Начну с замечаний относительно того, что ЕС развивается намного динамичнее, нежели кажется нам в Российской Федерации, и что кризисные явления не нужно преувеличивать. Первое, мы, специалисты по Европейскому Союзу, исходим из того, что ЕС все время находится на том или ином этапе кризисного развития. Кризисы для отношений между шестью, двенадцатью, пятнадцатью или двадцатью семью государствами – не важно – имманентное явление. Преимущество ЕС заключается в том, что он научился преодолевать эти кризисы и выходить из них усилившимся. Поэтому нет ничего обидного в том, что мы говорим о кризисе ЕС. Для нас важно, каким Союз выйдет из этого кризиса.
Что касается референдумов во Франции и Нидерландах, то они спасли конституцию Европейского Союза, а не уничтожили ее. Если бы дело дошло до референдума в Великобритании, кризис ЕС мог бы оказаться гораздо более глубоким. Нынешний Договор о реформе для Великобритании на порядок более приемлем, нежели Договор об учреждении конституции. И сейчас у ЕС реально появилась надежда, что Великобритания и все остальные, включая Ирландию, ратифицируют этот документ. Даже после того, как первый референдум по ней в Ирландии дал отрицательный результат (такое уже случалось в прошлом). Потому что Лондон, благодаря Тони Блэру, благодаря постоянным звонкам между ним и Гордоном Брауном на протяжении двух ночей, когда проходил саммит ЕС, венчавший МПК, сумел отспорить у остальной части Европейского Союза многие положения, которые сделали его более приемлемым для всех. Так что нет худа без добра.
Второе. Когда вы живете внутри системы, которая постоянно колеблется и изменяется, вы тоже начинаете колебаться вместе с ней. Многих вещей вы просто не замечаете, не чувствуете. Какие-то решения вам кажутся оптимальными, хотя, на самом деле, в них много спорного. Какие-то решения, напротив, критикуете, вопреки тому, что, как видится со стороны, выбор практически отсутствует. Иначе говоря, вы воспринимаете ту реальность, которая складывается в ЕС, каждый раз чуть-чуть иначе. В вашем восприятии слишком силен налет субъективности. Объективный, благожелательный, заинтересованный наблюдатель извне эти изменения, эти колебания фиксирует.
Мне на встречах с французскими коллегами после провала референдума приходилось их убеждать: «Не шельмуйте Конституционный договор. Не разбивайте его в пух и прах. Мы уверены, что в другой форме вы его ратифицируете. Обязательно. Другого просто не дано». Но где-то на протяжении двух лет разговаривать с ними на эту тему было совершенно невозможно.
Теперь о вопросе по поводу того, что такое взаимодействие между Россией и ЕС. Сильный, немножечко хитрый и очень интересный вопрос. С чем сталкивается Российская Федерация на всех переговорах с ЕС, вне зависимости от их предмета, в том числе, в рамках международных организаций? В Европейском Союзе идет долгая, сложная, тягостная процедура согласования позиций. Ведется невыносимо мучительная работа по достижению консенсуса. Наконец, ЕС позицию двадцати семи стран согласовал. Он что, добился этого, чтобы потом ее постоянно менять на переговорах с Российской Федерацией? Конечно, нет. Получается, что переговоры идут по модели «бери или отказывайся». Или иначе «либо все, либо ничего». Так переговоры не ведутся. Так их вести невозможно. Значит, надо создавать такие механизмы, где бы мы концепцию решения продумывали вместе. Пускай не по всему списку вопросов, затрагивающих Россию и ЕС. Есть ведь вопросы внутреннего развития Европейского Союза. Но что касается тех вопросов, которые затрагивают сущностные, жизненно важные интересы Российской Федерации, то, конечно, такие механизмы нужно создавать.
