Политические аспекты отношений России и ЕС в области кризисного регулирования
Ситуация с отношениями между Россией и Европейским Союзом в области кризисного регулирования складывается довольно интересная, но противоречивая.
Во-первых, с одной стороны, сотрудничество России и ЕС в области урегулирования кризисов не является центральным направлением их взаимоотношений. Главное направление развития отношений России и Евросоюза лежит в сфере экономической взаимозависимости, где ключевой областью остается энергетика. Именно по экономическим статьям разрабатываемого нового базового соглашения России и ЕС сейчас идут наиболее сложные переговоры. Однако, с другой стороны, если мы посмотрим на проблему кризисного регулирования в рамках постсоветского пространства, то отношения Европейского Союза и России в этой области приобретают совсем иное значение.
Во-вторых, если мы сравним перспективы развития сотрудничества в области урегулирования кризисов между Россией и НАТО и Россией и ЕС, то в первом случае основным ограничителем такого сотрудничества будет наличие проблем политического характера, а во втором случае серьезными ограничителями выступают проблемы скорее технического характера. Они связаны, прежде всего, со сложной и запутанной системой принятия решений Евросоюзом в области внешней политики, безопасности и обороны, отсутствием так называемого «единого телефонного номера». Упростить ситуацию должно вступление в силу Лиссабонского договора, однако, на выстраивание новой системы и процедур тоже нужно время.
Но в целом, обращаясь к сотрудничеству России и ЕС в области кризисного регулирования, можно отметить, что оно развивается, и определенный положительный опыт уже накоплен. Его можно признать в целом удовлетворительным. Мы уже наблюдали участие России в миротворческих миссиях Европейского Союза в Африке и на Балканах, и даже в очень сложной ситуации августа 2008 г. Россия и ЕС все же смогли прийти к компромиссу. Это, безусловно, плюс.
Далее нужно остановиться на анализе некоторых политических проблем, которые встают на пути сотрудничества ЕС и России в области урегулирования кризисов. Этот список проблем не является исчерпывающим, однако, проблемы принципиально важны.
Во-первых, существует проблема правовой основы отношений России и Евросоюза в этой области. Для устойчивого развития сотрудничества нужна четкая двусторонняя правовая база, которой до сих пор нет. Хотя, как показала практика, положительный опыт сотрудничества может накапливаться и без урегулирования юридических вопросов, но юридическая подстраховка в долгосрочном плане необходима. Соответствующие правовые положения могут быть внесены в разрабатываемый новый основополагающий договор России и ЕС, также в дальнейшем принципы и механизмы сотрудничества могут быть конкретизированы в отдельном соглашении, переговоры по которому возобновились в конце 2009 г.
Если обратиться к истории этого вопроса, то Россия впервые проявила осторожный интерес к политике безопасности и обороны Европейского Союза еще на этапе становления ЕПБО на рубеже 1990-2000-х гг., в российском экспертном сообществе велись осторожные дискуссии о возможной российской составляющей в «европейской идентичности» в области безопасности и обороны. Конечно, в то время Россию в большей степени интересовало соотношение нового военно-политического измерения ЕС и роли НАТО на европейском континенте, однако, вопросы совместного участия в миротворческих операциях тоже рассматривались. В совместном заявлении России и ЕС по результатам московского саммита 2000 г. указывалось, что Россия может быть приглашена участвовать в будущих операциях по урегулированию кризисов, которые проводит Евросоюз.*1 Однако, если Россия стремится к полному равенству в вопросах принятия решений в области проведения операций по урегулированию кризисов и командовании миротворческими структурами, то ЕС хочет сохранить эти позиции за собой. Евросоюз также стремится избежать ситуации, в которой его миротворческие структуры могут попасть под чье-либо чужое командование. Это — главный политический пункт разногласий.
С другой стороны, важно отметить, что отсутствие четкой правовой базы не должно становиться непреодолимым препятствием и блокировать политическую волю к сотрудничеству и совместному участию в операциях по урегулированию кризисов. Наоборот, накопленный опыт взаимодействия будет бесценным уже при выработке конкретных положений совместной правовой базы в этой сфере.
Во-вторых, важно обратиться к проблеме концептуальных подходов к кризисному регулированию, которые исповедуют стороны. Для ЕС характерен комплексный и, прежде всего, гражданский подход к миротворчеству. Большинство миротворческих операций Евросоюза являются гражданскими, и даже в военных операциях ЕС гражданский компонент достаточно силен.
