Правовые основы сотрудничества России и Европейского Союза в области обеспечения свободы передвижения


Сотрудничество России со странами Европейского Союза по вопросам, касающимся взаимных поездок граждан, имеет довольно длительную историю. Однако до последнего времени эти вопросы решались исключительно на двухстороннем уровне, хотя в рамках ЕС уже более десяти лет большинство государств-членов осуществляют единую визовую политику.

Только в 2002 г. в результате переговоров по проблеме Калининградского транзита были подписаны первые соглашения уже между Россией и Европейским Союзом, которые касались транзита российских граждан по территории ЕС. Именно тогда впервые заговорили и о необходимости отмены визового режима между Российской Федерацией и странами Западной Европы. С этого момента был дан старт переговорам между Россией и ЕС по визовой проблематике. На повестке дня было два основных вопроса: в краткосрочной перспективе – облегчить визовые отношения, а в долгосрочной – добиться отмены визового режима.

31 мая 2003 г. на саммите Россия-ЕС, приуроченном к 300-летию Санкт-Петербурга, главы государств РФ и ЕС приняли совместное заявление, в котором определили безвизовый режим поездок граждан как долгосрочную перспективу. Спустя два года, 10 мая 2005 г., в ходе московского саммита Россия-ЕС стороны утвердили «дорожные карты» по созданию общих пространств, одна из которых посвящена вопросам создания общего пространства свободы, безопасности и правосудия. Согласно этой «дорожной карте», Россия и ЕС в очередной раз подтвердили свое желание содействовать облегчению передвижения людей, а также определили в качестве долгосрочной перспективы взаимный безвизовый режим. Кроме того, стороны договорились в краткосрочной перспективе завершить переговоры по упрощению визовых процедур и по соглашению о реадмиссии.

1. Облегчение визовых процедур

Спустя еще год, 25 мая 2006 г., между Россией и Европейским Союзом было подписано соглашение об упрощении выдачи виз. Его цель – упрощение на основе взаимности порядка выдачи виз для пребывания на срок не более 90 дней в течение каждого периода в 180 дней гражданам Российской Федерации и Европейского Союза. 19 февраля 2007 г. соглашение об облегчении визовых процедур было ратифицировано Европарламентом, а 7 марта 2007 г. – российской стороной. Согласно официальной позиции Еврокомиссии и правительства России, этот документ открывает путь для облегченных поездок граждан России и ЕС по Европе.

Безусловно, заключение соглашения об облегчении визовых процедур является позитивным событием в построении общего пространства свободы, безопасности и правосудия. Лучше иметь что-то, чем ничего. Указанное соглашение предоставляет возможность некоторым категориям граждан России и ЕС дешевле и проще путешествовать по Европе. Но возникает вопрос, насколько велика эта возможность? Иными словами, насколько это соглашение облегчает контакты между простыми гражданами России и Европейского Союза?

Представляется, что возможности, предусмотренные соглашением, весьма ограничены.

Во-первых, документ упрощает преимущественно процедуру выдачи виз, но не визовый режим. В соответствии с существующим разделением полномочий между наднациональными органами ЕС и государствами-членами, вопросы упрощения визовых процедур относятся к компетенции последних, т.е. национальных органов государств-участников ЕС. Иными словами, в соответствии с Шенгенской конвенцией и договором, учреждающим Европейское сообщество, Совет ЕС и иные институты определяют порядок и условия выдачи шенгенских виз, их формат, порядок и срок действия, перечень третьих стран, граждане которых обязаны иметь визы при пересечении внешних границ Союза и т.д.

Все остальные вопросы, а именно, требования, предъявляемые к кандидатам на получение шенгенских виз, перечень документов, сроки изготовления виз, дополнительные основания для отказа в выдаче визы, т.е. все процедурные моменты (вызывать или не вызывать на собеседование, принимать документы лично или по почте, требовать приглашение или нет и т.д.) за счет которых может быть облегчен визовый режим, остались в ведении государств-членов ЕС. Иными словами, сам порядок получения шенгенских виз регулируется преимущественно национальным законодательством. Таким образом, большинство процедурных вопросов, связанных с оформлением виз, не являются частью единой визовой политики ЕС.

