На изменение ситуации в мире в целом и в нашем регионе, в частности, политическое и экспертное сообщество откликнулось мириадами публикаций и заявлений. Многие из них действительно нужные, правильные, своевременные. Они написаны на злобу дня. Верно рисуют отдельные моменты и процессы, характеризующие нынешнюю ситуацию. Однако в большинстве своем, скорее, ставят важные вопросы, нежели пытаются дать на них ответы. А если их и предлагают, то при более пристальном рассмотрении выясняется, что они, по большей части, очень похожи на те, которые уже были дискредитированы в прошлом.
Давайте же вместе проанализируем, в чем состоит новизна ситуации, чем она объясняется, какими возможностями на нее реагировать обладают основные мировые игроки и, прежде всего Европейский Союз, как и каким образом ею можно было бы воспользоваться.
Мы все еще на перепутье или оно уже пройдено?
Из публикации в публикацию, из выступления в выступление кочует обычно один и тот же набор тезисов. Мол, мир коренным образом изменился. Проводить ту же самую внутреннюю и внешнюю политику, что и раньше, никому не удастся. Если же кто-то попытается, то это ему выйдет боком. Он лишь подорвет свои позиции. Что, в свою очередь, приведет к дальнейшему перераспределению силы и влияния в пользу тех, кто сумеет лучше других приспособиться к требованиям времени и воспользоваться своими конкурентными преимуществами. Новая мировая повестка дня проверяет на прочность старые и вызывает к жизни новые союзы. Она заставляет по-новому взглянуть на отношения между основными центрами силы – США, Китаем, ЕС и Россией, и, в том числе, на связи, установившиеся между Россией и США, Россией и НАТО, Россией и ЕС и его государствами-членами.
Далее, как общее правило, следует нелицеприятная критика их состояния и делается несколько ключевых констатаций. Вот они. Эти связи находятся в плачевном состоянии. Они не соответствуют ни велению времени, ни потребностям глобального развития, ни интересам сторон. Они не могут никого удовлетворять. Их нужно менять. Последние события в мире должны были всех в этом убедить. Сейчас отношения между Россией и США, Россией и НАТО, Россией и ЕС и его государствами-членами вновь оказались на перепутье. И очень важно, в каком направлении они дальше будут развиваться.
Хорошей иллюстрацией приведенной логики рассуждений служит выступление на этой конференции члена Европарламента, известного немецкого политика Кнута Флекенштайна. Он тоже говорил о перекрестке. Особый авторитет его мнению придает то, что от Европарламента нового созыва он был избран сопредседателем Комитета межпарламентских связей РФ-ЕС.
И все же я позволю себе в этом с ним не согласиться. Перекрестков в наших отношениях было слишком много. Но раз за разом мы снова на них возвращались, чтобы все начинать заново. И окна возможностей в наших отношениях неоднократно открывались. Однако вскоре захлопывались. В результате отношения вновь оказывались в тупике.
Так было в самом начале, когда медовый месяц с только что возникшей ельцинской Россией закончился разочарованием. И несколько лет спустя, когда Россия и ЕС подготовили очень обстоятельное, всеобъемлющее, перспективное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, но не сумели превратить его в инструмент сближения и конвергенции. И на излете 1990-х, когда премьер-министр Е.М. Примаков, узнав о начале бомбардировок Сербии, развернул свой самолет над Атлантикой, и Россия заморозила применение Основополагающего акта между Россией и НАТО.
И еще несколько раз во времена В. В. Путина, а затем Д. А. Медведева. Когда отношения оказывались, вернее, ставились на грань разрыва. Заметьте, вовсе не по вине или злому умыслу Российской Федерации. В последний раз – из-за необходимости давать отпор вооруженному нападению Грузии Михаила Саакашвили на Южную Осетию и расположенных в буферной зоне российских миротворцев, ставшему возможным лишь вследствие внешней поддержки и попустительства.
Результат плачевен. Холодная война давно закончилась. Во многом благодаря вкладу М. С. Горбачева и молодой демократической России. Но привычки, традиции, стереотипы мышления и поведения времен холодной войны сохранились. На идеологии холодной войны и образе врага многие политики и бюрократы продолжают делать свою карьеру и зарабатывать деньги. Холодная война продолжается в СМИ. Исторический раскол Европы на две части не преодолен. Механизмы, процедуры и организационные структуры общего партнерства, сотрудничества и равной безопасности не созданы.
Поэтому от использования любых понятий и политических аллегорий, напоминающих, скорее, о политических провалах прошлого и упущенных возможностях, о том нужном и необходимом, что мы, в силу тех или иных обстоятельств не смогли или не захотели сделать, предпочел бы отказаться. Полностью. Желательно, навсегда. Ни возвращения в прошлое, ни топтания на месте допустить больше нельзя. Ни Россия, ни НАТО, ЕС и его государства-члены просто не имеют на них больше права.
Но главное – вовсе не в коннотациях негативного плана. На мой взгляд, перекресток в отношениях между Россией и США, Россией и ЕС и его государствами-членами, наконец-то, пройден. Осознание глубочайшей взаимозависимости и взаимной заинтересованности в сближении и объединении усилий все же пробило себе дорогу. Сама жизнь заставила политическую элиту сторон сделать выбор. Сейчас этот выбор крайне важно закрепить. Наполнить его как можно более конкретным содержанием. Набрать темп. Придать наметившимся сдвигам необратимую динамику.
То, что наши отношения переживают ренессанс, чувствуется во всем. В образе мыслей. В повороте к более конструктивному практическому взаимодействию. В общей атмосфере общения. Раньше бы сказали: это носится в воздухе. Но, похоже, так оно и есть.
Очень важный показатель – появились новые идеи. Смелые, решительные, обращенные в будущее. Идеи, которые подсказывают, в каком направлении отношения между Россией и ЕС будут развиваться, какими они станут через год, три, пять или через десять лет. Среди них такие, которые еще недавно были бы преданы анафеме либо в России, либо в ЕС и его государствах-членах. Прежде всего, это идеи об установлении союзнических отношений между Россией и ЕС, Россией и НАТО. Их высказывают Институт современного развития, Совет по внешней и оборонной политике, отдельные эксперты и политики. Они облекаются в различные концептуальные формы. В качестве примера можно сослаться на концепции Большой Европы, Союза Европы и некоторые другие.
Другой – начали меняться отношения между Россией и странами НАТО и ЕС. Наиболее впечатляющие сдвиги произошли после прихода к власти в США администрации Барака Обамы. Подписаны конкретные двусторонние договоры. Существенно активизировался диалог. Ставится вопрос о переносе позитивного опыта из сферы ограничения вооружений и сотрудничества по внешнеполитической повестке в область экономического взаимодействия, промышленной кооперации, передачи технологий.
Однако улучшения заметны и в отношениях России со многими другими странами, проблемный характер которых препятствовал в прошлом более активному развитию связей между Россией и НАТО, Россией и ЕС. Заметно, на градус, а то и несколько, снизилось противостояние в отношениях между Россией и странами Балтии. Из спекулятивно идеологических они сделались несколько более прагматическими. Как и с рядом стран Центральной и Восточной Европы. Так, не без согласования с властями, одна из крупнейших чешских энергетических компаний, господствующая на внутреннем рынке торговли углеводородами, пригласила Европейский деловой конгресс (ЕДК) провести свой ежегодный форум в 2011 году в Праге. С учетом того, что правление ЕДК возглавляет глава ОАО «Газпром», это более чем символично. В 2008, 2009 и 2010 годах эти ежегодные форумы по приглашению крупнейших энергетических компаний Франции и Италии «Газ де Франс-Сюэз», ЭНИ и «Тоталь» прошли сначала в Довиле, а затем на Сардинии и в Канне.
