Так случилось, что Россия и ЕС взяли паузу с началом официальных переговоров по новому будущему Базовому договору между ними, который должен придти на смену действующему Соглашению о партнерстве и сотрудничестве (СПС). Но научные круги, экспертное сообщество никаких пауз не берут. Обсуждение продолжается.
Об этом вновь напомнила состоявшаяся на этот раз в Вильнюсе 20 апреля очередная международная конференция в рамках круглого стола «Россия и ЕС – страны Балтии». Конференция получила броское название «Будущее партнерства и сотрудничества: интересы, концепции, практика». В ней приняли участие ведущие эксперты из России, Германии, Польши, Скандинавских государств и стран Балтии. Речь на ней зашла, что сейчас почти неизбежно, о перспективах сотрудничества в энергетической сфере. Но обсуждались также и вопросы взаимодействия в сфере внешней безопасности, возможное содержание будущего Договора о стратегическом партнерстве, трансграничное сотрудничество.
Выступая на открытии с кратким изложением официальной позиции Вильнюса по затрагиваемым вопросам, представители МИДа Литвы подчеркнули, что торговля между Россией и Литвой стремительно развивается. За прошлый год ее объем вырос более чем на 40%. Вильнюс заинтересован «в стабильной, предсказуемой, демократической России». Поэтому он будет категорически выступать против заключения такого нового Базового соглашения между Россией и Европейским Союзом, который бы был «слабее» ныне действующего. Было, в частности заявлено, что литовские переговорщики не допустят принятия такого Договора, который бы закрепил ослабление связей между Россией и ЕС или понижение значения двусторонних отношений.
Первая сессия была посвящена одной из самых горячих тем в отношениях между Россией и ЕС – европейской энергетической политике. Выступая с общим обзором последних тенденций в развитии энергетической политики ЕС и ее влияния на характер отношений между Москвой и Брюсселем, эксперты из разных стран акцентировали несколько моментов. Весеннее заседание Европейского Совета усилило значимость энергетической проблематики в повестке дня ЕС. Нарождающаяся общая политика в области энергетики была особенно тесно увязана с охраной окружающей среды и противодействием климатическим изменениям. Главы государств и правительств ЕС подтвердили, что стержнем энергетической политики должна быть солидарность. Именно с этих позиций, по мнению отдельных участников конференции, в дальнейшем, скорее всего, и будут строиться взаимоотношения с Россией в энергетической сфере. В этом же контексте можно рассматривать и все остальную международную и двустороннюю повестку.
Вместе с тем, прозвучали выступления, выдержанные в гораздо более эмоциональном ключе. Отталкиваясь от спекуляций, якобы распространяемых либо российскими госкомпаниями, либо мировыми СМИ, ряд специалистов из государств-членов ЕС заострили проблему зависимости Польши и других стран региона от импорта энергоносителей. Газ, нефть и трубопроводы все больше используются в последнее время как орудие давления или даже просто как стратегическое оружие. Планы России непонятны. Доверия нет. Проводимая Россией политика несет непосредственную угрозу. На это указывают факты. Только один из примеров – прекращение поставок нефти в Литву. Проект строительства Североевропейского газопровода, названного «Северным потоком», мотивирован исключительно политическими и геостратегическими соображениями. Он нужен только для того, чтобы разговаривать с Польшей и странами Балтии с позиции силы.
В том, что касается, в частности Варшавы, для нее не допустить создание газопровода – вопрос принципа. Ответ на все увещевания один – категорическое нет. Пока Варшава своего не добьется, этот вопрос будет оставаться мощным раздражителем в отношениях между Польшей и Германией. Варшава будет делать все необходимое для создания единого фронта государств-членов в борьбе против реализации планов строительства «Северного потока».
Другие элементы энергетической политики, которые необходимы ЕС, состоят в диверсификации поставок и источников энергии. Но все они увязываются вместе с чисто политическими слагаемыми через императивы солидарности между странами ЕС.
Отдельные выступления и реплики, прозвучавшие на конференции, были построены на противопоставлении интересов стран ЕС и России по всему азимуту вопросов. Дескать, ЕС кровно заинтересован в обеспечении безопасности поставок. Россия хотела бы их контролировать и монополизировать. Союз добивается ослабления зависимости от России. Москва хотела бы получить политические и экономические дивиденды, используя энергетическую зависимость Европы. ЕС нужна диверсификация поставок, а России – прорыв на Южном и Восточном направлении.