Для Европейского Союза стратегическим направлением деятельности в области кризисного регулирования является строительство демократических политических и общественных институтов в охваченных кризисом странах и территориях, которые бы гарантировали невозможность возобновления конфликта. Конечно, как показывает практика, далеко не везде это удается, но это, безусловно, сильная сторона подхода ЕС. Таким образом, можно сказать, что Евросоюз претендует на глобальное политическое лидерство в кризисном регулировании. Кризисное урегулирование для ЕС тесно связано с его политикой развития, с его представлениями о концепции устойчивого развития, с распространением принципа политической обусловленности, с его во многом нормативным подходом к международным отношениям, при котором он стремится к распространению в них тех ценностей и норм, на которых построена европейская интеграция. Иными словами, стратегия кризисного регулирования и миротворчества являются для ЕС одним из проявлений его стремления к глобальному нормативному лидерству.
Таким образом, в сотрудничестве ЕС с Россией в области миротворчества, принимая во внимание такой комплексный подход ЕС к проблематике кризисного регулирования, нормативное и политическое лидерство в этом процессе будет оставаться за Европейским Союзом. Очевидно, что сегодня Россия не может предложить и последовательно осуществлять столь интегрированную концепцию кризисного регулирования, какую предлагает ЕС. Исключением может стать только постсоветское пространство. Хотя, с другой стороны, Россия может добиться того, что по отдельным направлениям миротворческих операций ее вклад может оказаться незаменимым для ЕС. Она вполне может претендовать на собственную нишу в различных миротворческих операциях Евросоюза и чувствовать себя в ней весьма уверенно. В конце концов, повседневная практика сотрудничества Европейского Союза и России в области кризисного регулирования будет способствовать установлению более прочных отношений между военными и гражданскими структурами ЕС и России, улучшению их координации, и в конечном итоге, она будет способствовать развитию взаимопонимания по более широким проблемам безопасности между Евросоюзом и Россией.
В-третьих, важным аспектом проблемы сотрудничества России и ЕС в области урегулирования кризисов является география проводимых миссий. Если мы возьмем такие регионы как Африка или Ближний Восток, то здесь у России и ЕС нет серьезных препятствий политического характера для развития сотрудничества. Главным условием успешного сотрудничества в этих регионах является то, чтобы общий уровень отношений между ЕС и Россией был удовлетворительным. В принципе возможность достаточно эффективного сотрудничества здесь демонстрирует участие России в ряде миротворческих миссий ЕС в Африке («EUFOR» в Чаде и Центрально-Африканской республике и «EUNAVFOR – Atalanta» у берегов Сомали).
Однако уже по иному будет складываться ситуация в случае с регионами, расположенными вблизи России и Европейского Союза. Яркими примерами здесь могут служить конфликты на Балканах и постсоветском пространстве. В основном, большинство конфликтов в этих регионах являются этнополитическими и сецессионистскими. Стратегия ЕС в области конфликтного регулирования на этих территориях в научной литературе характеризуется как «европеизация конфликтов», которая определяется как «процесс, приводимый в действие и стимулируемый европейскими институтами, прежде всего, Европейским Союзом, путем привязки окончательного исхода конфликта к определенной степени интеграции заинтересованных сторон в европейские структуры».*2 То есть, процесс урегулирования конфликта стимулируется со стороны Евросоюза возможным улучшением статуса в иерархии отношений с ЕС для территории или государства, в которых имеет место конфликт, при условии, что стороны согласятся на его урегулирование. При этом Европейский Союз может действовать двумя способами: либо «создавать рамки для решения конституционных проблем, связанных с сецессионистскими кризисами, и/или может выступать непосредственно – как посредник – или косвенно – путем поддержки посреднических усилий между сторонами, вовлеченными в конфликт».*3 В конечном итоге, стране, в которой идет процесс конфликтного урегулирования, могут пообещать членство в ЕС, что является очень мощным политическим инструментом в руках Евросоюза. Безусловно, такая модель урегулирования конфликтов является «ЕС-центричной», в ней за Европейским Союзом резервируется политическое и нормативное лидерство.
В целом, можно отметить, что стратегия европеизации работает, особенно в случаях конфликтов в странах, расположенных в непосредственной географической близости от Европейского Союза, например на Балканах. Ситуация там сейчас значительно более стабильная, чем десять лет назад, возможность возобновления вооруженных конфликтов низкая. Существующие конфликты, в целом, переведены в русло политического урегулирования, ЕС несет политическую ответственность за развитие этого неспокойного региона и официально рассматривает все его страны как кандидаты или потенциальные кандидаты на вступление в Евросоюз.