На новый уровень, особенно после взвешенной позиции, занятой руководством Анкары в связи со спровоцированным Грузией вооруженным конфликтом в Закавказье, вышло взаимодействие между Россией и Турцией. Наконец, по-настоящему глубокие изменения наметились в отношениях между Москвой и Варшавой. Выход на совместные оценки трагических событий прошлого позволил расчистить путь для их нормализации и даже потепления. Они приобрели намного более человечный характер. Вслед за чем последовали совместные внешнеполитические инициативы, о которых еще совсем недавно трудно было даже помыслить. В частности, с ними выступили внешнеполитические ведомства т.н. Веймарского треугольника (в составе Германии, Польши и Франции) и России. Они обратились к ЕС и государствам-членам с предложением существенно упрочить институциональную систему управления партнерством и сотрудничеством между Москвой и Брюсселем, дополнив ее принципиально новым механизмом взаимодействия – Комитетом Россия-ЕС по вопросам безопасности.
Да и в двусторонних отношениях между Россией и ЕС заметны стали ростки нового. Очень способствовали укреплению взаимного доверия совместные усилия, направленные на то, чтобы погасить остроту мирового финансового кризиса, ослабить его деструктивные последствия, предотвратить дальнейшую дестабилизацию зоны евро.
Свой вклад в налаживание связей, ориентированных на получение конкретного результата, в котором были бы заинтересованы все стороны, постарались внести новые лидеры Европейского Союза. Так, в ходе первых ознакомительных встреч с руководством России в Москве в первые месяцы 2010 года Высокий представитель ЕС по иностранным делам и внешней политике, баронесса Кэтрин Эштон заверила, что сделает все от нее зависящее, чтобы вывести их на качественно новый уровень.
Москва и Брюссель сообща предложили очень важный новый ориентир для придания взаимодействию большей эффективности – инициативу «Партнерство для модернизации». Чуть ли не впервые они признали, что им нужен не просто процесс сотрудничества как таковой, т.е. не только встречи и разговоры, но и вполне конечный осязаемый результат. Таким результатом должны стать отдача от совместных усилий, благоприятный эффект которой мог бы ощутить на себе каждый, и реальное улучшение ситуации как в России, так и в ЕС и его государствах-членах.
Естественно, все это лишь первые робкие шаги, за которыми обязательно должны последовать следующие, более уверенные и по-хорошему амбициозные. И все же они позволяют говорить о том, что стакан наполовину полон, а не пуст. Рубикон, в смысле – перекресток, остался позади, и надо смелее двигаться по избранному пути. Как именно, об этом несколько позже. Сейчас же специфику нынешнего момента в отношениях между Россией и ЕС и его государствами-членами хотел бы для наглядности показать через призму того, как эти же отношения иногда складываются между близкими людьми, с которыми вполне можно сравнить наши страны.
История любви
Мучительный, болезненный развод, взаимные претензии, дележ имущества, движимого и недвижимого, конфликт по поводу того, с кем останутся дети или ребенок, или, напротив, любовь с первого взгляда, получение наследства, создание семьи и т.д. – это события, в которые в той или иной степени оказывается вовлечен каждый. Без них не было бы продолжения рода. Это образы, которые всем понятны. Они легко узнаваемы. Не требуют дополнительных разъяснений. Так вот, когда требуется вскрыть суть того, что из себя первоначально представляло Сообщество Независимых Государств, очень часто говорится: созданная ими международная организация потребовалась для того, чтобы обеспечить мирный бесконфликтный развод между странами, образовавшимися на постсоветском пространстве. Его создание позволило избежать югославского варианта развития событий.
Для описания ситуации нарождающегося доверия и взаимопонимания в отношениях между Россией, ЕС и его государствами-членами, ситуации ренессанса, взаимного узнавания, жажды изменений и надежды на лучшее подошел бы иной образ, взятый из этого же семейного ряда. Этот образ уже на протяжении нескольких лет у меня перед глазами. Он мне близок и симпатичен. Он мне нравится. Сейчас вы поймете, почему.
Мой сын в этом году заканчивал магистратуру. Представьте себе парня на голову выше меня. Отлично образованного. С мягкими шелковыми волосами. Тонкими чертами лица. Худющего. С запавшими щеками. С большими выразительными глазами, сделавшимися бездонными от усталости и недосыпания, – в юридической фирме, в которой он трудился, продолжая учиться, никогда не любили белоручек. Его неизменно нагружали составлением такого количества всевозможных бумаг, что ему все время приходилось пропадать на службе. Он приходил, потом приезжал на работу к восьми часам утра и уходил ближе к полуночи. Это когда не нужно было готовить переговоры. Спортивного. Подтянутого. Ценящего шутку. И с удовольствием пользующегося возможностью самому позубоскалить.
На протяжении всех первых трех лет учебы в университете рядом с ним, хоть и не за одной партой, сидела очаровательная девушка. Милая. Тихая, насколько я могу судить. Симпатичная. Но все эти три года он ее не замечал. Не обращал на нее внимания. Просто не видел. А потом что-то случилось. Что-то произошло. Что-то изменилось. Он вдруг прозрел. И моментально влюбился. Осада крепости увенчалась успехом. Удачей для обоих. Она ответила ему взаимностью. Между ними вспыхнула любовь. Ну а дальше все как в голливудских фильмах. Они стали жить вместе. Когда у нее. Когда у него. Пользуясь предоставляющимися возможностями. Ища одновременно, где бы им найти пристанище. Потом подвернулось небольшое наследство. Оно пришлось как нельзя кстати. Они обустроились в малюсенькой, но своей и вполне уютной квартире. Не завися больше ни от кого и ни от чего. В том числе, ни от родителей, ни от обстоятельств.
Еще одна существенная деталь. У сына передо мной есть целая куча преимуществ. Перечислю только несколько.
Я в его возрасте совершенно не имел навыков практической работы. Приобретались они с большим трудом. Слишком уж большим был в советской системе разрыв между теорией и окружающей реальностью. Он к окончанию университета имеет уже за плечами солидный опыт юридического сопровождения большого количества больших и самых разнообразных сделок.
Я имел лишь, скорее, точечное и приблизительное представление о жизни в соседних странах, хотя и провел незабываемые месяцы с настоящими друзьями в строительном отряде в Восточной Германии. Для него границы сделались намного более прозрачными и символическими.
Я до сих пор не представляю себе хорошего мужского застолья без доброго штофа водки, вытащенного из холодильника, селедочки с черным хлебом и доброго старого (только в переносном смысле) соленого огурчика. Своими корнями мои предпочтения уходят в бесшабашные студенческие посиделки за доброй чаркой вина или огненной жидкости. Он категорически против любых алкогольных напитков, как и его избранница и все окружающие их люди.
И, надеюсь, не только потому, что он молод и полон иллюзий, ему кажется, что все можно сделать, все можно изменить, – стоит только захотеть. Я менее оптимистичен. Слишком много разочарований пришлось пережить. Не только мне – всему нашему поколению. Слишком много жертв было принесено. В большинстве случаев напрасно. Слишком хрупкими и недолговечными оказались завоевания, которые в какой-то момент показались необратимыми.
Мне, как и всей стране, несмотря на более чем два десятилетия, прошедшие после падения Берлинской стены, не удалось продвинуться в утверждении между Россией и ЕС хоть какой бы то ни было унии. Интеграционные узы между нами так и не завязались. Континент и в политическом, и в экономическом, ценностном и прочих отношениях остался расколотым на две неравные половинки. Может, сыну повезет в формировании Большой единой Европы в большей степени.
Ведь начало его истории очень созвучно тому, как развивались отношения между Россией и ЕС на протяжении всех этих лет. Партнеры старательно не замечали или даже попеременно игнорировали один другого. И только сейчас вдруг прозрели: мол, жить друг без друга не могут. Поняли и почувствовали, насколько важны для них объединяющие их интересы. Хотя и сейчас так и тянет добавить «может быть». В смысле прозрели и почувствовали.