Вывод – Россия не собирается допустить ослабления зависимости Европы от своих энергоносителей. Этим целям служат прокладываемые новые ветки магистральных трубопроводов, от «Голубого потока» до Северного. В этих целях на транзитные страны оказывается столь мощное давление. Москва делает ставку на подписание двусторонних межправительственных соглашений и долгосрочных контрактов.
Но все энергетические проекты, осуществляемые Россией и российскими компаниями, не способствуют решению проблем, стоящих перед ЕС.
Несколько иное видение ситуации предложили российские исследователи. В качестве определяющих они выделили следующие моменты. Экономика России динамично развивается, благосостояние растет. Промышленное производство увеличивается. Социальные показатели улучшаются. Позитивные процессы во многом опираются на благоприятное положение на мировом рынке энергоносителей.
Главная задача, которую должно решать сейчас российское руководство, заключается в том, чтобы рационально использовать благоприятную экономическую конъюнктуру для внутреннего развития и укрепить национальную экономику, усилив присутствие на внешних рынках, настолько, чтобы предотвратить возможный экономический кризис в будущем.
Поэтому России нужна международная стабильность, долгосрочность, предсказуемость. Россия – надежный партнер, и в интересах всех сторон – вести конструктивный диалог.
Последовавший затем свободный обмен мнениями показал, насколько по-разному политологи из разных уголков Европы оценивают ситуацию. Так, были высказаны сомнения, что российские энергетические компании в состоянии вести дела рациональным образом. Их капитализация подскочила. Одновременно, однако, резко вырос и корпоративный долг. Они скупают активы за рубежом. Но в действительности им нужно вкладывать не просто миллиарды, а сотни миллиардов в добычу и транспортную инфраструктуру. Откуда они смогут взять деньги, непонятно.
Совершенно разные оценки прозвучали по поводу «Северного потока». Как заявили большинство экспертов из стран ЕС, то, что его строительство является политически мотивированным и не обосновано экономически, относится, скорее, к элементарной констатации факта. Но если Россия и российские компании хотят нести все связанные со строительством риски, пусть несут. Ведь экономически Союз от этого выиграет, хотя в ЕС об этом не принято говорить. Фактически Москва за Брюссель и для Брюсселя решает проблему диверсификации транзита.
С другой стороны, как прозвучало в ряде комментариев, оппозиция «Северному потоку», страх, вызываемый в ЕС энергетическими планами российских кампаний и риторикой о великой энергетической державе, есть надежда, помогут России пересмотреть приоритеты своей энергетической политики. Ведь ей нужно развивать внутренний рынок, приближать промышленное производство к источникам энергии, повышать цены, причем как можно скорее, чтобы сделать продажу энергоносителей внутри страны экономически выгодной и уйти от чудовищно опасной зависимости от внешних рынков.
Вторая сессия была посвящена обсуждению перспектив сотрудничества между Россией и ЕС в области обороны и безопасности. Общую ситуацию в этой сфере докладчики охарактеризовали следующим образом. Россия и ЕС много говорят о партнерстве в этой области. Соответствующие вопросы постоянно включаются в повестку дня органов управления партнерством самого высокого уровня. Но в практическую плоскость все эти разговоры не переходят.
Главным источником информации о намерениях государства или интеграционного объединения служат положения бюджета. Так вот, расходы на финансирование совместной деятельности в России последние годы постоянно снижались. Затраты на миротворчество сейчас вообще не предусмотрены.
В том, что касается будущего Базового соглашения, Москва настаивает в основном только на закреплении равного статуса. Материализацией этого общего положения должен стать совместный властный орган типа Совета безопасности, который был бы наделен серьезными полномочиями по принятию решений. Если этого не будет, то интерес Москвы к новому Договору не просматривается. Просто так беседовать переговорщикам о гарантиях энергетической безопасности, с точки зрения Москвы, было бы бессмысленно. С другой стороны, серьезные сдвиги в этом отношении открыли бы путь к взаимному подключению к односторонне проводимым пока миротворческим операциям.
Много внимания в докладах было уделено проводимой ЕС политике соседства и ее значению для отношений между Москвой и Брюсселем. При этом за точку отсчета для предложенного ими анализа возможного взаимодействия России и ЕС отдельные исследователи взяли предположение, что Москва по-прежнему, мол, отказывается воспринимать политику добрососедства ЕС как легитимную, открывающую возможность для позитивного сотрудничества. В статье президента В.Путина, посвященной 50-летию ЕС, политика соседства вообще не упоминается. Это ли не свидетельство того, что Москва, как и раньше, воспринимает граничащие с ней страны как ближнее зарубежье, как сферу своего влияния, в которую Союз ни в коем случае пускать нельзя?
