Европейский Союз после кризиса: основные вызовы*

Происходящее в Евросоюзе в последние годы вызывает особый интерес как исследователей, так и экспертов-практиков, и интерес этот связан преимущественно с кризисом. Мы можем делать разумные прогнозы относительно того, как справится с глобальным финансовым кризисом то или иное современное государство, однако предсказать поведение наднационального объединения гораздо труднее. Поэтому представляется важным проанализировать как основные вызовы, с которыми столкнулся Евросоюз, так и оперативность и эффективность его реакций.

Последние три года прошли в Европейском Союзе в напряженной борьбе с кризисом еврозоны. Началом этого кризиса послужил резкий рост суверенных долгов в Греции и Ирландии («периферийных» странах Евросоюза) в 2010 году. Очень скоро долговой кризис охватил Испанию и Португалию. В активную стадию системного финансового кризиса еврозона вошла в 2011 г., когда Италия, третья по размерам экономика еврозоны, столкнулась с проблемой дефицита госбюджета (около 4,0% ВВП), который она не могла обслуживать самостоятельно, без внешней помощи (подробнее см. таблицу 1).

Таблица 1. Соответствие основных финансовых показателей государств – аутсайдеров ЕС (PIIGS) Маастрихтским нормативам по итогам 2010 – 2011 гг.

Показатели / Годы	Норматив	Греция	Ирландия	Испания	Италия	Португалия
Дефицит госбюджета, % ВВП [2][3][7]
2010	до 3 %	10,5 %	32,4 %	9,2 %	4,6 %	9,1 %
2011		9,4 %	13,4 %	9,4 %	3,9 %	4,4 %
Госдолг, % ВВП [2][3][7][8]
2010	до 60 %	142,8 %	96,2 %	60,1 %	119,0 %	93,0 %
2011		170,6 %	106,4 %	69,3 %	120,7 %	108,1 %
Янв.—июнь 2012		150,3 %	111,5 %	76,0 %	126,1 %	117,5 %
Уровень инфляции, % [9]
2010	до 1,2 %1	4,7 %	-0,9 %	2,0 %	1,6 %	1,4 %
2011	до 3,6 %2	3,3 %	2,6 %	3,1 %	2,9 %	3,7 %

Возникновение долгового кризиса было обусловлено в первую очередь несоблюдением бюджетной дисциплины в зоне евро. Единственным механизмом противодействия чрезмерному дефициту госбюджета был Пакт стабильности и роста (подписан в Амстердаме в 1997 году), который устанавливал жесткие правила, обязательные для всех членов Евросоюза: годовой дефицит бюджета не более 3% валового внутреннего продукта; национальный долг меньше 60% валового внутреннего продукта либо приближается к этой величине. Однако в 2003 г. Пакт был серьезно дискредитирован тем, что Германия и Франция при дефиците госбюджета свыше трех процентов были освобождены от санкций по решению Совета ЭКОФИН. Нарушение правил пакта и смягчение его требований не позволили вовремя распознать опасные кризисные тенденции в зоне евро и соответственно предотвратить их развитие.

Очевидным является и тот факт, что нарушение бюджетной дисциплины было не единственной причиной глубокого кризиса еврозоны. Цепное распространение кризисных явлений в зоне евро указывает на отсутствие инструментария по антикризисному управлению, который должен был быть заложен еще на стадии создания Экономического и валютного союза при подписании Пакта.

Благодаря усилиям органов ЕС и помощи МВФ удалось избежать распада еврозоны. В 2012 г. наметились первые признаки улучшения макроэкономических показателей в «проблемных» странах (см. таблицу 1). Однако говорить о выходе из кризиса еще рано, так как восстановление экономического роста пока не наблюдается ни в зоне евро в целом, ни в периферийных странах в частности. По прогнозам экономистов начало экономического роста возможно не раньше 2014 г.

Кризис еврозоны обратил пристальное внимание политиков ЕС на уязвимость существующей архитектуры Экономического и валютного союза (ЭВС). В течение всего 2012 г. в Европейском Союзе на различных политических уровнях обсуждались возможные пути и средства по укреплению ЭВС.

