Фон, на котором проходят все обсуждения нынешнего состояния дел в отношениях между Россией и Европейским Союзом, примерно одинаков. Участники, как правило, констатируют, что российская внутренняя и внешняя политика по итогам президентских выборов меняется. И ЕС после нахождения выхода из кризиса суверенной задолженности и вступления в силу нового фискально-бюджетного договора станет совсем другим. Плюс в системе мирохозяйственных связей и мировой политике назревает все больше вопросов, требующих новых подходов и адекватной реакции. Соответственно в ближайшее время партнерство между Россией и ЕС будет сталкиваться с проблемами неопределенности. Поэтому крайне важно разобраться в тех факторах, которые работают на сближение или, напротив, на соперничество и взаимное недовольство, и научиться оказывать на них влияние, выгодное обеим сторонам.
На многих международных конференциях, семинарах, симпозиумах, однако, перечисленные аспекты затрагиваются по касательной. Рабочая группа «Партнерство с Россией в Европе: Россия и ЕС в условиях неопределенности» специально выбрала их в качестве предмета для дискуссии. 25-28 февраля 2012 г. Рабочая группа собралась в 10-ый раз. Встречи проводятся ежегодно. Фактически это двусторонний российско-германский форум. Его курируют с российской стороны Фонд «Единство во имя России» и Фонд Русский мир. С германской – Фонд Фридриха Эберта. В его состав входят ведущие российские эксперты из Института Европы и ИМЭМО РАН, МГИМО (У) и Высшей школы экономики и других известнейших мозговых центров и университетов России, занимающихся проблематикой ЕС, парламентарии и представители исследовательского сообщества Германии.
Предлагаю вместе посмотреть, насколько поменялись за истекший период акценты в выступлениях участников*1.
Последствия для двусторонних отношений вступления России в ВТО
Диалог между Россией и ЕС сыграл ключевую роль в решении большинства принципиальных вопросов вступления нашей страны во Всемирную торговую организацию. Проблемы возникали до последнего момента. На заключительном этапе длительного пути их удалось все же снять.
Однако после обретения членства России в ВТО их меньше не станет. Может быть, они только поменяют природу. Да и поиски подходов к их преодолению будут вестись в других организационных рамках.
Россия является членом Таможенного союза. Эта структура, созданная Россией, Казахстаном и Белоруссией, обретает реальные черты наднациональности. Соответственно и таможенное регулирование, и отдельные элементы торговой политики с национального уровня переходят на коллективный.
Если так, то и реализация ряда обязательств, взятых на себя Россией при вступлении в ВТО, частично будет идти таким образом, что партнером других членов ВТО окажется не столько Россия, сколько Таможенный Союз. Аналогичным образом усложняется процесс переговоров между Россией и ЕС над новым базовым соглашением. Ведь в каких-то своих аспектах компетенция по предмету переговоров оказывается переданной Таможенному союзу.
Не упрощает картину и разное видение сторонами того, что должно представлять собой новое базовое соглашение. По мнению Москвы, на данном этапе достаточно заключить облегченный, сравнительно короткий договор, который бы в дальнейшем прирастал отраслевыми соглашениями. Брюссель продолжает настаивать на согласовании всеобъемлющего договора.
На затягивание переговоров будут работать еще несколько факторов. России нужно адаптироваться к режиму ВТО, разобраться с тем, что членство в ВТО несет конкретным рынкам и конкретным товаропроизводителям. Для многих российских хозяйствующих субъектов отдельные договоренности по условиям вступления оказались неприятным сюрпризом.
Только несколько конкретных примеров. Заградительные пошлины на ввоз изделий из свинины остаются. Одновременно Россия пообещала снять пошлины на ввоз живых свиней. Понятно, какой удар это нанесет по российским свиноводческим фермам.
Зависают многие производственные проекты, связанные со строительством предприятий различного профиля по переработке древесины. И внешним, и внутренним хозяйствующим субъектам обещали некоторую защиту от конкуренции. В действительности она, напротив, снимается.
Подобные примеры приводятся бесконечно. Но можно посмотреть на возникшую ситуацию и с позиций макроэкономических показателей. Так, аграрное производство в ЕС на десять порядков мощнее, чем в России. Совершенно очевидно, что это означает на практике, если Россия и ЕС начинают играть по совершенно одинаковым экономическим правилам.
У российского бизнеса есть и другие, не менее естественные опасения. Так, транспортная инфраструктура России завязана на ЕС. С этим нельзя не считаться. После введения в действие «Северного потока» зависимость России от экспорта в ЕС еще более возросла. В случае форсированного строительства «Южного потока», она приобретет беспрецедентный, катастрофический характер.
Не меньше сомнений и у партнеров России из Германии и других стран ЕС. Россия – колоссальный рынок. Россия – страна неограниченных возможностей. Теоретически уже в обозримом будущем она может выйти на 4-ое место в мире по ВВП. Во всяком случае, руководством России на политическом уровне такая задача ставится.
Но все это только потенциальные возможности. На настоящий же момент экономику России душит коррупция. В радикальном улучшении нуждается инвестиционный климат. Ждут своего решения задачи диверсификации и повышения эффективности национальной экономики, включая проведение структурных реформ. Из России бегут капиталы. Масштабы вывода капиталов достигли настораживающих масштабов.