План законодательных инициатив в Российской Федерации известен на год или на несколько лет вперед. Пожалуйста, зайдите на сайт Государственной Думы. Европейская Комиссия каждые пять лет выступает с «тронной речью» и дает программу законодательных инициатив. В начале каждого календарного года она корректируется, и ЕК предлагает ее более конкретное изложение. Хоть какое-то взаимодействие, хотя какая-то корреляция между этими программами на настоящий момент имеется? Нет. Почему бы это взаимодействие не наладить? Почему бы не сказать: «Уважаемые парламентарии, давайте поменьше обсуждать Косово и Иран, Северный полюс и Антарктиду. Давайте в большей степени заниматься тем, для чего мы вас избрали: законотворческой работой. Вот этим займитесь – вопросами гармонизации, совместного долгосрочного планирования, предоставления взаимной информации и обмена комментариями по принимаемому и разрабатываемому законодательству».
Скажем, Российскую Федерацию не полностью устраивает весь нормативный блок Европейского Союза по интеллектуальной собственности и авторскому праву. Он также не устраивает бизнес и промышленность ЕС, потому что в нем очень много противоречий. Можно поработать над этим вместе. Тем более что экономика в современном мире изменилась чрезвычайно. В конце прошлого столетия лишь 20% капитализации транснациональных корпораций и вообще крупных предприятий составляли интеллектуальная собственность и человеческий капитал, 80% – материальные фонды. Сейчас, за относительно небольшой промежуток времени, ситуация коренным образом изменилась. Доля материальных фондов упала до 40%, а, может быть, даже ниже. Доля интеллектуальной собственности и человеческого капитала превысила 60%. Пропорции и дальше будут меняться не в пользу «железок». Таким видится завтрашний день. Это то, о чем надо разговаривать, что нужно обсуждать, по поводу чего – принимать решения. И подчеркиваю: обсуждать сейчас, создавая соответствующие структуры.
Поэтому речь идет не только о взаимодействии в классическом виде, к которому все начинают, к сожалению, привыкать, хотя оно мало дает на практике. Мы хотели бы, чтобы под совместными действиями или взаимодействием понимались совместное развитие (соразвитие), совместное творчество (сотворчество), совместная подготовка, принятие и осуществление некоторого важного для сторон набора решений. Тогда, может быть, реально пойдут и взаимодополняемость, и интеграция.
Специалисты из стран ЕС часто говорят, что нам, как до этого американцам любопытно, как функционирует Европейский Союз. Уважаемые коллеги, Россия, на самом деле, давно уже в Европейском Союзе – по своим интересам, по своей экономике, тому влиянию, которое ЕС оказывает на наше внутреннее развитие и внешнюю политику. ЕС не является по отношению к Российской Федерации внешней силой. И нам, с учетом этого, принципиально важно, как функционирует Европейский Союз и какой модели развития он собирается придерживаться. На настоящий момент порядка 40% ВВП России производится в глобальной экономике, в мировой экономике, а не на территории или не только на территории Российской Федерации. Значит, у нас с вами получается очень глубокое, очень разностороннее переплетение интересов, и под этим углом зрения надо смотреть на то, о чем говорят российские ученые.
Что получилось с Польшей? Варшава заблокировала переговоры, исходя исключительно из внутренней повестки дня, руководствуясь целями борьбы за власть внутри страны. Но свое видение солидарности она навязала всему Европейскому Союзу. Москва всегда исходила из того, что солидарность – это возможность выйти на оптимальное для всех решение, на такое решение, к которому присоединятся «диссиденты». Новая и опасная тенденция в развитии ЕС, по крайней мере, в сфере отношений с Российской Федерацией, состоит в том, что солидарность стала восприниматься как необходимость «большому дяде» – Европейскому Союзу – защищать каждого «пацана», который требует у прохожего прикурить, или требует «дяденька, дай пятачок», или что-то там еще. Так, на взгляд Российской Федерации, в большой мировой политике дела не ведутся. По всей видимости, должно пройти какое-то время после расширения, чтобы солидарность перестала пониматься как инструмент обслуживания индивидуальных, конъюнктурных интересов отдельных государств-членов, не имеющих ничего общего с интересами ЕС и его внешних партнеров. Важно, чтобы по своим последствиям обращение к концепции солидарности не означало бы, что в будущем в своих отношениях с внешним миром Брюссель вынужденно будет плестись «со скоростью наименее быстро бредущего верблюда».