Вместе с тем, сами государства Союза не являются сторонами соглашения, в то время как для России это соглашение уже стало частью национальной правовой системы. Поэтому не исключено, что в дальнейшем возникнет еще немало вопросов, связанных с исполнением указанного соглашения.

Во-вторых, в соответствии со статьей 14 документа, после его вступления в законную силу положения этого акта имеют преимущественную силу по отношению к положениям любого двустороннего или многостороннего соглашения или договоренности между Российской Федерацией и государствами-членами. Вместе с тем, существующие двухсторонние соглашения между Россией и некоторыми государствами-членами (ФРГ, Италия, Польша, Литва) содержат более привилегированные условия для получения виз, чем заключенное соглашение между Россией и ЕС. А двухсторонние соглашения с Литвой и Польшей в отношении жителей Калининградской области являются примером действительно облегченного визового режима.

В-третьих, как видно из статьи 4 соглашения, оно распространяется преимущественно на лиц, совершающих служебные поездки. Вместе с тем, лица, совершающие служебные поездки, как правило, не сталкиваются с серьезными проблемами в связи с получением виз. Такие проблемы чаще всего возникают у простых граждан, посещающих за границей своих родных, близких, друзей или совершающих туристические поездки. Новое соглашение, к сожалению, не содержит практически никаких положений, существенно облегчающих поездки для подавляющего числа граждан России и ЕС.

Возникает вопрос, что же значительно изменило в визовом режиме заключенное соглашение? Оно предусматривает возможность получения долгосрочных и многократных виз, однако они были всегда, ничто не запрещало получать их и раньше.

Сейчас граждане России и ЕС, пересекающие общие границы, сталкиваются с двумя основными проблемами: небольшое число консульских учреждений, ответственных за выдачу шенгенских и российских виз, и необходимость при каждой поездке прилагать официальное приглашение и целый ряд дополнительных документов. Именно эти обстоятельства существенно снижают мобильность людей и препятствуют контактам между гражданами.

К сожалению, соглашение не содержит никаких положений, способных решить эти проблемы. Именно поэтому пока нельзя констатировать, что вопрос облегчения визового режима между Россией и ЕС решен.

Наиболее приемлемым для сторон вариантом облегчения визовых процедур был бы механизм, ныне существующий для жителей Калининградской области в отношении посещения Литвы и Польской республики, а также для граждан Литвы и Польши, посещающих Калининградскую область. За год странами Шенгенского договора российским гражданам выдается порядка 1,4 миллиона виз, тогда как только литовское и польское консульства в Калининграде выдают жителям области по 100 тысяч виз ежегодно.

30 марта 2005 г. Европейский комитет по правовому сотрудничеству Совета Европы подготовил доклад об опыте стран-членов СЕ в области обеспечения свободы передвижения граждан, где в качестве наиболее удачного в отношении свободы передвижения граждан был отмечен опыт России, Польши и Литвы.

2. Установление безвизовых отношений

Второй аспект сотрудничества России-ЕС в области свободы передвижения граждан касается установления безвизовых отношений. 27 августа 2002 г. президент России Владимир Путин направил в адрес председателя Европейской Комиссии и глав государств-членов ЕС послание по проблематике жизнеобеспечения Калининградской области в свете расширения ЕС, в котором было предложено рассмотреть вопрос о переходе в перспективе на безвизовый режим взаимных поездок. Это послание явилось официальным началом переговоров по вопросу безвизовых поездок граждан России и стран Европейского Союза. На удивление, ЕС не отверг возможность установления безвизового режима с Россией, а, напротив, на заседании Совета ЕС в Брюсселе 30 сентября 2002 г. было принято решение рассмотреть отдельно в качестве долгосрочной перспективы вопрос о возможности установления с Россией безвизовых отношений.