Поэтому хотелось бы, чтобы и будущее сближение между Москвой и Брюсселем было похожим на продолжение истории детей. Чтобы мы сумели убедиться в зрелости наших чувств и научились совместно вести хозяйство на континенте. На наследство нам рассчитывать не приходится. Но построить совместный дом, о котором мечтал еще М. С. Горбачев, нам вполне по плечу. Из структур, процедур, механизмов и постоянно наращиваемого опыта конструктивного, продуктивного взаимодействия.
Ведь это так естественно для человеческих отношений: молодые полюбили друг друга и стали жить вместе. В межгосударственных отношениях придется пройти намного более трудный тернистый путь. Насколько трудный и тернистый зависит от двух вещей – готовности разобрать накопившиеся завалы и общей мотивации к сотрудничеству.
С ней, видимо, надо разобраться чуть более обстоятельно. Ведь нам надо понять, какова ресурсная база возможного интеграционного проекта между Россией и ЕС и его государствами-членами.
Аргументы в пользу сближения
Важнейшим из них большинство политического и экспертного сообщества по обе стороны границы уверенно называет мировой экономический и финансовый кризис. Чаще всего подкрепляющая этот нехитрый вывод логика рассуждений сводится к четырем достаточно очевидным констатациям. Первая. Кризис вскрыл слабость и уязвимость хозяйственного комплекса абсолютно всех стран евроатлантического региона. По отдельности обеспечить преодоление его последствий, устойчивое экономическое развитие и мало-мальски приемлемую мировую конкурентоспособность они больше не в состоянии. Поэтому им нужно опираться друг на друга. Иного выхода у них не остается. Отсюда и взаимные заигрывания, и некоторые робкие шаги в направлении большего учета общих интересов.
Вторая. Весь набор концепций мирового развития, подмявших под себя все остальные и господствовавших последние два десятилетия, будь то конец истории, безальтернативный характер копирования западных образцов, экономический либерализм, ограниченность участия государства в экономической деятельности, запрет на экономическое администрирование, всеобщая обязанность вмешиваться во внутренние дела падающих государств и т.п., дискредитировали себя. Возник идейный вакуум. Как следствие, наметился естественный разворот к классическим представлениям прошлого об оптимальном мироустройстве и путях его достижения. В соответствии с ними в его основу вполне может быть положен концерт ведущих держав, несущей конструкцией которого должны стать особые отношения в треугольнике США-ЕС-Россия или любой другой геометрической фигуры с участием Москвы.
Третья. Мировой кризис поубавил индивидуальных амбиций. Соединенные Штаты, по крайне мере на словах, отказались от индивидуального доминирования на международной арене и ставки исключительно на односторонние действия. Это проложило путь к перезагрузке в отношениях с Россией и наделению Г-20 реальными полномочиями по согласованию подходов мирового сообщества к решению некоторого ограниченного набора глобальных проблем.
Европейский Союз и его ведущие государства-члены убедились в том, что вступление в силу Лиссабонского договора само по себе не устраняет ограничения, присущие субрегиональному интеграционному проекту. Что прицел сбился, и последние годы они придерживались не совсем верных приоритетов. Что на адаптацию к новым условиям, сложившимся и в мире в целом, и на континенте, у них уйдет гораздо больше времени, чем они рассчитывали. И что успех не гарантирован. С учетом этого ими был взят курс на укрепление связей с США и смягчение противоборства с Россией, во всяком случае, в открытых формах.
Москва, наконец-то, прозрела – хотя и до мирового экономического кризиса было очевидно, что собственных ресурсов для модернизации у нее недостаточно, – и фактически сдала в архив пустые лозунги о превращении в самостоятельный центр силы, великой энергетической державе и некоем третьем пути развития. Она притушила накал внешнеполитической риторики и стала разворачиваться в сторону Запада. Пусть и, как обычно, весьма осторожно и дозировано, затушевывая смену вех утверждениями об общем упадке Запада и выходе на мировую арену новых политических сил. Это, в свою очередь, создало предпосылки для более конструктивного диалога с США, а соответственно и с НАТО, и ЕС и его государствами-членами.
Четвертая. За 2009 – 2010 годы все мировые игроки накопили бесценный опыт взаимодействия. Они привыкли соотносить свои действия с потребностями других стран и правилами функционирования мировой экономики. Научились согласовывать подходы к самым замысловатым вопросам глобального развития и координировать свои усилия. Убедились в том, что глубочайшая взаимозависимость не пустой звук. Что, помогая другим, ты одновременно помогаешь самому себе. Благодаря этому появились хорошие предпосылки для общего переформатирования международных отношений.
С приведенными констатациями не хотелось бы полемизировать. Все они в какой-то степени верны. Особенно последняя. Хотя о том, в какой, можно было бы поспорить. Но главное в другом – ими ни в коем случае нельзя ограничиваться. Ведь они легитимируют в корне неверный тезис о том, что, дескать, до кризиса было так, а теперь стало иначе. Нет, и до мирового экономического кризиса было так. Его судьбоносная роль заключается не в том, что он все переиначил, а в том, что он заставил увидеть, заставил осознать объективную природу взаимозависимости и все выгоды объединения усилий и принудил сделать из вновь обретенного понимания практические выводы.
Если кивать только на кризис, получится, что стимулы к партнерству и сотрудничеству носят в основном негативный характер. Мол, в ином случае будет хуже. Мне же хотелось бы акцентировать внимание на том, что стимулы к утверждению партнерских, а в перспективе и союзнических отношений, прежде всего, позитивны. У России, США, ЕС и его государств-членов во многом одинаковые проблемы и общие интересы. Действуя сообща, они смогут получить гораздо более весомые результаты.
Об объективной потребности в сотрудничестве и взаимодействии сказано и написано уже очень много. Поэтому позволю себе ограничиться буквально несколькими штрихами.
Все мировые игроки объективно заинтересованы в том, чтобы предотвратить дальнейшее усугубление глобальных проблем, нащупать работающий алгоритм их смягчения и добиться перелома. Без самого тесного международного сотрудничества, выработки общих подходов, гармонизации национального законодательства и правоприменительной практики и координации действий на всех уровнях эти задачи не решить.
Пока из-за разрозненности действий и зазора в подходах, которых придерживаются ведущие мировые игроки, человечество проигрывает войну международному терроризму, организованной преступности, незаконному обороту наркотиков. Разбалансировка климата на планете ощущается все сильнее. Угроза пандемий не стала менее тревожной, хотя мировые СМИ на какое-то время, видимо до обострения, об этой теме забыли. Помощь развитию не дает ожидаемой отдачи. А на горизонте маячат также такие старые новые вызовы, как нехватка пресной воды, глобальные продовольственный, энергетический и другие кризисы. Кроме того, многие научные и политологические центры прогнозируют возможность столкновений за доступ к ресурсам, пространствам и т.д., нарастание межрелигиозных, межэтнических, межцивилизационных противоречий.
За годы мирового экономического кризиса международное сотрудничество в противостоянии всем этим кризисам приобрело более последовательный и осмысленный характер, хотя достижений по всем перечисленным направлениям, может быть, было и не так много. Появились новые международные форматы и наработанные в них навыки взаимодействия, позволяющие тиражировать накопленный опыт, развивать его и пропагандировать. Представления о том, что нажимными, насильственными методами или индивидуально, за счет объединения ресурсной базы и однотипных усилий лишь каких-то отдельных групп государств и регионов, некоторые из глобальных проблем можно решить или пространственно ограничить их деструктивные последствия, были категорически отброшены.
