Европа нуждается в ОБСЕ, как и 40 лет назад

Говоря сегодня о европейских проблемах, мы, к сожалению, вынуждены рассматривать их через призму событий на Украине. Все, что происходило и происходит в этой стране и вокруг нее в последние месяцы не может не вызывать чувства глубокого сожаления и обеспокоенности. Можно с высокой долей вероятности предположить, что независимо от того, как разрешится кризис на Украине, он отбросил нас далеко назад в попытках создать в Европе единое гуманитарное и экономическое пространство, единое пространство в области безопасности. Негативные последствия этого кризиса останутся с нами на протяжении долгого времени. Для того чтобы преодолеть эти последствия, восстановить взаимное доверие и стабильность в Европе, потребуются годы, если не десятилетия.

Украинский кризис, конечно же, имеет прежде всего глубокие внутренние корни. Более чем двадцать лет ошибок в государственном управлении, двадцать лет коррупции, цинизма политиков, игнорирования базовых социальных и экономических потребностей страны – все это сделало кризис практически неизбежным. Реальность состоит в том, что даже до кризиса Украина оставалась хрупким государством со слабыми политическими институтами, глубокими социальными и региональными различиями. Политические лидеры и так называемая бизнес-элита отличались крайним эгоизмом и близорукостью. Каждый украинский лидер должен взять на себя часть ответственности и часть вины за драматические и трагические события, начавшиеся осенью 2013 года.

Однако вряд ли будет справедливым полностью игнорировать внешнее измерение украинского кризиса. Неспособность России и Европейского Союза координировать свои подходы к Украине, взрыв враждебной риторики с обеих сторон во время раскручивания кризиса – это ясное подтверждение того, что подходы времен «холодной войны» по-прежнему присутствуют на евроатлантическом пространстве. Будущее Украины воспринималось и по-прежнему воспринимается многими как игра с нулевой суммой, а события внутри Украины подаются как борьба между проевропейскими и пророссийскими политическими силами. Такие подходы затмевают видение реальной картины, препятствуют пониманию наших стратегических интересов и резко ограничивают возможности помочь украинскому обществу в преодолении самого серьезного кризиса за всю историю современно украинской государственности.

Хотя сегодня еще сложно оценить все возможные последствия кризиса на Украине, тем не менее, уже сейчас очевидно, что и Россия, и Европейский Союз, и Соединенные Штаты и, в первую очередь, сама Украина окажутся в числе проигравших, а не выигравших. Каждому из участников придется заплатить за этот кризис свою цену, и она будет высокой.

После окончания «холодной войны» на Западе стали звучать утверждения в том смысле, что в Европе XXI века, в отличие от Ближнего Востока и некоторых других регионов мира, вопросы традиционной безопасности потеряли свое значение. Поэтому, дескать, нет необходимости вкладывать время, деньги, интеллектуальный и политический капитал в создание новых или совершенствование существующих институтов, режимов и механизмов в области безопасности. Сегодня всем приходится платить очень высокую цену за наше общее нежелание или неспособность серьезно заняться модернизацией европейской архитектуры безопасности.

Украинский кризис стал своего рода катализатором, который обнаружил в очень драматической форме всю совокупность проблем между Россией и Западом, которые нередко пытались скрывать или значение которых стремились преуменьшить. Как результат этого кризиса сегодня перед нами в полный рост встала угроза нового раскола Европы.

На общем фоне «институционального паралича» Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе выглядела достойно.

Конечно, и ОБСЕ в ходе кризиса подверглась острой критике – за медлительность и неповоротливость, за излишнюю скромность в постановке задач или за якобы присутствующую политическую ангажированность. И тем не менее. Именно ОБСЕ оказалась той единственной многосторонней европейской площадкой, на которой удавалось, пусть и не без труда, договариваться о согласованных мерах, направленных на урегулирование кризиса. Именно ОБСЕ развернула на Украине специальную мониторинговую миссию. Под эгидой ОБСЕ была создана контактная группа, которая стала основным механизмом урегулирования кризиса. И именно на ОБСЕ возлагаются основные надежды в том, что касается обеспечения мониторинга и верификации соблюдения сторонами конфликта достигнутых договоренностей.

Это еще один ответ тем политикам и экспертам, которые говорят и пишут о «фундаментальном кризисе ОБСЕ», об «архаизме» организации и даже о европейской безопасности в эпоху «после ОБСЕ». Разумеется, ОБСЕ – не панацея и не универсальное средство от всех проблем на нашем континенте. Очевидно также, что мы не должны ставить крест на других механизмах европейской безопасности, способных взять на себя решение части наших общих проблем в этой сфере. Но нельзя забывать о том, что ОБСЕ была и остается самой представительной, а, следовательно – и самой легитимной организацией, имеющей отношение к безопасности в Европе. В багаже ОБСЕ – не только хельсинкский Заключительный акт 1975 г., но и парижская Хартия для новой Европы 1990 г., и Хартия европейской безопасности 1999 г., и Декларация 2010 г., принятая в Астане. В багаже ОБСЕ – огромный опыт работы по профилактике, мониторингу, деэскалации конфликтных ситуаций в самых разных точках европейского континента.