Не способствует взаимопониманию и противоречивая позиция ЕС и отдельных стран-членов по широкому кругу вопросов. Последнее время все отношения сводятся к энергетике, что значительно сужает сферу взаимных интересов.
ЕС проводит свою внешнюю политику крайне селективно. Так, газовый скандал «Газпрома» с Украиной, а потом конфликт между Россией и Белоруссией вызвали в Брюсселе и столицах сверхчувствительную реакцию. А на то, что поставки в Армению были прерваны на месяц, никто вообще не обратил внимание. И о переговорах «Газпрома» с Молдавией писалось и говорилось очень мало.
Официальное видение Брюсселем и странами ЕС политики соседства, как следовало из выступлений их должностных лиц, заключается в том, что она объективно необходима. Ей нет альтернативы. ЕС имеет интересы во всех странах, применительно к которым такая политика осуществляется. Брюссель будет их отстаивать и продвигать. Было бы желательно, чтобы политика соседства проводилась в жизнь ЕС в тесном сотрудничестве с Россией. Тогда, например, и урегулирования замороженных конфликтов на пространстве бывшего СССР можно было бы добиться намного легче и быстрее. Негативное отношение Москвы к политике соседства, ее критика российским истеблишментом ЕС не остановит.
Большое внимание участниками конференции было уделено обсуждению политической психологии и практики, описываемых терминами игры с нулевым результатом. Часть из них предложили рассматривать страны, с которыми и ЕС, и Россия имеют общие границы как регион общего соседства. Было подчеркнуто, что такой подход позволил бы выйти на конструктивное сотрудничество. Условие – отказ России от проведения политики, проникнутой духом игры с нулевым результатом.
Одновременно прозвучали и встречные обвинения. На конкретных примерах ряд участников конференции показали, что ЕС стремится противопоставить Россию и другие страны в экономической сфере. Так, Брюссель предупреждает Киев против более тесного экономического взаимодействия с Москвой, настаивая на том, что это затруднит интеграцию Украины в ЕС. Не менее показательны и планы Союза, направленные на обустройство транспортной и трубопроводной инфраструктуры в обход России.
Центральное место на конференции заняло обсуждение будущего Базового соглашения между Россией и ЕС. Участники напомнили об имеющихся вариантах развития событий. Согласно одному из возможных сценариев, Москва и Брюссель вообще отказываются от того, чтобы их отношения регулировались особым договором. По другому сценарию, не будучи в состоянии договориться о новом Базовом соглашении, стороны соглашаются оставить все как есть. И, наконец, наиболее вероятный сценарий – заключение нового Договора. Аргументация за каждым из сценариев довольно стандартная. Отход России от демократии. Внутренний конституционный кризис в ЕС. Неспособность сторон к переосмыслению стратегических перспектив партнерства и т.д.
Но если все же договор будет вырисовываться, отметили эксперты, в его тексте надо будет зафиксировать ответ на несколько групп вопросов. Среди них – такие, как подтверждение общих ценностей и выбор конкретной модели правового регулирования экономических отношений, отличающейся по своему содержанию от той, которая предусматривается ВТО, согласование основ сотрудничества в энергетической сфере и др.
В одном из выступлений сложившаяся ситуация была охарактеризована как схожая с работой подготовительного комитета или предкома. Сами переговоры не идут, но работа по подготовке переговоров продолжается. Уже имеется взаимопонимание по ряду вопросов. Их суть – новый Договор должен учитывать всю совокупность изменений, произошедших за годы после подписания СПС. В нем надо отразить реалии, связанные с проводимой ЕС политикой соседства, перспективой вступления России в ВТО и т.д.
Особо подчеркивалось, что Россия будет для ЕС на этот раз трудным переговорщиком: страна поверила в себя, будет жестко отстаивать свои национальные интересы, как их понимает современное российское руководство.
Применительно к будущему Базовому соглашению все страны ЕС вынашивают свои специфические планы. Имеются они у Германии, Польши, стран Балтии. Так, у Литвы есть несколько претензий принципиального характера, и Вильнюс будет настаивать на их приоритетном удовлетворении Россией. В их числе – гарантия нормальной работы нефтепровода «Дружба» и в более широком плане принятие на себя Россией обязательств по Энергетической хартии в том или ином виде.