Сразу же после выборов в Польше ситуация изменилась. Но потом открытие переговоров заблокировала Литва. Это могла бы сделать и Великобритания. У каждого есть свои раздражители. Так вот задача политиков и советников этих политиков заключается в том, чтобы не допустить развития ситуации по худшему сценарию. Необходимо предпринимать превентивные меры для того, чтобы предотвращать легко прогнозируемые кризисы в отношениях между Россией и ЕС и, если они дают осечку, облегчать их преодоление. Почему? Да потому что все кризисы носят сугубо надстроечный, политический характер. Бизнесу эти кризисы очевидно не нужны, населению наших стран – тем более.
Они, снова приходится сказать, к сожалению, используются для перераспределения власти и влияния в совершенно не связанных с предметом разногласия измерениях. Это видно на примере вступления России в ВТО. Соглашение между Россией и ЕС об условиях вступления подписано уже давно. И Брюссель прекрасно знает, на каких условиях Россия вступает в ВТО, и Москва. Поэтому было бы контрпродуктивно, если бы ЕС пытался вновь настаивать на том, что неприемлемо для Российской Федерацией. Со своей стороны, и Москва сейчас не пойдет на бoльшие уступки, нежели те, которые уже сделаны. Казалось бы все предельно ясно. Тем не менее, постоянно с подачи то ЕС, то США, то самого Кремля, возникают новые вопросы, которые носят заведомо конъюнктурный, преходящий характер.
Но, зная совершенно четко, на 99%, каковы условия вступления России в ВТО, вполне можно вести переговоры. О чем? Ни в коем случае не о том, о чем уже договорились в пакете по ВТО, а о том, как мы будем строить экономические отношения. Значит, модель «ВТО+» – это не пересмотр того, на каких условиях Россия вступает в ВТО, а обсуждение тех проблем, которые не покрываются правилами ГАТТ/ВТО. И в этом заключается концепция бывшего МЭРТ, как его представители неоднократно обстоятельно поясняли на проводимых нами конференциях.
Все развитие Европейского Союза – это выход на более широкий рынок. В этом экономический успех ЕС, помимо всех остальных достижений интеграционного объединения. Для Российской Федерации цель – это выход на общеконтинентальный европейский рынок. И здесь совершенно очевидно, что нужно российскому бизнесу, а что – европейскому. Российскому бизнесу нужен общеконтинентальный рынок и снятие административных ограничений по доступу на него и работе на нем, которые воздвигнуты в Европейском Союзе. А европейскому бизнесу нужна зона свободной торговли, которая бы дополняла условия вступления России в ВТО или подменяла их. Позиции разные? Разные. Но интересы понятные? Понятные. О чем торговаться, ясно? Ясно. Пожалуйста, давайте садиться за стол переговоров.
Мешает ли этому то, что Договор о реформе пока не ратифицирован всеми государствами-членами? Ничуть. Вероятность того, что он вступит в силу, как и задумывалось, в начале 2009 года, или чуть позже по-прежнему очень велика. Заработает же он еще раньше. Даже сам факт его подписания уже успокоил нервы политикам и предпринимателям. Кроме того, все прописанные в нем институциональные вещи начнут внедряться в практику еще до завершения процесса ратификации. Таким образом, достаточно понятно, в каком направлении будет эволюционировать ЕС.
Что касается последующих четырех лет развития Российской Федерации после парламентских и президентских выборов, они тоже вполне предсказуемы. Нельзя сказать, что они будут полностью лишены интриги. Нет, не всегда просчитываемых ходов, неожиданностей, похоже, будет предостаточно. Но основные вводные, главные параметры политического процесса в Российской Федерации не претерпят сколько-нибудь существенных, а тем более революционных изменений.
Так что, мы будем ждать 2012 года и Олимпийских игр в Российской Федерации или завершения переходного периода в 2014 году, предусматриваемого Договором о реформе?