12 сентября 2012 года Председатель Еврокомиссии Жозе Мануэл Баррозо в своей речи в Европейском парламенте о положении дел в ЕС отметил, что кризис ЕС носит системный характер. Хотя изначально он имел под собой экономические корни («безответственные практики в финансовом секторе, неустойчивый государственный долг и отсутствие конкуренции в некоторых государствах-членах»), его кульминацией стал кризис евро, который повлек за собой социальную и политическую дестабилизацию в ЕС.

Так как доверие к европейской валюте было подорвано экономическим кризисом, то возникла реальная угроза распада зоны евро. Положение ухудшалось еще нерешенностью социальных проблем в ЕС, наиболее острой из которых бала проблема бедности и безработицы, в особенности среди молодежи. Следствием этого стало усиление неравенства европейского населения, что сразу негативно отразилось на социальной солидарности и сплоченности в ЕС.

Ж.М.Баррозу отметил, что для преодоления системного кризиса Европа нуждается в проведении решительного курса, который не может быть основан на старых идеях, подходах и инструментах: «Европе необходимо новое мышление». Поскольку кризис доверия – это всегда политический кризис, то создание подлинного ЭВС должно подкрепляться соответствующими институциональными и политическими механизмами.

Председатель Еврокомиссии подчеркнул особую роль в этом процессе Европейского Парламента как главного политического института, представляющего интересы граждан Евросоюза. Ж.М.Баррозу призвал Европарламент к началу широкой дискуссии о будущем Европы, поскольку европейские задачи должны решаться не уровне ЕС, а те проблемы, которые стоят сегодня перед ЕС, не находят эффективного решения на уровне национальных государств. Важным поводом для старта дискуссии должны стать выборы председателя Еврокомиссии в 2014 г.: «Глубокий и подлинный экономический и валютный союз может быть запущен в рамках существующих договоров, но может быть завершен только с изменениями договорной базы. Мы не должны начинать с внесения изменений в договор. Мы должны определить сначала политики и инструменты для их реализации. Только тогда мы сможем решить, каких инструментов нам не хватает, и какими способами можно исправить ситуацию.

Для этого требуется широкая открытая дискуссия о будущем ЕС. Времена европейской интеграции при молчаливом согласии граждан уже давно прошли. Европа не может быть технократической, бюрократической или даже дипломатической структурой. Она должна стать еще более демократичной. Роль Европейского Парламента имеет важное значение. Именно поэтому европейские выборы 2014 г. могут стать решающими».

Баррозу также обратил внимание Европарламента на слабость межпартийных контактов между Европарламентом и национальными парламентами, и недостаточный политический вес европейских партии в европейской дискуссии как факторы, которые могут негативно отразиться на эффективности европейской дискуссии. Отдельное внимание в своей речи Баррозу посвятил вопросу развития политической системы Евросоюза, что неизбежно потребует изменения Договора о ЕС: «Глубокий и подлинный экономический и валютный союз, политический союз с единой внешней и оборонной политикой, в конечном счете, означает, что нынешний Европейский Союз должен развиваться.

Давайте не будем бояться слов, мы должны двигаться в направлении федерации национальных государств. …. Это наш политический горизонт ….то, чем мы должны руководствоваться в своей работе в ближайшие годы.

Сегодня я призываю к федерации национальных государств. Не к сверхдержаве, а к демократической федерации национальных государств, которая сможет решать наши общие проблемы путем совместного осуществления суверенитета таким образом, что каждая страна и каждый гражданин будут способны контролировать свою собственную судьбу. Речь идет о союзе с государствами-членами, а не против них. В век глобализации объединенный суверенитет означает больше власти, а не меньше.

И я намеренно говорю о федерации национальных государств, потому что в сегодняшние тревожные времена мы не должны оставлять задачу защиты нации только на националистов и популистов. Я верю в Европу, где люди гордятся своей страной, гордятся быть европейцами и гордятся нашими европейскими ценностями. Создание этой федерации национальных государств, в конечном итоге, потребует нового договора».