В самом начале переговорного процесса по данной проблематике (3-4 года тому назад) многие высокопоставленные представители сторон заявляли о возможности перехода на безвизовый режим уже в 2007 г. Однако 2007 г. наступил, но стороны совсем ненамного приблизились к заявленной цели.

Очевидно, что для перехода на безвизовый режим они должны соответствовать друг другу по трем основным показателям:

1) Вопросы нелегальной миграции. Ни одна из сторон не должна рассматриваться другой как источник незаконной миграции.

2) Пограничный режим. Стороны должны установить более или менее общие стандарты и принципы работы пограничных и таможенных служб, а также обеспечить углубление сотрудничества между ними.

3) Внутренняя безопасность, уровень преступности. Между сторонами должен быть создан реальный и эффективный механизм международной борьбы с организованной преступностью.

Однако с момента начала переговоров об отмене визового режима, т.е. за более чем четыре года, стороны не достигли никакого существенного результата практически ни по одному из показателей.

В отношении нелегальной миграции Россия, по оценкам Европола, по-прежнему является одним из основных источников незаконной миграции в страны Европейского Союза. Заключенное соглашение между Россией и ЕС о реадмиссии вряд ли сможет стать эффективным инструментом борьбы с нелегальной миграцией.

Уровень сотрудничества в области охраны и контроля за общими границами также остается невысоким. Хотя, безусловно, движение вперед есть. С прошлого года ведутся переговоры о заключении соглашения о сотрудничестве между Европейским агентством по внешним границам и Пограничной службой ФСБ России.

И, наконец, третий момент – уровень преступности. Пожалуй, в вопросе отмены визового режима ЕС больше всего беспокоит высокий уровень преступности в России, высокая степень коррумпированности в российских органах власти, и как следствие этого, ненадежность российских проездных документов. К сожалению, до сих пор между Россией и ЕС не создан эффективный механизм борьбы с преступностью. Среди достижений можно назвать заключение в 2003 г. соглашения между правительством РФ и Европолом о стратегическом партнерстве, однако оно не предусматривает обмена оперативной информацией. Согласно этому документу, стороны предоставляют друг другу информацию стратегического характера о способах совершения преступлений, общих тенденциях международной преступности, т.е. ту информацию, которая доступна на интернет-странице Европола.

Таким образом, следует отметить, что вопрос об отмене визового режима по-прежнему остается открытым. Очевидно, что до настоящего времени стороны не определили способы и механизмы достижения указанной цели.

В ходе встречи президента В. Путина с журналистами в Сочи, он заявил, что Россия хоть завтра готова перейти на безвизовый режим. Однако, несмотря на политические заявления главы российского государства, Россия сама не спешит отменить визовый режим. Иными словами, анализ сегодняшней ситуации показывает, что переход на безвизовый режим по-прежнему остается весьма отдаленной перспективой, и причина состоит не только в нежелании ЕС, но и в очень осторожной позиции России.

3. Калининградский транзит

Не потерял актуальности и вопрос о Калининградском транзите. Механизм калининградского транзита работает на протяжении уже четырех лет. Он был разработан в полном соответствии с требованиями шенгенских правил, а именно, Шенгенской конвенции 1990 г., согласно статьи 5 которой пересечение иностранцем внешней границы Союза допускается при условии, что он обладает действующей визой.

22 декабря 2006 г. Еврокомиссия подготовила отчет о функционировании упрощенного транзита, в котором были сделаны выводы о том, что механизм транзита действует достаточно эффективно, претензий со стороны России и Литвы нет, имеется несколько незначительных замечаний, а также предложений по улучшению его функционирования, в частности, по сокращению времени рассмотрения ходатайства о выдаче УТДЖД, сокращению продолжительности и числа остановок на границе, и т.д. В целом, Европейская Комиссия пришла к выводу, что оснований для изменения порядка транзита не имеется.

С российской стороны замечаний нет, хотя отдельные политики почему-то высказывают опасения в отношении того, что после вступления Литвы в шенгенскую зону порядок транзита может измениться.