Не в меньше степени все мировые игроки объективно заинтересованы в сотрудничестве для решения общих проблем, с которыми они сталкиваются. В их числе – защита малоимущих и обездоленных слоев населения, реабилитация депрессивных районов, преодоление катастрофического разрыва между богатыми и бедными; переход к модели устойчивого развития, делающей ставку на энергосбережение, ресурсосбережение и безотходные системы производства-потребления замкнутого цикла; нахождение наименее болезненных вариантов осуществления реформ пенсионной системы, системы образования и социального обеспечения. Сюда же надо добавить колоссальные затраты на смягчение негативных последствий старения населения и роста напряженности вследствие изменений в демографической структуре общества под влиянием как управляемых, так и стихийно протекающих миграционных процессов.
Еще недавно т.н. развитые страны усиленно выпячивали свою особость. Мол, благодаря более высокой культуре, передовым политическим традициям, правильной модели экономического развития они лучше других знают, что и как делать. Единственно возможными и приемлемыми являются лишь предлагаемые ими рецепты лечения существующих социальных «болезней». Они являются флагманом, за которым должны следовать все другие.
Спровоцированный ими и только ими мировой экономический кризис развеял эти мифы. По развитому миру он ударил тяжелее всего. Выходить из него на траекторию стабильного экономического развития, как свидетельствуют многочисленные прогнозные данные, он будет медленнее других. Сказываться на нем его негативные последствия будут дольше и чувствительнее. Одномоментного решения проблема суверенных долгов не имеет. Как и схожие проблемы. А таких проблем, с которыми придется иметь дело в дальнейшем, десятки.
Мировой экономический кризис, таким образом, убедительно продемонстрировал: США, НАТО, ЕС и его государства-члены остро нуждаются в модернизации. Причем не какой-то отдельной, а всех сфер жизни, всех сфер функционирования общества, включая принятые модели производства товаров и предоставления услуг, их потребления и распределения благ экономического развития. Ни чуть не в меньшей степени, чем Россия, быстро растущие экономики или развивающиеся страны. Пусть и задачи модернизации у них разные.
Следовательно, утверждать, что модернизация требуется другим, а развитый мир будет им лишь помогать, они больше не в праве. Это не соответствует действительности. В тесном международном сотрудничестве для решения общих проблем, стоящих перед ними, объективно нуждаются все государства без исключения.
Еще одной группой проблем, в удовлетворительном решении которых объективно заинтересованы все мировые игроки, является повышение эффективности управления мировой политикой, урегулирование международных конфликтов, укрепление действующих и создание новых, более адаптированных к потребностям времени систем безопасности. На смену развалившейся модели биполярного мира так ничего и не пришло. Попытка США единолично осуществлять мировое лидерство провалилась. Глобальный экономический кризис поставил крест на предшествующем этапе мирового развития. Он вынес суровый вердикт: десятилетия, пролетевшие после падения Берлинской стены, прошли впустую – надежный, а тем более сколько-нибудь приемлемый и справедливый мировой порядок не отстроен.
Такой мировой порядок еще только предстоит создавать. На разумной, предсказуемой, сбалансированной основе. С участием всех. Временных союзов по интересам совершенно недостаточно. Как и создания коалиций для согласования подходов к решению тех или иных проблем по мере их возникновения. В качестве строительного материала обязательно надо будет использовать классические международные организации и менее формализованные международные структуры, на которые делалась ставка в последнее время. Но их потребуется заново отлаживать и достраивать новыми. Причем возвращение международным структурам и организациям утраченного авторитета и отнятого у них влияния также потребует согласованных усилий все мировых игроков.
Прошедшие два десятилетия лидерства США, НАТО и ЕС в мире можно списать в пассив и с точки зрения разблокирования наиболее острых международных конфликтов. Никакого существенного прогресса в их урегулировании не произошло. Тупик в Ближневосточном урегулировании волнами передает напряженность во все другие регионы планеты, усложняя решение всех остальных международных проблем. Ни на йоту человечество не приблизилось к решению проблемы с ядерной программой Ирана. Продолжается противостояние между теперь уже ядерными Индией и Пакистаном. Из раза в раз срывается процесс нормализации отношений между Северной и Южной Кореей.
Нельзя признать успехом и строительство мирной жизни на Балканах – ведь сначала ЕС и США взорвали ситуацию в регионе, чтобы затем заняться его переустройством; эта работа не закончена и по сей день. Плюс – к традиционным добавились новые очаги напряженности в Центральной Азии, Северной и Центральной Африке, Латинской Америки. Нет прогресса в урегулировании замороженных конфликтов. А появление феномена пиратства в XXI-м веке или попустительство военной эскападе режима Михаила Саакашвили в Грузии вообще указывают на полную несостоятельность нынешнего сообщества государств. Это даже если забыть на секундочку о войнах за Ирак и Афганистан.
Тяжелая ситуация с урегулированием международных конфликтов, периодическая эскалация напряженности то в одном регионе планеты, то в другом, неспособность решить проблему т.н. падающих государств, глубокое недоверие, расцветшее пышным цветом в отношениях между государствами, слом целого ряда форматов сдерживания гонки вооружений – таковы приметы нашего времени. Все это свидетельствует о глубоком кризисе, который переживают всемирная и региональные системы коллективной безопасности. В интересах всех мировых игроков, всех государств – навести мало-мальски порядок и в этом плане.
Таким образом, объективных стимулов к перестройке отношений между Россией и США, Россией и НАТО, Россией и ЕС и его государствами-членами по-настоящему много. Они чрезвычайно весомы. Они существовали все эти два десятилетия. Но по тем или иным причинам субъективные интересы отдельных политиков, политических элит и промышленно-финансовых групп, надеявшихся обратить ситуацию неопределенности в мировой политике себе на пользу, перевешивали. Сейчас, когда мировой экономический кризис высветил их с новой силой, наплевать на них, как в прошлом, не получится. Отмахнуться от них нельзя. Осознание их объективной природы, наконец-то, взяло вверх. Мотивация к подлинному партнерству и сотрудничеству на всех уровнях получила колоссальный импульс.
Кроме того, перестройке отношений должны способствовать уже имеющийся опыт сотрудничества – наработки взаимодействия достаточно весомы – и внутренняя эволюция, переживаемая партнерами. В частности, обретение Европейским Союзом новой правовой базы в результате вступления в силу с 1 декабря 2009 года Лиссабонского договора.
Очередная притирка в отношениях между Россией и ЕС
Опыт сотрудничества между Москвой и Брюсселем, между российским бизнесом и компаниями других европейских стран намного богаче, нежели об этом принято думать. То, что на ЕС приходится свыше 50% российского товарооборота, а для ЕС Россия является третьим по величине торговым партнером после США и Китая – сухие цифры. Но за ними стоят конкретные люди, компании, проекты, устоявшиеся связи и взаимная заинтересованность.
Это огромный капитал партнерства и сотрудничества. Он уже обладает значительным потенциалом роста. Одновременно он создает еще лучшие предпосылки для такого роста на будущее. И речь отнюдь только не об абсолютных показателях. Не менее важно то, что партнерами отработаны практически любые формы взаимодействия. В их числе – совместные производственные цепочки, обмен активами, осуществление больших экономических проектов разной степени сложности с использованием самых разнообразных схем управления.
Кроме того, экономической сферой взаимодействие между Россией и ЕС и его государствами-членами отнюдь не исчерпывается. Чрезвычайно полезный опыт, закладывающий фундамент на будущее, накоплен и во всех других областях. Будь то совместное противостояние последнему мировому экономическому и финансовому кризису, постоянная сверка часов по широкому спектру вопросов внешней политики, объединение усилий в борьбе с международным терроризмом и организованной преступностью и т.д.
Напомню только об одном конкретном примере. Несмотря на всю чудовищность кавказского кризиса и определенную долю вины в его эскалации, Европейский Союз продемонстрировал, что и в этом отношении он может быть полезным визави. В ситуации общей напряженности и безволия именно он оказался тем партнером, с которым Россия выходила из политических дебрей пятидневной войны.