Мой ответ однозначен. Мы итак потеряли слишком много времени. Драгоценного времени. Невосполнимого. Слишком много возможностей уже упущено. Поэтому надо форсировать процесс переговоров о новом Базовом соглашении. Но это – вопрос политического выбора. Если же это вопрос политического выбора, то давайте избегать политизации любого из переговорных досье и отталкиваться не от интересов сторон, а от объективных потребностей в партнерстве и сотрудничестве.
В чем состоят потребности граждан наших государств? В чем потребности бизнеса? В чем, по большому счету, потребности наших стран? Как только мы начнем давать мало-мальски логичный ответ на эти вопросы, выяснится прелюбопытная картина. Под этим углом зрения, стремление навязать России ДЭХ, который ЕС для себя уже фактически списал, изобретение очередных ограничений на укрупнение европейских компаний, селективный подход к продаже активов Европейского Союза с ними никак не вяжется. Предпринимаемые пока Брюсселем односторонние действия очень похожи на классическую ситуацию торговой войны. Ей просто надо положить конец. Конкуренция должна вестись по правилам. Политически корректно. И преследовать легитимные цели. Созданию атмосферы, благоприятной для заключения прорывного соглашения между Россией и ЕС, такого соглашения, которое бы задавало вектор развития на десятилетия вперед, она никак не способствует.
Применительно к секторальному измерению проблема заключается в том, что аспектов взаимодействия между ЕС и Российской Федерацией меньше, чем хотелось бы. В будущем, по мере осуществления в России структурных реформ, положение будет меняться. Но не скоро и не линейно. Сейчас ведущими областями взаимодействия являются энергетика, природные ресурсы, отдельные высокотехнологичные проекты. Они касаются использования космического пространства, самолетостроения, и тройки-четверки других сфер. Иначе говоря, областей, в которых мы взаимодействуем, откровенно не достаточно. Поправить ситуацию в этом отношении, призваны секторальные диалоги. Они – прекрасный инструмент диверсификации сотрудничества. Уже сейчас их полторы дюжины. Созданы десятки экспертных групп и других структур. Диалоги, общение, проведение совместных мероприятий, подготовка рекомендаций помогают взаимопониманию. Они создают столь нужную сторонам ткань сотрудничества. Наращивание работы по всем указанным направлениям даст дополнительные возможности для более широких разменов и достижения взаимоприемлемых, взаимовыгодных и перспективных результатов.
В этом же контексте было бы желательно рассматривать сотрудничество в области энергетики. Ведь энергетика является не более, чем одним из секторов взаимодействия. Однако эта сфера из-за высоких цен на нефть и газ оказалась чрезвычайно политизированной. Если бы не высокие цены, о ней, видимо, вообще ничего бы слышно не было. Так, в связи с экологической проблематикой или борьбой с изменением климата.
Насколько она политизирована, показывает та же самая Энергетическая хартия. Вроде бы, ДЭХ действует на территории России. То, что он реально действует, показывают многомиллиардные иски против Российской Федерации, обосновываемые якобы допущенными властями нарушениями его основных положений*1. Так в чем же дело? Что не устраивает Российскую Федерацию, а что ЕС?
Москву не устраивает не Энергетическая хартия или Договор к ней. Для нее не приемлемо то, что сам ЕС не хочет и не собирается применять на своей территории некоторые ключевые положения ДЭХ, предъявляя, вместе с тем, все претензии российской стороне. Брюссель фактически заявляет: «Нам-то внутри ЕС ДЭХ не нужен. У нас есть внутреннее законодательство*2. А вот вы, пожалуйста, его исполняйте. И неукоснительно. Мы, Евросоюз, транзитной территорией не являемся. А вот вы, пожалуйста, соблюдайте правила транзита. Для нас требования ДЭХ, в том, что касается защиты инвестиций, не закон. У нас другие приоритеты. Нас больше заботит либерализация рынков и разделение вертикально интегрированных компаний в целях усиления конкуренции. А вы должны относиться к ДЭХ, как к библии». Это по одному блоку вопросов.