На июньском заседании Европейского Совета в 2012 г. лидерам ЕС был представлен доклад о мерах по консолидации и укреплению ЭВС, подготовленный председателем Европейского Совета Херманом Ван Ромпеем совместно с председателем Комиссии, председателем Еврогруппы и председателем Европейского центрального банка. В докладе были предложены меры по усилению архитектуры в финансовой, налоговой, экономической и политической областях, которые должны были лечь в основу стратегии повышения занятости и экономического роста в ЕС. Доклад формулировал «четыре системообразующих блока» более прочного ЭВС: интегрированная финансовая структура, интегрированная бюджетная структура, интегрированная структура экономической политики, усиленная демократическая легитимность и подотчетность.

На том же июньском саммите перед председателем Европейского Совета была поставлена задача разработать совместно с другими тремя председателями «дорожную карту» с поэтапным планом-графиком создания подлинного экономического и валютного союза. В декабре 2012 года лидеры ЕС согласовали «дорожную карту» подлинного экономического и валютного союза, в которой были определены основные принципы более прочного ЭВС:

1. Банковский союз. Первым шагом к созданию Банковского союза должен стать Единый надзорный механизм (ЕНМ), управление которым передается Европейскому центральному банку. ЕНМ должен начать работать в марте 2014 г. Следующим шагом по направлению к Банковскому союзу будет введение Единого механизма реструктуризации банков для государств, участвующих в Едином надзорном механизме. Предполагаемый срок его введения – лето 2014 г.

2. Фискальный союз. Целью создания фискального союза является обеспечение устойчивости еврозоны посредством контроля за государственными бюджетами стран еврозоны. 

3. Усиленная координация экономической политики стран еврозоны посредством:

- усиления упреждающей координации проведения экономических реформ в государствах-членах;

- обеспечения социального измерения ЭВС, в том числе через социальный диалог;

- введения взаимных контрактов конкурентоспособности и роста, обязательных для государств еврозоны и добровольных для других;

- разработки механизмов солидарности в поддержку таких контрактов.

4. Демократическая легитимность.

Важный вклад в создание подлинного ЭВС внесли также Промежуточный доклад к заседанию Европейского Совета (12 октября 2012 г.), доклад Марианн Тиссен (24 октября 2012 г.), резолюция Европейского Парламента (20 ноября 2012 г.), план Комиссии (28 ноября 2012 г.) и отчеты четырех председателей на заседании Европейского Совета в декабре 2012 г. План Комиссии по созданию более прочного ЭВС развивает идеи, изложенные в «дорожной карте» и в декабрьском (2012 г.) отчете четырех председателей, но идет значительно дальше. Он представляет видение Комиссии на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы, в том числе, идеи институциональных изменений, которые могут потребовать реформы договоров о ЕС.

В последние два года значительно усилилась роль Еврокомиссии в процессе урегулирования европейского кризиса. Результатами реформ, проводимых под руководством Комиссии, должны стать введение интегрированного банковского надзора как инструмента обеспечения устойчивости финансового сектора в ЕС и создание эффективной системы управления бюджетной и экономической политикой ЕС. При этом Комиссия подчеркивает, что реконструкция экономического и валютного союза будет невозможна без углубления интеграции политического союза ЕС.

Решение о создании Экономического и валютного союза было принято на заседании Европейского Совета в г. Маастрихте в декабре 1991 г. и закреплено в Договоре о Европейском Союзе (Маастрихтский договор 1993 г.). Его целью было содействие сбалансированному и устойчивому экономическому росту в рамках ЕС.

Все страны ЕС входят сегодня в ЭВС, но только 17 являются участниками зоны евро. Дания и Великобритания отказались от участия в третьем этапе ЭВС, воспользовавшись «правом исключения» («opt-out»). Швеция не перешла на евро после отрицательных итогов всенародного референдума, проведенного в 2003 г. Остальные страны просто не удовлетворяли критериям конвергенции, утвержденным Маастрихтским договором.

Создание ЭВС и введение евро были важными вехами в процессе европейской интеграции и имеют сегодня решающее значение для экономического и социального благополучия граждан государств-членов. За десять лет с момента введения в наличный оборот евро зарекомендовал себя как вторая мировая резервная валюта и стал символом единой Европы. Стабильность этой валюты служит одним из важнейших ресурсов «мягкой силы» ЕС для привлечения инвестиций в экономику ЕС и расширения его роли в качестве глобального игрока на мировой политической арене. Поэтому, даже несмотря на кризис, валютный союз продолжал расширяться: Словакия (январь 2009 г.), Эстония (январь 2011 г.). С 1 января 2014 г. на единую валюту переходит Латвия, ровно через год – с 1 января 2015 г. - к валютному союзу присоединится Литва.