Мы себе также в недостаточной степени отдаем отчет в том, насколько много Россия и ЕС делают в области внутренней безопасности. Проводятся совместные операции против фальшивомонетчиков, торговцев наркотиками, оружием и живым товаром, действующими под самым разнообразным прикрытием, против разного рода экстремистских формирований. Они прорабатываются как с использованием возможностей, предоставляемых общими структурами ЕС, так и в рамках двустороннего сотрудничества с отдельными государствами-членами. Международная преступность не знает границ. Борьба с ней также должна вестись, не взирая на существующие границы и препятствия, воздвигаемые различиями во внутреннем законодательстве и сложившимися практиками. Правоохранительные органы Росси, ЕС и его государств-членов это прекрасно понимают.
Не менее весомые предпосылки для углубления партнерства и сотрудничества создает проводимая в последнее время в России переналадка внутреннего законодательства и правоприменительной практики в сторону большей совместимости с правом ЕС. И речь не столько о недавнем решении перейти к применению технических стандартов ЕС в той степени, в какой правительство и законодатель затянули с разработкой и утверждением собственных, сколько о десятках нормативных актов, принятых, в том числе уже в 2010 году, и направленных на защиту прав граждан и укрепление демократических институтов.
То, каким образом открыто, честно, нелицеприятно, в расчете на будущее президент Д. А. Медведев оценил развитие ситуации в Российской Федерации, существенно изменило климат и восприятие. Фактически он и за ним все общество сказали: да, мы видим те проблемы, которые есть внутри страны. Они очень сложные, болезненные, застарелые. Но никто не собирается их скрывать или замалчивать. Главное – есть политическая воля идти по пути их решения. Пусть медленно, осторожно, чтобы не навредить, но твердо и неуклонно.
Посмотрите, какой хороший отклик получили конкретные шаги, сделанные на этом пути. Перечислю только некоторые. Ратификация Российской Федерацией Протокола № 14 к Европейской Конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ), открывшая путь к широкоформатной реформе Страсбургского Суда и оптимизации его деятельности. Решение Конституционного суда Российской Федерации, фактически отменяющее смертную казнь в стране. Его же решение, предписывающее законодателю привести Гражданско-процессуальный кодекс в соответствие с обязательствами, вытекающими из участия страны в ЕКПЧ. Меры Верховного суда Российской Федерации по разъяснению судам нижестоящих инстанций того, каким образом добиваться реализации установки на гуманизацию наказания. Последнее законодательство, предусматривающее более широкое и последовательное применение мер пресечения, альтернативных лишению свободы. Либерализацию уголовного наказания за правонарушения экономического характера. Создание новых средств правовой защиты, к которым можно было бы прибегать в случае неисполнения судебных постановлений и нарушения разумных сроков судебного разбирательства, и т.д.
И, тем не менее, все это предпосылки. Будут ли они реализованы, и, если да, то в какой степени, зависит от внутренней эволюции Европейского Союза.
Она сейчас определяется несколькими основными факторами. В политическом плане – теми уроками, которые будут извлечены из общемирового экономического кризиса и вызванных им специфических кризисных явлений в функционировании хозяйственных механизмов ЕС и большинства государств-членов. Данный сюжет, однако, требует отдельного анализа.
В институциональном плане – тем, как пойдет переналадка ЕС в соответствии с Лиссабонским договором. Как Договор будет реализовываться на практике. Какие новые правила игры установятся в ЕС на его основе.
Хотя ЕС пока все еще приспосабливается к работе в режиме, задаваемом обновленными учредительными договорами, и делает в этом отношении только первые шаги, уже можно сделать некоторые предварительные обобщения, сформулировать первые выводы.
Для чего Лиссабонский договор заключался, понятно – сделать ЕС более эффективным. Предусматриваемый им в этих целях инструментарий крайне разнообразен. Ключевые меры – ликвидация трех опор и коммунитаризация политик Европейского Союза, которые были до этого вынесены за рамки исчезнувшего Европейского сообщества; создание поста постоянного председателя Европейского Совета и объединение в одних руках, руках Высокого представителя, внешних действий Европейского Союза и внешней политики; облегчение механизмов принятия решений; предоставление государствам-членам возможности и в области обороны и внешней политики хотя бы в какой-то степени переходить к продвинутому или структурированному сотрудничеству на коалиционной основе, т.е. идти дальше, нежели все остальные.
Однако, как ни странно, Лиссабонский договор застал ЕС врасплох. Институты ЕС и государства-члены к вступлению Договора в силу оказались совершенно неподготовленными. Торопя вступление, они, вместе с тем, решили перестраховаться и отложить на потом согласование предусматриваемых Договором документов и процедур. В том числе таких важных, как нормативные акты, описывающие порядок создания и функционирования Европейской службы внешних действий. Сыграл свою роль синдром провала референдумов во Франции и Нидерландах по проекту Конституции ЕС. Потом Брюсселю пришлось дуть на воду в ожидании того, как повторно проголосуют в Ирландии.
В результате ЕС с большим опозданием втянулся в работу по переводу своей деятельности на новые рельсы. Сам процесс перехода оказался для него более сложным и мучительным, чем всем казалось ранее. Симптоматичная деталь – избранным на первый срок постоянному председателю Европейского Совета и Высокому представителю не доверили сначала отправление всех возложенных на них Договором функций. Им предложили на первом этапе вжиться в должность. На время придуманного сходу государствами-членами переходного периода им подставили не предусмотренные Лиссабоном институциональные подпорки. Их предоставила страна, председательствующая в ЕС. Фактически Испания на протяжении всех первых месяцев 2010 года подменяла высших должностных лиц ЕС, лишь постепенно подпуская их к капитанскому мостику.
Такая затяжка не дает возможности по достоинству оценить, что на практике Лиссабонский договор означает для ЕС, каким образом институты ЕС и его государства-члены им воспользуются, как он будет в реальности работать. Суждения, которые можно к настоящему времени сформулировать, носят сугубо предварительный характер. В дальнейшем они будут обязательно корректироваться. Вполне можно понять чиновников и экспертов ЕС, уговаривающих не делать скоропалительных выводов, предлагающих повременить и дождаться момента, когда эффект Лиссабона начнет сказываться в полной мере, когда все предусматриваемые им новшества дадут синергетический эффект.
Однако в любом случае понятно, что на адаптацию к работе в новом режиме ЕС потребуется много времени. Институты ЕС и его государства-члены будут притираться к нему достаточно долго. Между всеми ними вновь начнется «перетягивание каната». Какие-то возможности, предусматриваемые Лиссабонским договором, будут реализованы в трансформированном виде. О каких-то вообще на время забудут. Все будет определять нарабатываемая ЕС практика. И третьи страны, в частности Россия, будут следить не за разговорами по поводу того, как Лиссабонский договор должен применяться, и что он теоретически предусматривает, а за практикой его имплементации, за тем, как будет складываться баланс сил внутри ЕС.
Так, нас, прежде всего, интересует, сможет ли ЕС на международной арене заговорить одним голосом, появится ли у ЕС полномочный лидер, обзаведется ли ЕС, условно, телефоном, по которому можно будет позвонить, чтобы узнать мнение Брюсселя, и обо всем договориться. Пока в самом Брюсселе все переводят в шутку. Мол, такой телефон действительно теперь установлен. Только работает он как коммутатор. На ваш звонок мелодичный женский голос отвечает: вы позвонили в ЕС. Для того чтобы узнать мнение постоянного председателя Европейского Совета, наберите один, мнение председателя Европейской Комиссии – два, Германии – три, Франции – четыре и т.д. Приведенный анекдот, гуляющий в коридорах власти ЕС, лишь отчасти воспринимается в качестве шутки. Попробуем разобраться с тем, какая ситуация складывается в ЕС на самом деле.