В 2015 г. исполняется 40 лет подписания хельсинкского Заключительного акта. Это – важная веха в жизни Европы. Прежде всего перед государствами-членами ОБСЕ стоит ответственная задача принять такие согласованные решения, которые позволили бы существенно повысить роль организации в современном международно-политическом развитии.

В этом контексте актуальными представляются следующие задачи.

1. В интересах продвижения диалога в области безопасности и сотрудничества в Европе важно, чтобы государства-члены ОБСЕ подтвердили неизменную значимость и равноценность основополагающих принципов хельсинкского Заключительного акта 1975 года, парижской Хартии для новой Европы 1990 года и Хартии европейской безопасности 1999 года, их приверженность соблюдению этих принципов, выполнению всех обязательств, принятых по документам ОБСЕ.

2. На состоявшемся в декабре 2010 года в Астане саммите ОБСЕ главы государств и правительств согласились, что преодоление угрозы нового раскола в Европе они видят в строгом следовании «идее свободного, демократического, общего и неделимого евроатлантического и евразийского сообщества безопасности на пространстве от Ванкувера до Владивостока, основанного на согласованных принципах, совместных обязательствах и общих целях».

Астанинская декларация развивает концепцию всеобъемлющей, основанной на сотрудничестве, равной и неделимой безопасности, «которая сочетает поддержание мира с уважением прав человека и основных свобод и увязывает экономическое и экологическое сотрудничество с мирными межгосударственными отношениями». Согласно принятой в Астане декларации, сообщество безопасности стран ОБСЕ «должно быть нацелено на поиск ответов на вызовы XXI века», основываться на «полной приверженности общим нормам, принципам и обязательствам ОБСЕ во всех трех измерениях», и должно «объединять все государства-участники ОБСЕ во всем Евроатлантическом и Евразийском регионе, свободном от разделительных линий, конфликтов, сфер влияния и зон с различными уровнями безопасности».

Подтверждение приверженности государств-участников формированию такого сообщества безопасности не менее важно, чем подтверждение ими принципов и обязательств по документам ОБСЕ.

3. Последние пять лет в ОБСЕ обсуждается «технический» вариант ее учредительного документа. Его принятие стало бы важным шагом в направлении трансформации ОБСЕ из регионального соглашения в полноценную региональную организацию по смыслу Главы VIII Устава ООН. В Уставе ОБСЕ в юридически обязывающей форме был бы подтвержден сложившийся к настоящему времени порядок деятельности Организации, ее структур и институтов. В ходе работы над Уставом (учредительным документом) имеет смысл вернуться к уточнению полномочий, роли и функций действующих Председателя и Генерального секретаря, а также к давно обсуждаемому вопросу об учреждении должности заместителя Генерального секретаря ОБСЕ.

Достижение принципиальной договоренности о целесообразности подготовки в ближайшей перспективе такого Устава могло бы стать одним из важных решений в рамках процесса Хельсинки + 40.

4. Одновременно с согласованием Устава (учредительного документа) ОБСЕ своего решения требует и такой вопрос, как принятие Конвенции о международной правосубъектности, правоспособности, привилегиях и иммунитетах ОБСЕ, текст которой давно согласован государствами-участниками.

5. ОБСЕ призвана внести существенный вклад в урегулирование старых и новых конфликтов и регулирование кризисов в Европе. С этой целью Организация могла бы шире использовать согласованные в ее рамках инструменты, в том числе меры по стабилизации в зоне конфликтов.

Заслуживают тщательной проработки предложения, касающиеся существенного кадрового и финансового укрепления Центра ОБСЕ по урегулированию конфликтов, расширения его деятельности по мониторингу текущей ситуации и подготовке предложений в области урегулирования конфликтов.

Целесообразно рассмотреть вопрос о практической реализации в современных условиях согласованных в Хельсинки в 1992 году решений относительно развертывания самой ОБСЕ или по ее мандату операций по поддержанию мира и миростроительных миссий.

6. ОБСЕ является оптимальной площадкой для ведения диалога по военно-политическим вопросам безопасности в Европе с целью согласования возможных параметров будущего режима контроля над обычными вооруженными силами в Европе (КОВЕ), укрепления доверия в военно-политической области в интересах обеспечения военной стабильности, предсказуемости и транспарентности (Астанинская декларация 2010 года).

Ключевая роль в обсуждении этих вопросов принадлежит Форуму ОБСЕ по сотрудничеству в области безопасности (ФСОБ) и, в частности, проводимому в его рамках «Диалогу в области безопасности». Неизменный интерес вызывают «Дни безопасности» ОБСЕ по проблематике контроля над обычными вооруженными силами в Европе с участием видных политических деятелей, ученых, неправительственных экспертов.

Под эгидой ОБСЕ целесообразно начать военно-технические консультации экспертов, посвященные формированию «матрицы безопасности», определяющей взаимосвязь и степень влияния различных видов вооружений на решение боевых задач. Такие консультации могли бы проходить в Вене с участием не только делегаций заинтересованных государств-участников, но и представителей министерств обороны.