ЭВС характерна структурная асимметричность. В отличие от других современных валютных союзов, ЭВС изначально совмещал в себе централизованную денежно-кредитную политику с общей децентрализованной экономической политикой. Кризис показал, что нормальное функционирование ЭВС невозможно при сохранении разрыва в уровнях интеграции между единой (централизованной) денежно-кредитной политикой и общей (децентрализованной) экономической политикой.

К началу финансового кризиса в 2008 году в некоторых государствах-членах зоны евро накопилось большое количество частных и государственных долгов, произошел спад конкурентоспособности, возникли серьезные макроэкономические дисбалансы. Как сказано выше, отчасти это было связано с нарушением правил, изложенных в Пакте стабильности и роста. Отчасти уязвимость экономик государств-членов вытекает из особенностей институциональной структуры ЭВС, в частности, отсутствия инструментов реагирования на макроэкономические дисбалансы.

В декабре 2011 г. была принята обновленная версия Пакта стабильности и роста, состоящая из шести законодательных актов («six-pack»), которая существенно ужесточила правила надзора за исполнением бюджетной дисциплины в зоне евро и ввела методику, предупреждающую нарушения.

Важным шагом ЕС к укреплению бюджетной дисциплины и созданию системы координации экономической политики в еврозоне и в Евросоюзе стало подписание 25 странами ЕС в марте 2012 г. «Пакта о стабильности, координации и управлении в ЭВС» («fiscal compact», «бюджетный пакт») (Великобритания и Чехия отказались присоединиться к договору). Документ вступил в силу с 1 января 2013 года после его ратификации 12 странами еврозоны. Он устанавливает для стран ЕС более жесткие требования соблюдения бюджетной дисциплины – «золотые правила»:

- бюджеты должны быть сбалансированными или профицитными: допустимый уровень структурного дефицита бюджета (без учета внешних факторов, например, погашения госдолга или ухудшения мировой экономической конъюнктуры) не должен превышать 0,5 % ВВП;

- уровень госдолга должен быть снижен до 60% ВВП, ежегодно не менее чем на 5 % от его текущего размера, пока он вернется к норме;

- в странах, госдолг которых существенно ниже 60%, структурный дефицит бюджета может составлять до 1 % ВВП;

- верхний порог общего бюджетного дефицита не должен превышать 3% ВВП;

- данные нормативы должны быть положены в основу среднесрочной финансовой политики государств-участников и найти отражение в национальных программах реформ и программах стабилизации/конвергенции.

В случае нарушения «золотого правила» о допустимом уровне структурного дефицита бюджета будет срабатывать автоматический коррекционный механизм, индивидуальный для каждой из стран.

В ноябре 2012 г. Еврокомиссия опубликовала «План по созданию подлинного Экономического и Валютного союза», в котором были определены необходимые шаги по созданию полноценного банковского, экономического, фискального и политического союза в ЕС. Основная задача «более прочного ЭВС» заключается в обеспечении высокой степени координации, согласования и контроля, прежде всего, в области экономической и бюджетной политик государств – членов еврозоны на уровне ЕС. Государства ЕС, не входящие в зону евро, имеют право подключиться к процессу реформ на добровольной основе.

План Комиссии устанавливает определенную последовательность предлагаемых инициатив и конкретные сроки по их реализации. Он основан на холистском подходе, в соответствии с которым переход к каждому следующему этапу действий возможен только при условии выполнения всех требований на предыдущем этапе. Данный подход обусловлен тем, что ряд инструментов может быть введен в действие в рамках существующей системы договоров ЕС уже в ближайшее время. Другие потребуют изменений договоров и наделения Союза новыми компетенциями. Таким образом, на заключительном этапе реализации плана подчеркивается неминуемость проведения реформы всей системы управления ЕС, без которой будет невозможен выход из кризиса и новый рост его экономики. В зависимости от поставленных задач реализация плана рассчитана на краткосрочную, долгосрочную и среднесрочную перспективы.