Россию, кивая на изображенного на нашем гербе двуглавого орла, называют странным политическим существом – ведь каждая из голов смотрит в противоположную сторону. ЕС в этом плане – существо намного более странное. У него 27 голов. По числу государств-членов. И все они смотрят в разные стороны. Так вот, Лиссабонский договор добавил к ним еще четыре головы. Понять ЕС и разобраться в том, какой политики он на самом деле придерживается, будет теперь еще сложнее. О власти, которой каждая из новых политических голов в действительности располагает, пока можно только догадываться. Ни ее параметры, ни пределы, ни возможности практикой пока не определены. Но каждая из них, судя по складывающейся в ЕС ситуации, будет обладать большим авторитетом и влиянием. От каждой из них будет многое зависеть.
Формально в иерархии высших должностных лиц ЕС первое место отводится постоянному председателю Европейского Совета. Почему, вполне понятно. Европейский Совет возведен Лиссабонским договором в разряд ведущего политического института ЕС. Он выступает в качестве главной направляющей силы Союза. Он осуществляет контроль за всеми политиками, всем направлениями деятельности интеграционного объединения. И все же пальму первенства в том, что касается реального распределения сил в ЕС, я бы отдал председателю Европейской Комиссии Мануэлу Баррозу.
Он самый опытный политик в ЕС. Переизбран шефом Комиссии на второй срок. Причем с большим запасом. Полностью легитимно. В соответствии со всеми требованиями, предъявляемыми Лиссабонским договором.
У него за спиной отменный послужной список – более пяти лет руководства Европейским Союзом. Им накоплен колоссальный и в то же время уникальный управленческий опыт. Никто так хорошо, как он, не знает коридоры власти ЕС. Не понимает, как, когда и за какие ниточки дергать. И стоит ли к ним вообще прикасаться: ведь суметь выдержать паузу и дождаться, пока гранды ЕС сформулируют свою позицию, – большое искусство. Или даже залог политического долголетия.
У него хорошие тесные отношения со всеми столицами. Со всеми национальными лидерами он обсуждал важнейшие кадровые назначения, вел торг по поводу характера их представительства в Комиссии, иначе говоря, по поводу их влияния на политики ЕС. Все они прекрасно понимают, что если они хотят быть услышанными, то надо действовать через него.
И у него на руках еще пара мощнейших козырей. В отличие от постоянного председателя Европейского Совета ему не надо переизбираться через два с половиной года. Он избран на пять лет. И это его последний срок. Поэтому можно чувствовать себя раскрепощенным и не бояться настаивать на своем. В случае необходимости он сможет уверенно идти вперед, зная, что нужно для того, чтобы было принято именно то решение, которое он лоббирует.
К тому же не стоит забывать, что у него в подчинении все главные силы чиновничества Европейского Союза. У конкурентов, возглавляющих другие институты ЕС, лишь слабосильные отряды. И, конечно, Европейская Комиссия сама по себе – двигатель Европейского Союза. Его становой хребет. В этом плане Лиссабонский договор ничего менять не стал. Более того, он еще в большей степени выпятил, что Европейская Комиссия представляет общий интерес интеграционного объединения.
Вторая голова в квартете лидеров институтов ЕС – председатель Европарламента Ежи Бузек. Для тех, кто не следит за раскладом сил внутри ЕС, его выдвижение на вторую позицию может показаться неожиданным. Ведь на протяжении всех лет существования ЕС Европарламент играл подчиненную роль. О том влиянии, которым пользуется законодатель в политической системе современного суверенного государства, ему оставалось только мечтать. Да и самостоятельной законодательной властью он мог считаться лишь с большой натяжкой. Во внешнеполитическую сферу другие институты ЕС и государства-члены вообще старались его не пускать.
Еще недавно все обстояло именно так. Хотя усиление позиций Европарламента в институциональной системе ЕС было устойчивым трендом. Он наращивал влияние год от года. С каждым обновлением учредительных договоров он получал все более широкие полномочия. В том, что касается утверждения бюджета. Затем в собственно законодательной сфере. В области контроля за деятельностью исполнительной власти.
Лиссабонский договор завершил процесс превращения Европарламента из в какой-то степени совещательного органа в главный политический и законодательный институт ЕС. По своей роли в нормотворчестве он теперь ничем не уступает Совету ЕС, представляющему интересы государств-членов. Обойти Европарламент, в том числе и в области внешней политики, теперь никто не может. Наднациональный законодатель сконцентрировал в своих руках колоссальную власть. От него ничуть не в меньшей степени, чем от политических институтов ЕС, зависит, по каким правилам будет жить интеграционное объединение. Последнее слово за ним. Распорядителем этой власти выступает председатель Европарламента.
Сейчас Европарламент тешится вновь обретенной властью немножко по-детски. Однако создаваемые им прецеденты четко указывают на то, в каком направлении эволюционирует политическая система ЕС. Ни представители Соединенных Штатов, ни Совет ЕС и Европейская Комиссия не смогли убедить европарламентариев в том, что подписанный ими договор о передаче данных конфиденциального характера о банковских транзакциях, служащий важным инструментом международного сотрудничества в борьбе с терроризмом (СВИФТ), удовлетворяет требованиям защиты прав человека, – и Европарламент прекратил его действие. То, какую это вызвало реакцию у главного союзника Брюсселя на международной арене – «старшего брата» ЕС, оставило его равнодушным. Европарламенту было важно показать, «кто теперь в доме хозяин», в том числе и по вопросам регламентации международного взаимодействия.
Урок был усвоен. В дальнейшем Европейская Комиссия фактически стала получать мандат на ведение переговоров не только от Совета ЕС, но и от Европарламента. Вашингтон развернул свою пропагандистскую машину таким образом, чтобы разъяснять отстаиваемые им позиции не только исполнительным органам ЕС и официальным переговорщикам, но также и европарламентариям. В дальнейшем, чтобы временно применяемый договор между ЕС и США о передаче персональных данных конфиденциального характера, касающихся авиапассажиров, не постигла та же судьба, что и СВИФТ, Европейская Комиссия договорилась с американцами и Европарламентом, что сначала доработает все с учетом пожеланий депутатов, а только потом представит документ на их утверждение.
Соответственно, если Европарламент превратился в ключевого политического игрока как внутри ЕС, так и в международных делах, такая же метаморфоза должна произойти и с его председателем. Правда, подчеркну еще раз, как пойдут дела на практике, сможет ли Ежи Бузек действительно выступать от имени возглавляемого им института, говорить пока рано.
Несколько более слабые стартовые позиции оказались у третьей головы институтов ЕС – постоянного председателя Европейского Совета Хермана ван Ромпея. Во-первых, выбор государств-членов пал на него несколько неожиданно. Предшествующего опыта работы, хоть отдаленно напоминающей возложенную на него миссию, у него не было. То, что, возглавив правительство у себя на родине, он сумел примирить на некоторое время верхушку валлонов и фламандцев, весомо. Но то ли это, что нужно для укрепления Европейского Союза, остается только гадать.
Во-вторых, в разряд мировых или даже европейских политических тяжеловесов он не входит. Ни по своему авторитету, ни по влиянию и известности конкурировать с лидерами Германии, Франции и других крупнейших стран ЕС не может. Изменит ли эту ситуацию его избрание на формально высшую должность в иерархии интеграционного объединения, не очевидно.
В-третьих, в чем заключаются функции постоянного председателя Европейского Совета, какими он обладает прерогативами, какими властными полномочиями может пользоваться, сказать пока с уверенностью никто не в силах. Все будет зависеть от складывающейся практики, от личных качеств и амбиций Хермана ван Ромпея.