Однако следует отметить, что даже стратегия европеизации с перспективой включения конфликтных территорий в состав ЕС полностью не гарантирует окончательного политического урегулирования. Яркий пример – Кипр, который даже после его вступления в Евросоюз все еще разделен, и четких перспектив окончательного политического решения кипрской проблемы пока не видно.
Таким образом, можно сказать, что стратегия европеизации конфликтов, там, где ее можно применить, в целом, может гарантировать невозобновление вооруженного противостояния, но еще не обязательно обеспечивает окончательное политическое урегулирование.
Однако гораздо более важным регионом с точки зрения сотрудничества России и ЕС в области урегулирования кризисов является постсоветское пространство, или регион общего соседства России и Европейского Союза. В целом, на сегодняшний день ситуация, складывающаяся здесь, является более сложной, чем в балканском регионе.
Большинство конфликтов постсоветского пространства также являются сецессионистскими и имеют этнополитическую природу. Иногда конфликты на постсоветском пространстве называют «замороженными», подразумевая при этом, что вооруженная фаза этих конфликтов имела место в начале 1990-х гг. как часть процессов распада СССР. Однако, как показала последующая история, сам факт прекращения огня без последующего комплексного политического урегулирования еще не гарантирует невозможность возобновления вооруженного противостояния. Также на постсоветском пространстве существует ряд регионов, в которых возможно возникновение новых конфликтов этнополитического характера. Все эти факторы делают проблему комплексного конфликтного урегулирования в этом регионе политически актуальной.
Европейский Союз не может в полной мере применить стратегию европеизации конфликтов к конфликтам постсоветского пространства (по крайней мере, в том масштабе, в котором он применяет эту стратегию по отношению к Балканам) по нескольким причинам.
Во-первых, в самом ЕС нет консенсуса относительно того, может ли он даже в долгосрочной перспективе обещать странам этого региона перспективы членства. В качестве примера можно привести различные мнения, звучащие в самом Евросоюзе, относительно Европейской политике соседства и Восточного партнерства. В одних интерпретациях политика соседства ЕС была разработана для того, чтобы сказать «нет» дальнейшему расширению; в других интерпретациях политика соседства и особенно Восточное партнерство – это шаг на пути к дальнейшему расширению Европейского Союза. Что касается краткосрочной перспективы, то внутри ЕС в целом сложился консенсус относительно того, что Европейскому Союзу в ближайшем будущем не стоит принимать в свой состав новые страны, за исключением балканских, которые официально являются кандидатами или потенциальными кандидатами на вступление в ЕС. Также продолжающиеся осложнения в еврозоне не прибавляют финансовых инструментов Евросоюзу для воздействия на регион постсоветского пространства.
Во-вторых, сами страны постсоветского пространства все еще не соответствуют так называемым «копенгагенским критериям». Это касается как экономической, так и политической составляющей этих критериев.
В-третьих, очень важной политической и военной силой на постсоветском пространстве является Россия, чье влияние на страны этого региона не меньше, чем влияние ЕС. Для России сохранение своего влияния и защита интересов в этом регионе является очень важными по целому ряду внешнеполитических и внутриполитических причин. Россия выдвигает свои проекты в области сотрудничества и интеграции, рассчитанные на страны этого региона (сейчас ведущим российским проектом является создание Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана), в том числе и собственные инициативы в области кризисного регулирования. Поэтому Россия довольно настороженно относится к «ЕС-центричной» стратегии конфликтного регулирования и стратегии европеизации, которую предлагает Евросоюз. В этой связи можно вспомнить уже упомянутый и так до конца не урегулированный конфликт на Кипре. Одним из факторов того, что не удается полностью урегулировать этот кризис, является не только неуступчивость сторон или слабость ЕС, но и наличие достаточно мощной третьей внешней силы – Турции, которая имеет тесные связи с турецкой общиной Кипра. Поэтому разрешение этого конфликта невозможно без учета контекста отношений между Турцией и Евросоюзом и отдельными его странами-членами. Нечто подобное имеет место и на постсоветском пространстве, где учет фактора отношений России и ЕС крайне важен для конфликтного урегулирования.