В плане Комиссии подчеркивается, что продвижение вперед в области реализации инициатив на каждом этапе развития ЭВС должно быть тщательно сбалансировано. Высокая степень ответственности и экономическая дисциплина должны сочетаться с большей солидарностью и финансовой поддержкой. Углубление интеграции в вопросах финансового регулирования налоговой и экономической политик и соответствующих инструментов должно сопровождаться соразмерным углублением политической интеграции и обеспечением демократической легитимности и подотчетности.

В краткосрочной перспективе (в течение следующих 6 – 18 месяцев) было запланировано развертывание новых экономических инструментов управления в ЕС: реализация механизма Европейского семестра координации экономических политик, имплементация «пакета шести законодательных инициатив», одобрение и имплементация «пакета двух инициатив». На этот же этап намечено создание Банковского союза, принятие многолетнего бюджетного плана (общих бюджетных рамок и сроков для еврозоны), введение системы упреждающей координации реформ и инструмента конвергенции и конкурентоспособности, создание системы поощрения инвестиций в зоне евро в соответствии с Пактом стабильности и роста и формирование системы внешнего представительства зоны евро.

В среднесрочной перспективе (18 месяцев до 5 лет) запланированы дальнейшее укрепление бюджетной и экономической интеграции, создание необходимой бюджетной обеспеченности для зоны евро на основе инструмента конвергенции и конкурентоспособности, создание фонда погашения задолженности и выпуск еврооблигаций (eurobills).

В долгосрочной перспективе (5 лет) будет завершен процесс создания подлинного банковского союза, финансового и экономического союза. Выполнение этой задачи потребует соответствующего уровня демократической легитимности и подотчетности процесса принятия решений.

Демократическая легитимность определяется как краеугольный камень в вопросе создания «подлинного ЭВС». Она должна основываться на двух принципах. Во-первых, в многоуровневых системах управления подотчетность должна быть обеспечена на том уровне, на котором принимается соответствующее решение. Во-вторых, в процессе реконструкции ЭВС, как и в процессе европейской интеграции в целом, передача суверенитета государств-членов на европейский уровень должна обеспечиваться соответствующим уровнем демократической легитимности. Это справедливо как для новых полномочий ЕС в области бюджетного надзора и экономической политики, так и для новых правил солидарности между государствами-членами.

Большая ответственность за решения, принимаемые на уровне ЕС, особенно за решения Еврокомиссии, возлагается на Европейский Парламент. Кроме того, в целях построения более прочного ЭВС внутренние изменения могут затронуть и сам Европарламент. Комиссия рекомендует создать в нем специальный комитет по вопросам еврозоны (еврокомитет),  ответственный за принятие решений, особенно касающихся зоны евро.

Исходя из плана Еврокомиссии, ЕС находится сегодня только на середине первого этапа создания «подлинного ЭВС». 25 октября 2013 г. на саммите Евросоюза в Брюсселе лидеры 28 стран утвердили график создания банковского союза, состоящего из двух частей: единого надзорного механизма и единого механизма работы с проблемными банками.

30 мая 2013 г. в зоне евро вступил в силу второй бюджетный пакет, состоящий из двух регламентов («two-pack»). Он ужесточил процедуру принятия бюджетных планов и ввел строгий мониторинг макроэкономических показателей стран, которые находятся в зоне риска по бюджетному дефициту или получают финансовую помощь ЕС.

Кризис еврозоны усилил влияние экономических факторов на интеграционные процессы в ЕС. Дальнейшая стратегия развития ЕС определяется сегодня прежде всего задачей создания более прочного Экономического и валютного союза. Для ее решения был взят курс на усиление контроля институтов ЕС над бюджетной и экономической политикой национальных правительств. При этом большая экономическая и финансовая  координация предполагает углубление политической интеграции. События последних двух лет позволяют зафиксировать следующие тенденции:

1) Усиление наднациональных механизмов и федерализация еврозоны.

2) Развитие многоуровневой интеграции.

3) Усиление разрыва внутри ЕС – между еврозоной и остальными государствами-членами[1].

Наталья БОЛЬШОВА, к.полит.н.,
доцент кафедры политики и функционирования
Европейского Союза и Совета Европы
Европейского учебного института при МГИМО (У) МИД России