По состоянию на сегодня можно лишь сказать, что он будет в большей степени сосредотачиваться на внутренней повестке ЕС. Ориентироваться в международных делах и представлять ЕС на высшем уровне ему будет сложнее. Работая на поиски компромисса между «двадцатью семью» и выступая от их имени, он будет постоянно зажат в очень узкие рамки, лишающие его пространства для политического маневра и возможности говорить от собственного имени.
Но это сегодня. Завтра ситуация вполне может измениться. В мягкотелости Хермана ван Ромпея никто не упрекнет. Он будет постепенно нарабатывать опыт и влияние. У поста постоянного председателя имеется колоссальный потенциал саморазвития. Будет ли он востребован в ближайшее время и в какой степени, поживем – увидим.
Наибольшее количество загадок задает сейчас четвертая голова институтов ЕС – Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности, баронесса Кэтрин Эштон. И то, что она тоже относительный новичок в большой международной политике, не так важно. Все-таки она ранее уже работала в Европейской Комиссии. Отвечала за ведении торговых переговоров. В силу своего происхождения может обеспечивать трансатлантическую сцепку и вести целый ряд деликатных досье. Опыт же – дело наживное.
Существеннее другое. Лиссабонский договор ставит ее в крайне сложное институциональное положение. С одной стороны, он требует от нее очень многого. Одно из главных предназначений Договора состоит в том, чтобы обеспечить слияние внешнеэкономической и внешнеполитической деятельности ЕС, сделать ее на порядок более эффективной, превратить ЕС в полноценного мирового внешнеполитического игрока. Все эти задачи поставлены не перед кем-нибудь еще, а перед Высоким представителем.
С другой – подчиняет ее слишком многим. Европейскому Совету и Совету ЕС, политику которых она должна осуществлять. Постоянному председателю Европейского Совета, которому поручено представлять ЕС на уровне глав государств и правительств. Председателю Европейской Комиссии, заместителем которого она является.
С третьей – предлагает самой захватывать властные полномочия, которые могут ей потребоваться для отправления возложенных на нее функций. Ведь полномочия высших должностных лиц ЕС четко не разграничены. Кто и какие переговоры должен вести, в каких форумах участвовать, решается от случая к случаю. Европейскую службу внешних действий еще только предстоит создать.
Пока в ЕС царит неразбериха. Важные портфели в области внешнеэкономической и даже частично внешнеполитической деятельности ЕС отданы целой группе членов Европейской Комиссии. Херман ван Ромпей, Мануэл Баррозу и Кэтрин Эштон в какой-то степени дублируют друг друга. На встречах в верхах все трое повторяют только другими словами то, что по отдельности говорит каждый из них. Зачем – не очень понятно.
На плечи Кэтрин Эштон взвалили слишком большую нагрузку. Она не справляется. Форумов, переговоров, неотложных международных дел неподъемное количество. Всюду успеть невозможно. Государства-члены недовольны. Они не на это рассчитывали. А им к тому же приходится вступаться за Высокого представителя. Их не устраивает то, что Европейская Комиссия потихоньку подминает ее под себя.
Вокруг полномочий и структуры Европейской службы внешних действий вообще развернулась самая настоящая баталия. В результате с переходом к ее практическому формированию сильно затянули. Если судить по учредительным документам Службы, вообще получается некоторый парадокс. Похоже, что ей отводятся сугубо внешнеполитические функции. Хотя весь замах Лиссабонского договора состоял в том, чтобы внешнеполитическая и внешнеэкономическая составляющие деятельности ЕС оказались в одних руках.
Вместе с тем, очевидно, что ЕС и его государства-члены пока только нащупывают подходы к реализации Лиссабонского договора. Все еще неоднократно будет меняться. Оправдавшие себя практики получат развитие. От других Брюссель будет отказываться. Институциональное строительство и отработка взаимодействия между различными головами институтов ЕС продолжится.
Так что, все колеблется, все неопределенно. Кроме одного – того, что все высшие должностные лица ЕС будут набирать авторитет и влияние. Поэтому, если мы хотим добрых, дружеских связей с Брюсселем, нам нужно строить хорошие, близкие отношения не с кем-то одним, а со всеми институтами Европейского Союза и их руководителями.
Другой вопрос, остро интересующий Российскую Федерацию, касается того, насколько серьезно изменилась с вступлением в силу Лиссабонского договора правовая база осуществления Общей внешней политики и политики безопасности ЕС (ОВПБ) и Общей политики безопасности и обороны (ОПБО). Из этого, скорее, постановочного вопроса вытекает и ряд сугубо практических: как институциональные подвижки и новые механизмы принятия решений скажутся на содержательных аспектах внешнеполитического курса, проводимого ЕС на международной арене, и на его поведении в целом, что следует ожидать от ЕС и его государств-членов в краткосрочной и среднесрочной перспективе.
Ни на один из них готового или сколько-нибудь окончательного ответа пока нет. И возможно не будет еще какое-то время. Практики только нарабатываются. Подходы обкатываются. Тенденции имеют разнонаправленный характер. И, тем не менее, некоторые сугубо предварительные выводы сформулировать уже можно.
Главный из них состоит в том, что в области внешней политики Европейский Союз и в будущем будет действовать наряду с государствами-членами, не заменяя и не подменяя их. Действовать смелее, напористее, целеустремленней, но в рамках тех же ограничений, что и раньше.
Предусматриваемые Лиссабонским договором упразднение трех опор и коммунитаризация политик ЕС на ОВПБ и ОПБО не распространяются. Они остаются автономными по отношению ко всем остальным областям деятельности ЕС. Их специфика сохраняется прежней.
Да, по Лиссабонскому договору государства-члены и в области ОВПБ наделяют институты, органы и организации ЕС все более широкими полномочиями. Но при этом никаких суверенных полномочий (как, например, в области управления общим рынком) они не утрачивают.
Да, процедуры принятия решений во внешнеполитической области становятся более гибкими и разнообразными. Закладываются определенные возможности их корректировки без изменения текста учредительных договоров, т.е. в обход сложных и длительных процедур ратификации. Вторичные и процедурные решения принимаются квалифицированным большинством. И все же принцип единогласия остается главенствующим. За любым членом ЕС резервируется право заблокировать принятия решения, воспользовавшись аргументом о защите своих жизненно важных интересов.
Да, Европейская Комиссия всей своей наднациональной мощью полновесно подключается к разработке и осуществлению проводимого ЕС внешнеполитического курса. Между Высоким представителем по иностранным делам и политике безопасности и Европейской Комиссией устанавливается симбиотическая связь. Европарламент подключается к осуществлению контроля за внешнеполитической деятельностью ЕС в гораздо большей степени, чем раньше. И все же управленческая вертикаль в области ОВПБ и ОПБО остается прежней. Главенство Европейского Совета и Совета ЕС, иначе говоря, главенство начал межправительственного сотрудничества Лиссабонским договором ни в коей мере не ставится под сомнение.
А если так, то вывод однозначен: как и прежде, чтобы эффективно строить отношения и взаимодействовать с ЕС, Российской Федерации нужно будет по всем важнейшим досье работать со всеми столицами и убеждать все государства-члены идти по общему пути, в котором Москва заинтересована. Только тогда удастся сформировать общее пространство внешней безопасности. Только тогда установка на координацию усилий во внешнеполитической сфере будет реализована.
Поэтому настойчивые предложения российской стороны о том, чтобы диалог между Россией и ЕС по вопросам внешней безопасности велся по формуле 1+27+1 и поддерживался органами, уполномоченными принимать обязывающие оперативные решения, сохраняет всю свою актуальность. Вне зависимости от того, как Брюссель будет интерпретировать Лиссабонский договор, практическую реформу механизмов управления партнерством и сотрудничеством нужно осуществлять. Она назрела. От нее никуда не деться.