7. В последние четыре года в ОБСЕ принят ряд решений по модернизации Венского документа о мерах укрепления доверия и безопасности. Большинство этих решений, однако, носит «технический» характер.

Целесообразно сосредоточить внимание на мерах, которые могли бы способствовать повышению эффективности осуществляемой в рамках Венского документа верификационной деятельности – увеличение численности инспекционных групп и групп по оценке, а также продолжительности верификационных мероприятий и сроков проведения демонстрации новых типов основных систем вооружения и техники (до одного раза в пять лет).

Одновременно с переговорами по вопросу о модернизации Венского документа в рамках ФСОБ было бы полезно провести систематический обзор практики и эффективности применения согласованных мер укрепления доверия и безопасности и в особенности практики их применения в кризисных ситуациях.

8. ОБСЕ может и должна способствовать согласованному противодействию современным транснациональным вызовам и угрозам для безопасности, прежде всего терроризму, незаконному обороту наркотиков и торговле людьми, а также способствовать претворению в жизнь уже согласованных мер по укреплению доверия в области информационно-коммуникационных технологий и генерированию новых.

Организации следует активно содействовать гармонизации политики по реагированию на новые вызовы и угрозы, в том числе, путем ратификации государствами-участниками ключевых универсальных инструментов, в частности, касающихся вопросов антитеррористической деятельности, борьбы с распространением оружия массового уничтожения, а также там, где это необходимо, оказывать государствам поддержку в претворении их обязательств в жизнь.

В контексте совместного реагирования на трансграничные вызовы и угрозы государствам ОБСЕ следует, прежде всего, наладить практику консультаций, а также согласования общих позиций по более широкому кругу вопросов, выходящих за географические рамки ее региона. Результатом таких консультаций могло бы стать принятие решений о реализации совместных мер по противодействию новым угрозам и вызовам, включая осуществление совместной проектной деятельности за пределами «региона ОБСЕ».

9. Являясь «зонтичной» организацией по отношению к евроатлантическому и евразийскому сообществам, ОБСЕ может содействовать большей совместимости процессов экономической интеграции в регионе, чтобы минимизировать противоречия между этими процессами и выйти в конечном счете на формирование единого экономического пространства от Атлантики до Тихого океана, создание единой зоны свободной торговли с беспрепятственным передвижением товаров, услуг и людей.

С этой целью ОБСЕ в сотрудничестве с Европейской экономической комиссией ООН могла бы стать площадкой для широкого экспертного и политического диалога по ряду вопросов:

- создание благоприятных условий для торговли и инвестиций, включая защиту инвестиций, в целях обеспечения устойчивого развития государств ОБСЕ на основе принципов недискриминации, транспарентности и надлежащего управления;

- устранение барьеров для торговли и передвижения рабочей силы;

- создание новых возможностей для экономических операторов посредством установления общих, гармонизированных или совместимых правил и систем регулирования, а также путем развития взаимосвязанных инфраструктурных сетей;

- повышение и поддержка мировой конкурентоспособности экономик стран ОБСЕ.

10. Человеческое измерение было, есть и будет неотъемлемой частью хельсинкского процесса, важнейшим элементом идентичности и мандата ОБСЕ. «Наилучшей гарантией мира и безопасности в нашем регионе является желание и способность каждого государства-участника поддерживать демократию, верховенство закона и уважение прав человека» (Хартия европейской безопасности 1999 года).

ОБСЕ может способствовать преодолению полемики по вопросам человеческого измерения хельсинкского процесса путем деполитизации возникающих в этой сфере проблем и вопросов, формирования основанного на сотрудничестве, а не на риторике, диалогового механизма, не дублируя при этом существующие в Европе и успешно функционирующие многосторонние механизмы защиты прав человека и основных свобод.

Формирование такого механизма позволит оптимизировать обзор выполнения государствами-участниками их обязательств в области человеческого измерения. В частности, речь может идти о сокращении сроков проведения ежегодного совещания по выполнению обязательств в области человеческого измерения, как это предлагалось в 2005 году в докладе Группы видных деятелей ОБСЕ, а также в 2012 году в докладе «На пути к евроатлантическому и евразийскому сообществу безопасности», который подготовили исследовательские институты четырех стран (Германии, Польши, России и Франции).

Это, разумеется, не полный список задач, которые стоят перед ОБСЕ. У всех государств-членов Организации есть свои приоритеты, свои взгляды на решение стоящих проблем. Вряд ли можно ожидать консенсуса по всем вопросам. Главное, однако, заключается в понимании того, что достигнутые 40 лет назад договоренности, которые нашли свое воплощение в хельсинкском Заключительном акте сохраняют свое значение и востребованы. В общих интересах привести эти договоренности в соответствие с реалиями ХХ I века, вдохнуть новую жизнь в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе, чтобы она еще более эффективно служила интересам, во имя которых была создана.

Игорь ИВАНОВ,
президент Российского совета по международным делам,
профессор МГИМО-Университета МИД России,
Министр иностранных дел Российской Федерации (1998-2004),
Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации (2004-2007)