Как было отмечено выше, порядок транзита был разработан в полном соответствии с требованиями шенгенских правил, но возникает вопрос: почему он не может соответствовать интересам людей, систематически пользующихся этим транзитом? Почему ЕС не может пойти на изменение шенгенских правил? Тем более что при решении вопроса о Калининградском транзите Комиссия ЕС согласилась изучить вопрос о внесении изменения в шенгенские правила для реализации идеи высокоскоростного поезда Москва-Калининград.

Сейчас можно констатировать, что идея высокоскоростного поезда уже похоронена. Было подготовлено технико-экономическое обоснование проекта, которое позволило сделать однозначный вывод – реализация в существующем виде идеи с безостановочным поездом нецелесообразна, прежде всего – с экономической точки зрения.

Но если Европейский Союз был готов пойти на изменение шенгенских правил для реализации идеи высокоскоростного поезда, то почему это нельзя сделать для обычных поездов, ведь с точки зрения безопасности государственной границы неважно, с какой скоростью будет двигаться поезд: 200 км/час или 80 км/час.

Представляется, что при решении вопроса о калининградском транзите не были исчерпаны все возможности и не стоит останавливаться на достигнутом. Поскольку безвизовый режим пока остается весьма отдаленной перспективой, можно предположить, что в идеале калининградский транзит должен осуществляться по национальным паспортам, на безвизовой основе, но с сохранением контроля на границах

Подводя итог, отметим, что, несмотря на отсутствие серьезной положительной динамики в направлении установления безвизового режима, нельзя сказать, что Россия и ЕС стоят на месте. Дело в том, что добиваться облегчения порядка передвижения граждан можно не только посредством достижения взаимных договоренностей и подписания соответствующих соглашений. Добиваться этой цели можно и в одностороннем порядке, путем одностороннего смягчения визовых требований. И это направление имеет серьезный потенциал. В этой связи хотелось бы остановиться на следующих моментах:

1) В прошлом году Советом ЕС совместно с Европарламентом был принят регламент, определяющий упрощенный порядок пересечения границ для лиц, участвующих в приграничном сотрудничестве (local border traffic). Согласно указанному регламенту для лиц, проживающих в приграничных районах, предусмотрен упрощенный порядок получения виз, имеющих тип «L», упрощенный порядок пересечения границы и нахождения на территории ЕС, упрощенный порядок контроля и т.д. И хотя этот порядок распространяется пока только на 35 километровую зону, все-таки это довольно серьезный шаг вперед.

2) В июне 2006 г. Совет ЕС и Европарламент приняли решение, предусматривающее возможность упрощенного порядка транзита через страны ЕС, еще не в полном объеме применяющие шенгенские соглашения. Согласно указанному решению, новые государства-члены ЕС вправе при осуществлении транзита признавать в качестве своей национальной транзитной визы соответствующие визы, выданные другими государствами – членами.

3) В качестве положительного опыта можно назвать и расширение полномочий консульских учреждений. В прошлом году в Калининграде было открыто консульство Швеции, которое по визовым вопросам представляет практически все страны Скандинавии.

4) Нельзя забывать и о российских инициативах. В 2002 г. Калининградская областная дума одобрила законодательную инициативу о внесении изменений в Федеральный закон РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в соответствии с которым было предложено предоставить гражданам ЕС право безвизового въезда на территорию Калининградской области. В конечном итоге законопроект был отклонен Государственной Думой, но, тем не менее, он продемонстрировал желание калининградских политиков предпринять реальные шаги для обеспечения свободы передвижения граждан.

Таким образом, несмотря на отсутствие серьезных достижений в сфере взаимной либерализации порядка передвижения граждан, направления и возможности для дальнейшего сотрудничества имеются, и они, безусловно, должны быть реализованы.

Вадим ВОЙНИКОВ,
к.ю.н., доцент кафедры
международного  и европейского права
Российского государственного университета им. И. Канта

№10(15), 2007