В перспективе в нее можно будет вмонтировать какие-то структуры, ориентирующиеся на возможности продвинутого и структурированного сотрудничества, предусматриваемые Договором. Однако ими, по всей видимости, удастся воспользоваться не скоро. Что они означают на практике, Брюссель пока не знает. Работа в этом направлении ни институтами ЕС, ни его государствами-членами еще не велась. Однако ничто не мешает попробовать. Успехи субрегионального сотрудничества (в частности, на севере Европы – в рамках «Северного измерения») и прогресс на переговорах о приграничном сотрудничестве свидетельствуют, что у партнерства по интересам с ограниченным кругом участников тоже может быть большое будущее.
Суммирую. Для перевода отношений между Россией и ЕС на качественно более высокий уровень сейчас самый благоприятный момент. Обе стороны к этому морально готовы. Международная обстановка благоприятствует. Необходимые предпосылки имеются. Двусторонние связи между Россией и государствами-членами на подъеме. Россия и ЕС переживают внутреннюю эволюцию, располагающую к сближению. И даже концептуальный задел для этого уже имеется.
Молодое вино в старые добрые меха
Новую идеологию и организационные рамки развитию партнерских отношений между Россией и ЕС и его государствами-членами дает инициатива «Партнерство для модернизации».
Она находится на самых ранних стадиях своего осуществления, и пока не обросла многочисленными деталями. Работа над ней началась во второй половине 2009 года. Сугубо предварительный разговор о ее содержательном наполнении состоялся на саммите в Стокгольме. Реагируя на предложения коллег, Д.А. Медведев предложил тогда сориентировать ее на достижение совместимости технических регламентов, технологическое развитие и взаимный обмен технологиями, включая зеленую энергетику, содействие в вступлении России в ВТО, облегчение человеческих контактов в продвижении к безвизовому режиму.
В феврале 2010 года по согласованию с государствами-членами Мануэл Баррозу предложил несколько более широкую повестку. К числу приоритетов из т.н. 10 пунктов ЕС отнес содействие в построении правового государства; увеличение прямых зарубежных инвестиций; содействие вступлению в ВТО; дальнейшую интеграцию рынков; создание диверсифицированной, более конкурентоспособной, более зеленой экономики. Здесь же фигурировали сотрудничество в области науки и исследований и сбалансированное развитие. Большое внимание было уделено укреплению контактов между людьми и диалога с гражданским обществом. Десятый пункт имел технический характер и касался финансирования совместной деятельности.
В Москве в первых числах апреля и затем на консультациях в Брюсселе чисто предварительно вышли на кластерное видение «Партнерства для модернизации». Сердцевину первого из кластеров могло бы составить утверждение верховенства права. Второго – интеграция в мировую экономику. Третьего – предоставление России статуса ассоциированного члена в VII-ой исследовательской программе ЕС. Вне кластеров были вынесены упразднение визового режима и сотрудничество по международным делам.
К утверждению на саммите в Ростове-на-Дону 31 мая – 1 июня 2010 года подготовили Совместное заявление, официально запускающее инициативу. В нем предполагалось дать очень широкий и к тому же неисчерпывающий перечень приоритетов. В несколько упрощенном и менее агрегированном виде он может быть представлен следующим образом. Инвестирование в ключевые отрасли, стимулирующие рост и инновации. Забота о малых и средних предприятиях. Сближение технических регламентов. Защита прав интеллектуальной собственности. Транспорт. Энергоэффективность. Содействие становлению низкоуглеродной экономики. Сотрудничество в сферах инноваций, исследований и развития. В частности в исследовании и использовании космического пространства. Укрепление судебной системы. Борьба с коррупцией. Развитие связей между людьми. Диалог с гражданским обществом.
Предполагалось, что по итогам саммита в Ростове-на-Дону лидеры России и ЕС дадут поручение подготовить и согласовать программу или план действий по реализации инициативы. Таким образом, можно ожидать, что инициатива обретет конкретные очертания, позволяющие развернуть практическую деятельность, и будет наполнена конкретным содержанием уже во второй половине 2010 года. В крайнем случае, с 2011.
Но даже сейчас, до того, как стороны приступили к ее практической реализации, и она начала давать сколько-нибудь весомую отдачу, можно с уверенностью сказать, что эта инициатива, похоже, вполне может послужить именно тем импульсом, в котором для своего развития нуждаются отношения между Россией, ЕС и его государствами-членами.
С одной стороны, она не содержит ничего революционного. Инструменты для ее реализации уже имеются. Они были созданы за годы осуществления дорожных карт построения общих пространств между Россией и ЕС. Ими будут служить многочисленные отраслевые диалоги и действующие в их рамках рабочие группы.
С другой стороны, «Партнерство для модернизации» нацелено на то, чтобы переформатировать партнерство и сотрудничество, придать им новое качество. Оно должно заключаться фактически в нескольких элементарных вещах.
Первое – сориентировать взаимодействие на приоритетную работу в тех областях и по тем направлениям, в которых Россия, ЕС и его государства-члены заинтересованы в первую очередь. То есть речь идет о том, чтобы сосредоточить силы и средства на главном, выделив его из общего контекста вопросов, по которым осуществляется сотрудничество.
Второе – поставить во главу угла достижение результата. Работать на результат, на нахождение конкретных решений, на инновации, повышение конкурентоспособности.
В модернизации заинтересованы все. Отнюдь не только Российская Федерация. Партнерство может и должно ей способствовать. Тогда и само партнерство приобретет иной характер. Перестанет зависеть от политической конъюнктуры, от влияния сиюминутных моментов. Для России, ЕС и государств-членов оно станет насущной необходимостью.
Как представляется, для успешного осуществления «Партнерства для модернизации» также надо ориентироваться на несколько достаточно простых базисных вещей. Первое. Позаботиться о позитивном имидже инициативы. Всячески его поддерживать. Обеспечить в России и ЕС и его государствах-членах должную и достойную рекламу «Партнерства». Поставить соответствующую информационно-пропагандистскую работу на постоянную основу.
Второе. Создать максимально легкую и в то же время авторитетную вертикаль контроля за исполнением в срок принятых решений, а также тиражированием, внедрением и коммерциализацией полученных результатов.
Третье. Отдать предпочтение проектным формам работы в рамках «Партнерства». В этом плане постановка сотрудничества в рамках «Северного измерения» вполне могла бы служить ориентиром.
Четвертое. Делать ставку на те направления сотрудничества, в которых заинтересованы обе стороны. Ни в коем случае не ограничиваться тем, что имеет значение только для одной из них.
Пятое. Сосредоточить усилия на создании общеевропейской инфраструктуры. Она нужна, чтобы все остальное лучше работало. Чтобы объединить хозяйственные комплексы России и ЕС. Как это в свое время сделали магистральные трубопроводы. Только с самого начала построив все на интеграции интересов тех, кто хотел бы предоставлять услуги, и тех, кто будет их распределять и ими пользоваться.
Общеевропейская инфраструктура должна охватывать скоростной железнодорожный транспорт, сеть скоростных автодорог, дешевые авиаперелеты и, обязательно, космические и иные системы коммуникации, высокоскоростной Интернет и т.д.
Шестое. Столь же большое внимание уделить гармонизации законодательства и правоприменительной практики. Только тогда, когда правовые гарантии экономической и любой иной деятельности и в России, и в ЕС будут одинаковыми, общие пространства обретут плоть и кровь.
Чего России, Европейскому Союзу и его государствам-членам, как и нам с вами искренне хотелось бы пожелать.
© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
*1 Журнальный вариант полного текста выступления на Восьмой встрече Дискуссионного форума «Партнерство с Россией в Европе»: «Новые вызовы партнерским отношениям ЕС и России», Брюссель, 12–14 апреля 2010 г. Подготовлен при поддержке Российского гуманитарного научного фонда – проект №09-03-00513а «Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза, создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».