Очень важно отметить, что в регионе общего соседства России и ЕС проблематика кризисного регулирования смещается из периферии отношений России и Евросоюза к центру. Причем, здесь у этой проблематики существует уже конфликтный потенциал для отношений самих России и ЕС. Интерес Европейского Союза к этому региону усилился после старта инициативы ЕС «Восточное партнерство» в 2009 г. В Восточном партнерстве проблеме кризисного урегулирования уделено гораздо больше внимания по сравнению с Европейской политикой соседства, стартовавшей в 2003 г. Еще в 2005 г. Европейский Союз начал проводить миссию «EUBAM»*4 на границе Молдовы и Украины (часть молдавской границы контролирует приднестровская сторона), осенью 2008 г. после августовского конфликта стартовала миссия ЕС «EUMM»*5 в Грузии. Можно сказать, что ЕС предпринимает определенные шаги к выстраиванию системы кризисного регулирования или хотя бы кризисного мониторинга на так называемом пространстве общего соседства России и Евросоюза.
Таким образом, на постсоветском пространстве проблематика кризисного регулирования выходит за рамки размеренного бюрократического взаимодействия России и ЕС и переходит на стратегический уровень отношений Европейского Союза и России. Весной 2009 г. накануне саммита России и ЕС в Хабаровске бывший глава представительства ЕС в России М.Франко отметил, что проблемы взаимодействия России и ЕС в регионе общего соседства являются самым напряженным участком отношений России и Европейского Союза.*6 Хотя под влиянием наступившего мирового финансово-экономического кризиса и ряда политических причин конкуренция России и Евросоюза на постсоветском пространстве, в целом, пошла на спад, это направление является крайне важным как для политики России, так и для политики Европейского Союза.
Взаимодействие между ЕС и Россией в регионе общего соседства является определенным тестом на зрелость их отношений, тестом на то, способны ли эти отношения взять планку стратегического партнерства, которое было провозглашено сторонами. Ведь очевидно, что и в дальнейшей перспективе Россия и Евросоюз будут оставаться ключевыми политическими силами на этом пространстве, и в этом отношении им необходимо правильно понимать и учитывать интересы друг друга.
У развития ситуации в области кризисного регулирования на постсоветском пространстве и отношений ЕС и России в этом регионе в целом есть несколько перспектив развития. Конечно же, наиболее опасным является вариант, при котором стороны начнут воспринимать отношения друг с другом как игру с нулевой суммой. Сейчас такой вариант кажется менее вероятным. Однако и противоположный вариант скоординированной стратегии России и Европейского Союза по отношению к урегулированию кризисов на постсоветском пространстве сейчас выглядит мало реалистичным, причиной чему являются серьезные расхождения интересов сторон и различное видение ими будущего этого региона.
Поэтому, прежде всего, для России и ЕС здесь крайне важно разработать принципы и механизмы, которые позволили бы им избежать обострения отношений между собой, если вдруг в рамках какого-то из неурегулированных кризисов начнет реализовываться конфронтационный сценарий. В этом отношении в качестве политического формата подобного диалога мог бы выступить так называемый Комитет России-ЕС по вопросам внешней политики и безопасности, с предложением создать который выступили бывший президент Д.Медведев и федеральный канцлер А.Меркель в начале июня 2010 г. в Мезеберге. В соответствии с предложением глав государств, этот комитет мог бы быть уполномочен «разрабатывать основные принципы проведения совместных гражданских/военных операций России и ЕС по кризисному регулированию», а также «проводить обмен мнениями и выработку рекомендаций по конкретным вопросам сотрудничества, включая различные конфликты и кризисные ситуации, в содействии урегулированию которых участвуют Россия и Евросоюз в рамках соответствующих международных форматов».*7
Что касается непосредственного урегулирования замороженных конфликтов, то здесь было бы более реалистично сконцентрировать усилия на тех конфликтах, найти общие подходы к разрешению которых будет политически наименее сложно, оставив пока более трудные случаи в стороне, но внимательно наблюдая за ними с целью предотвращения возможной конфронтации. В этом отношении примечательным выглядит предложение глав России и Германии по приднестровскому урегулированию, с которыми они выступили в том же Мезеберге в начале июня 2010 г. Однако, даже несмотря на то, что с данной инициативой выступили лидеры двух крупных государств, ее успех отнюдь автоматически не гарантирован. Даже согласование интересов России и ЕС в рамках урегулирования такого конфликта, как приднестровский, является для них амбициозной задачей. Также интересно отметить, что данная инициатива была озвучена на встрече глав России и Германии, а не на состоявшемся несколькими днями ранее саммите России и Европейского Союза. Это вскрывает как минимум определенные проблемы в восприятии Россией ЕС как полноценного актора во внешнеполитической сфере, так и функциональные слабости Евросоюза в проведении внешней политики.