Но и по другому очень похоже: «Да, мы – Европейский Союз взяли на себя систему обязательств по заключению соглашения о торговле ядерными материалами. Однако соблюдать их в ближайшем будущем также не собираемся. На свой рынок мы вас не пустим. И с заключением дополнительного договора о гарантиях инвестиций спешить не будем. Мало ли что имелось в виду ранее. Это отдельные досье». Нет, это не отдельное досье. Режимы, предусматриваемые ДЭХ и рядом соглашений, которые должны были бы его дополнить и конкретизировать, являются единым пакетом. В отрыве друг от друга они рассматриваться не должны.
Аналогично и по доступу к магистральным трубопроводам, и по долгосрочным контрактам. ЕС на деле доводит дерегуляцию доступа к магистральным трубопроводам до абсурда, ставя под угрозу саму возможность исполнения таких контрактов. Что происходит, можно показать на одном конкретном примере. Несколько лет назад Австрия «провела эксперимент». Она взяла кусок трубопровода и объявила открытый тендер на прокачку по нему природного газа. Победа в тендере была присуждена десяткам компаний. Очень быстро выяснилось, что большинство из них торговые предприятия. Своего газа у них нет. Им его надо покупать на рынке. Естественно, они обратились к Газпрому с просьбой продать газ. Но в таких условиях не только Газпром, никакая энергетическая компания работать не может и не будет.
Российские энергетические компании – кстати, быстро диверсифицирующиеся и остро конкурирующие между собой и за власть, и за ресурсы, – естественно говорят Европейскому Союзу: «Есть одно требование, без которого никакие договоренности, по всей видимости, не пройдут. Это предоставление гарантий того, что нам не будут мешать выполнять обязательства, которые мы на себя взяли. Попытки создать ситуацию, при которой перекупщикам бы отдавались доминирующие позиции на энергетическом рынке, нас не устраивают». На протяжении всех лет трейдеры наживались на разнице цен, покупая газ у Газпрома на границе и перепродавая его конечным потребителям вдвое, втрое, а то и впятеро дороже. Дальше так продолжаться не может. Ведь в разработку новых месторождений и прокладку трубопроводов Российской Федерации и российским компаниям придется вкладывать огромные деньги, триллионы. И что? Отдавать львиную долю прибыли перекупщикам? Почему? Очевидно неприемлемое и неоправданное распределение рисков и расходов. Все расходы ложатся на нас, а прибыли предлагается отдавать государствам-членам ЕС и их трейдерам.
Как оценивать расхождения в позициях? Плохо это? Хорошо? Нет резона оценивать ситуацию в таких категориях. Есть смысл превратить ее из негативной в позитивную. Для этого давайте совместно включим в розыгрыш огромный приз, который могут получить все стороны. Давайте отыщем такое решение, которое помогало бы на справедливой основе получать каждой из них то, на что они имеют право законно претендовать, и обеспечивало бы стабильное и взаимовыгодное сотрудничество. Потому что действовать по отдельности, играя в игры с нулевой суммой, не получится. Характер современной энергетики такого не позволит. Энергетика в этом отношении – прекрасный пример.
Но разве ситуация в энергетике уникальна? Да нет, коллеги из государственных структур подтвердят: то же самое получается и в борьбе с организованной преступностью, и с наркомафией, и с незаконной миграцией, и с отмыванием капиталов, и с утечкой мозгов и т.д.
Пока получается, что рациональные решения у нас лежат в одной плоскости, а политические (или, вернее, политиканские), которые берут верх, – в другой. Таким образом, задача заключается в том, что поставить все обратно с головы на ноги.
Роль юристов, вообще советников и должна заключаться в том, чтобы подсказывать, как это сделать.
*1 В настоящее время продолжается международное арбитражное разбирательство по искам, поданным акционерами ЮКОСА против Российской Федерации в 2005 г. на основе положений ДЭХ.
*2 В действительности ЕС всего лишь спешит с его разработкой.
© Марк ЭНТИН,
д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
№6(23), 2008