С подробной оценкой настроений, получивших распространение в политическом истеблишменте России и ЕС в связи с вето, наложенным Варшавой на начало переговоров по новому Базовому соглашению между ними, выступил директор Института европейского права МГИМО (У) М.Л. Энтин. По итогам длительной подготовительной работы Россия и ЕС сошлись во мнении, что им обоим необходима модернизированная правовая база регулирования двусторонних отношений. Была достигнута пакетная договоренность о пролонгации действующего СПС и запуске переговоров о новом юридически обязывающем документе. Эта точка зрения победила, хотя высказывались и другие, в том числе альтернативные предложения. Польское вето изменило ситуацию. Наметившаяся было динамика совместной работы прервана; атмосферы, благоприятной для переговоров, больше нет. Повсюду высказываются сомнения, что в нынешних условиях у России и ЕС получится выйти на приемлемый текст Договора. Предлагается подождать пару лет, а то и вообще отказаться от этой нереалистичной идеи.
Но из тупика надо выходить только через позитивное решение. В новом Договоре заинтересованы в равной степени и Россия, и ЕС. Упущенное время равнозначно упущенным возможностям.
Если стороны все же примутся за совместную разработку нового Базового соглашения, нужно четко разобраться с тем, ради чего это делается. На вопрос, какие положения должны найти закрепление в будущем обязывающем документе, было бы намного проще ответить, если принять за аксиому, что от него должны выиграть граждане России и ЕС, европейский бизнес, а в результате этого и стороны в целом.
В рамках последовавшего за основными докладами живого эмоционального обсуждения прозвучали самые разнообразные комментарии. Острее всего отреагировали польские эксперты. Мол, Варшава поступила абсолютно правильно. Ее действия надо оценивать не в контексте отношений с Россией, а под углом зрения обеспечения единства внутри ЕС. И в этом плане Варшава якобы оказала Союзу неоценимую услугу. В том, что касается восприятия перспектив Договора, настроя на сотрудничество, разговора о ценностях, по мнению поляков, складывается впечатление, что Россия и страны ЕС живут в разных мирах. Условия в России таковы, что особенно сотрудничать с ней не хочется. И вообще, речь идет всего лишь о включении аутсайдера в хорошо структурированное и преуспевающее европейское пространство, и ни о чем другом.
Однако эмоциональные высказывания не смогли отвлечь экспертов от предметного обсуждения перспектив будущего Базового соглашения. Как отмечалось, с началом переговоров встанут две основные проблемы. Одна касается срока, в течение которого новый документ должен быть подготовлен. Если речь идет о бессрочных переговорах, обсуждении ради обсуждения – один вариант. Если возобладает ориентация на то, чтобы согласовать Договор до окончания президентских выборов в России, ситуация изменится самым кардинальным образом. Другой вопрос – насколько подробным должен быть Договор. Если он будет рамочным, его удастся разработать гораздо легче и быстрее. Солидный договор с нормами прямого действия потребует для своего согласования гораздо больше времени.
На конференции, похоже, возобладали скептические настроения. Отражая их, многие политологи предложили отложить переговоры до лучших дней, подождать, пока возникнут предпосылки, благоприятные для разработки нового документа. Остальные участники не согласились. Хотя, по их мнению, в любом случае, сотрудничество и работа над новым Базовым соглашением должны были бы носить сугубо прагматический характер.
Вместе с тем, неоднократно подчеркивалось, что решение проблемы общих ценностей не может быть оставлено на потом. Отсутствие взаимопонимания в этом вопросе, с точки зрения Брюсселя, подрывает для интеграционного объединения всю систему двусторонних отношений.
Единственное в чем почти сошлись эксперты, так это в том, что ведение переговоров над новым Договором уже само по себе будет иметь большую ценность для сближения России и ЕС, для лучшего взаимопонимания. В этой связи, может быть, с форсированием переговоров и не стоило бы затягивать.
Хотя возможен и другой подход. Чтобы найти выход из конституционного кризиса, ЕС взял тайм-аут на размышление. Может быть, и России с ЕС потребуется больше времени на то, чтобы тщательно, не спеша подумать о том, как строить отношения дальше.
© Татьяна ЭНТИНА
№5(11), 2007