Занимаясь проблематикой кризисного регулирования на постсоветском пространстве, следует учитывать, что на этой территории довольно активную роль могут играть и другие силы. Важно помнить о трансатлантическом факторе, представленном НАТО и Соединенными Штатами (например, США входят в тот же формат 5+2 по приднестровскому урегулированию). Также следует помнить, что некоторые новые страны ЕС из Центральной Европы имеют свои интересы в развитии отношений с государствами постсоветского пространства, по крайней мере, его западной части. Сами страны региона общего соседства России и Евросоюза неправильно рассматривать как некие объекты во взаимоотношениях более крупных международных сил. Политические процессы, которые происходят в них, порой оказываются крайне важными, если не определяющими для расстановки политических сил в этом регионе.
В целом пока складываются благоприятные политические условия в области диалога России и Европейского Союза по кризисному регулированию. Эти условия касаются как непосредственно рамок этого диалога, так и более широкого политического контекста отношений России и ЕС.
Что касается рамок диалога, то на саммите в Стокгольме в ноябре 2009 г. Россия и ЕС договорились начать переговоры, направленные на заключение рамочного соглашения о сотрудничестве в области управления кризисными ситуациями*8, российская сторона уже передала ЕС свой проект этого соглашения.*9 Однако остаются вопросы касательно сроков принятия этого документа, особенно в контексте ведущихся переговоров России и ЕС по новому базовому соглашению. Иными словами, сможет ли соглашение по кризисному регулированию в реальности быть принято еще до заключения нового базового соглашения России и ЕС. Также важным для упрочнения рамок диалога в сфере кризисного регулирования является принятое на саммите России и ЕС в Ростове-на-Дону 1 июня 2010 г. Соглашение о защите секретной информации.
Если говорить об общем политическом контексте отношений России и Евросоюза, то и здесь можно выделить ряд в целом положительных моментов. Провозглашенное сторонами партнерство для модернизации является позитивной и прагматичной повесткой дня для развития отношений России и Европейского Союза, которое при благоприятных условиях должно способствовать развитию России, а также быть направленным на сближение ЕС и России.*10 Помимо этого, происходит процесс изменения в положительную сторону вектора политических отношений между Россией и рядом новых стран ЕС, прежде всего с Польшей, а развитие российско-украинских отношений переходит в более спокойное русло. Наконец, еще одним принципиально важным, хотя и опосредованным фактором является процесс «перезагрузки» отношений между Россией и Соединенными Штатами Америки.
Александр ИЗОТОВ,
доцент факультета международных отношений
Санкт-Петербургского государственного университета
*1 Саммит ЕС-Россия, 29 мая 2000 г. Москва. Совместное заявление Президента России В.Путина, Председателя Европейского Совета А.Гутерреша, при содействии Генерального секретаря Совета ЕС/Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности ЕС Х.Соланы, Председателя Комиссии Европейских сообществ Р.Проди. // http://www.delrus.ec.europa.eu/ru/images/pText_pict/316/sum11_rus.doc
*2 См: Б. Коппитерс, М. Эмерсон, М. Хейссен, Т. Ковзиридзе, Г. Нутчева, Н. Точчи, М. Валь. Европеизация и разрешение конфликтов: конкретные исследования европейской периферии. М.2005. С.27.
*4 EUBAM – European Union Border Assistance Mission to the Republic of Moldova and Ukraine
*5 EUMM – European Union Monitoring Mission
*6 М.Франко. У России есть идея, что у нее есть сферы влияния.// On - line пресс конференция М.Франко электронному изданию Gazeta.ru. 12 мая 2009 г. // http://www.gazeta.ru/interview/nm/s2982162.shtml
*7 Меморандум по итогам встречи Президента России Д.Медведева и Федерального канцлера Германии А.Меркель 4–5 июня 2010 года, г.Мезеберг // http://news.kremlin.ru/ref_notes/575
24-ый Саммит ЕС-Россия, 18 ноября 2009, Стокгольм // http://www.delrus.ec.europa.eu/ru/p_771.htm
Cтенограмма выступления и ответов Министра иностранных дел России С.В.Лаврова на вопросы СМИ в ходе совместной пресс-конференции по итогам встречи министров иностранных дел государств «Веймарского треугольника», Париж, 23 июня 2010 г. // http://www.mid.ru/ns-dos.nsf/162979df2beb9880432569e70041fd1e/432569d800223f34c325774c004b640a?OpenDocument
*10 Joint Statement on the Partnership for Modernisation EU-Russia Summit 31 May-1 June 2010 // http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/er/114747.pdf