашения: по мере заключения соответствующих двусторонних договоренностей о реадмиссии с третьими странами, либо по истечении трехлетнего периода Соглашение начнет применяться и в отношении граждан третьих стран и лиц без гражданства.
Успехом в переговорах Россия считает перенесение сроков реадмиссии граждан третьих стран на три года. Однако, нет гарантий того, что за это время удастся заключить соглашения о реадмиссии с ее южными соседями, хотя переговоры идут. В случае если такие соглашения и будут заключены, это не снимет финансового бремени с России по депортации нелегалов.
Сможет ли Россия остановить приток нелегальных иммигрантов в ЕС? Ответ представляется вполне определенным: одними своими усилиями не сможет никогда, какие бы высокие стены не пришлось бы строить на южных границах. Нелегальные пересечения границы — удел одиночек-неудачников. Незаконная иммиграция уже давно стала крупным и очень выгодным бизнесом криминальных международных группировок, как в России, так и в странах ЕС. Ужесточение пограничных режимов не служит преградой их деятельности. Методы, которыми пограничные службы пытаются остановить нелегальных иммигрантов, устарели. Необходимо широкое применение новых технологий, навигационных систем, отслеживающих перемещение «живого товара» по каналам транспортировки от страны происхождения до конечного пункта. При этом на протяжении всего пути собственно нелегальным чаще всего оказывается именно последний этап, проходящий уже по территории страны назначения. До тех пор, пока существует спрос на нелегальную рабочую силу, проституцию, детскую порнографию как в странах ЕС, так и в России, пока существует высокий уровень предложения «товара» как к юго-востоку от России, так и в ней самой, международный преступный бизнес будет эксплуатировать транзитное положение России с наибольшими для себя выгодами.
При таком положении вряд ли будет работать и российский закон против торговли людьми, на который возлагается столько надежд. Зачастую вывоз женщин для занятия проституцией из России и соседних стран происходит вполне легальными методами. Для того чтобы положить конец нелегальной иммиграции, необходимо соединить в одну цепочку расследования предложений в России и странах по ту сторону южных границ, транзита и, наконец, спроса в России и странах Союза. Ведь именно здесь у законно пересекающих границу потенциальных жертв работорговли отбирают паспорта, меняют условия контрактов, словом, переводят их на нелегальное существование.
Сотрудничество в обмене информационными и разведывательными данными выходит на первый план в противодействии нелегальной иммиграции и наркотрафику, оно может сочетаться с оперативными действиями на уровне национальных государств, при координирующей роли международных организаций. Поэтому для России становится жизненно необходимым сотрудничество с Европолом в сфере обмена информацией, не только стратегической (аналитической), но и персональной. Именно такое оперативное соглашение о защите информации для обмена персональными данными обсуждается в рамках диалога, который МВД России ведет с Европолом. Соглашение даст сторонам возможность обмена информацией персонального характера, необходимой для идентификации преступных группировок и их состава. Подписать такое Соглашение стало возможным после того, как в июле этого года Госдума приняла соответствующий федеральный закон, направленный на реализацию международных обязательств России по ратификации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных 1981 года.
Важным событием в реализации дорожной карты является принятие Государственной Думой РФ федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма». В то же время Россия настаивает на разработке единого международно-правового документа в сфере борьбы с терроризмом, что помогло бы избежать пробелов и зазоров, связанных с регулированием отдельных аспектов проблемы в различных международных договорах.
Россия и ЕС ведут еще целый ряд диалогов, которые предполагается завершить подписанием секторальных соглашений. Так, в рамках диалога с Агентством ФРОНТЕКС парафированы Правила процедуры установления оперативного сотрудничества между Агентством и Пограничной службой Федеральной службы безопасности РФ. В ходе диалога о противодействии наркоугрозе Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН), с одной стороны, и Европейский центр мониторинга наркотиков и наркозависимости и Европол, с другой стороны, договорились развивать сотрудничество. Диалог предусматривает также консультации в Гааге делегаций ФСКН и Европола по противодействию синтетическим наркотикам.
В рамках специального диалога готовятся условия для подписания Соглашения России с Евроюстом, а также с Европейской правовой сетью по гражданским и торговым делам. До сих пор сотрудничество в сфере правосудия было наименее разработанной областью отношений России и ЕС. Контакты между Россией и Евроюстом установились лишь с конца 2003 года, и до последнего времени сотрудничество развивалось по отдельным немногочисленным конкретным случаям. Россия предпринимает определенные усилия для выполнения принятых при вступлении в Совет Европы обязательств по передаче управления пенитенциарными учреждениями и надзора за исполнением уголовных наказаний от министерства внутренних дел в Минюст, и соответствию уголовно-исполнительной системы европейским стандартам.
Налажен также механизм постоянных консультаций России и ЕС по правам человека, которые, впрочем, пока не дали заметных результатов. Тем не менее, даже начать этот диалог год назад было довольно трудно. Главное достижение в данной сфере – сам факт диалога, в ходе которого обсуждаются не только проблемы внутри России и ЕС, но и глобальные вопросы, например, по созданию Совета по правам человека ООН, в состав которой Россия была избрана в мае этого года.
* * *
Серия секторальных соглашений по конкретным вопросам взаимодействия в сфере внутренней безопасности могла бы стать основой специального раздела нового Договора между Россией и ЕС, который придет на смену действующему СПС.
Понятно, что в новом договоре потребуется уделить гораздо больше внимания сотрудничеству в области внутренней безопасности, которое интенсивно развивается в последние годы. Одной из приоритетных целей построения пространства внутренней безопасности остается установление безвизового режима между Россией и Союзом. Всего несколько лет назад эта идея казалась утопией, а сейчас в повестку дня включены консультации об условиях безвизовых поездок граждан. И все же, объективно безвизовый режим не является самым ценным элементом создания пространства внутренней безопасности. Для России очень важным становится усиление сотрудничества с ЕС в борьбе с организованной преступностью, особенно с наркотрафиком, который стал угрозой национальной безопасности.
Для создания гражданского общества России необходимо выполнение международных обязательств – подписания, ратификации и имплементации ряда Конвенций, что также предусмотрено дорожной картой. В этой связи на первый план выходит борьба с коррупцией, которая, безусловно, является для России огромным злом и серьезным препятствием на пути демократического развития. Конечно, само понятие «общего пространства» предполагает определенную степень гармонизации законодательств и практических действий партнеров. Это очень длительный процесс, диалоги могут затянуться, и результаты вряд ли будут достигнуты скоро.
Напомним, что и само пространство свободы, безопасности и правосудия ЕС создается с большими трудностями, особенно после расширения. Тем не менее, стремление сторон к координации усилий в противодействии угрозам безопасности, которое выразится в конкретных соглашениях и действиях – необходимый шаг в построении пространства. Таким образом, на первый план в сотрудничестве в сфере внутренней безопасности выходят общие интересы ЕС и России – такова основная тенденция развития их отношений в данной сфере. Самым же главным условием функционирования пространства является равная ответственность партнеров за обеспечение безопасности граждан России и ЕС.
Ольга ПОТЕМКИНА,
Заведующая Отделом исследований
европейской интеграции, Институт Европы, РАН
№4, 2006