Не добавляет оптимизма и наличие целого ряда противоречий между Москвой и Брюсселем в понимании базовых ценностей. Или, если не в понимании, то в их реализации на практике. А ведь эти базовые ценности – гарантия защиты прав собственности, определенность правового регулирования и, что важнее, правоприменения.
Далее, работает правило бумеранга. И Россия смотрит на ЕС с большой долей недоверия. Слишком уж разрекламированы внутренние неурядицы интеграционного объединения. Не очень внятной на протяжении двух лет оставалась политика ЕС по спасению Греции от дефолта. Согласно предварительным прикидкам компетентных международных и наднациональных структур, в 2012-2013 годах в ЕС будет наблюдаться нулевой или, если мировая конъюнктура не ухудшится, минимальный рост. Это в лучшем случае. Не исключен и менее оптимистический сценарий. Внутренний рынок ЕС сокращается. Безработица находится на чудовищно высоком уровне. Меры жесткой экономии резко ослабили возможности качественного экономического роста в регионе.
Тем не менее, создание Таможенного союза и заявленное сторонами стремление искать конструктивные решения в двусторонних отношениях открывают новые возможности. Действительно новые возможности. О чем идет речь. Членство России в ВТО означает, что по правилам ВТО начинают работать и Казахстан, и Белоруссия. Ничего не мешает задуматься о разработке и внедрении общих правил, ориентируясь на которые будут функционировать экономические рынки, экономические пространства ЕС и Таможенного союза.
Иного, как неоднократно настаивали российские эксперты, вообще не дано. С января 2012 года единая Экономическая комиссия преобразована в наднациональный орган, общий для Таможенного и Евразийского союза. По ряду вопросов экономического сотрудничества она, а не национальные структуры, оказывается партнером Брюсселя.
Приоритетность и приоритеты двусторонних отношений
Ни для России, ни для ЕС двусторонние отношения на настоящий момент приоритетом не являются. Упрощая, можно выделить три группы факторов, повлиявших на это изменение.
Абсолютно для всех мировых игроков наиболее интересным и перспективным направлением развития экономических связей и политического сотрудничества становится ЮВА.
Внешняя политика ЕС, кроме того, резко переориентировалась на происходящее в его южном соседстве из-за фактора «арабской весны». Для России на первый план выдвинулась проблематика Таможенного и Евразийского союза. Хотя в обоих случаях на словах делается гораздо больше, чем на деле, тем не менее, очевидно, что «Восточное партнерство» и Евразийский союз – конкурирующие проекты.
Внутриполитические процессы и в ЕС, и в России оттянули все внимание на себя. Тут двух мнений быть не может. Для ЕС преодоление последствий кризиса суверенных долгов и санация зоны евро являются безусловным императивом. Россия решает для себя, как страна будет жить дальше, каким будет проект ее политического и социально-экономического развития на длительный период времени. Ответ на эти вопросы намного важнее, нежели что-либо еще.
Если присмотреться к перечисленным факторам чуть пристальнее, вырисовывается следующая картина. ЕС заметно ослабил внимание к постсоветскому пространству. Ни Украина, ни Молдова не получили от ЕС того, что они ждали, на что надеялись. У ЕС нет ни времени, ни ресурсов форсировано помогать странам «Восточного партнерства», включая Закавказье.
Напротив, Россия будет уделять своему соседству растущее внимание. Не исключено, что вытесняя ЕС – в ущерб контактам ЕС с теми же странами. При таком развитии событий отношения между Россией и ЕС обязательно пострадают. Не могут не пострадать.
Однако возможны и другие варианты. Так, если под влиянием России Евразийский и Таможенный союз будут строго придерживаться правовых рамок ВТО, часть озабоченностей ЕС окажется снятой. Возникнут предпосылки для реализации самых разнообразных взаимовыгодных многосторонних проектов.
Тем более что российская проблематика остается для ЕС и его наиболее крупных государств-членов несомненным приоритетом. Утверждения о том, что для ЕС она утрачивает значение, разделяются далеко не всеми. В частности для Германии за пределами евро-атлантического пространства нет более важного партнера, чем Россия. Не стоит забывать, что ведущие державы ЕС заблокировали принятие решения о приглашении Киева вступить в НАТО. К тому же места для Киева нет и в ЕС. И не будет. Дальше на Восток ЕС расширяться не собирается.
Меняются к лучшему в ЕС и восприятие некоторых узловых аспектов сотрудничества с Россией. Характерна ситуация с упрощением визового режима и его возможной будущей отменой. Так, Европарламент высказался за снятие административных препятствий на пути культурных обменов. Один из его ключевых комитетов вышел с инициативой отмены виз для молодежи. Это символично.
Вместе с тем, отношения между Россией и ЕС всегда будут оставаться «черным кобелем», которого невозможно отмыть добела. Добиваться того, чтобы Россия была точь-в-точь, как остальная Европа, несерьезно. Но и не видеть, что России нечего искать ни на Юге, ни на Востоке, тоже нельзя. И на роль «младшего партнера» Пекина Москва никогда не согласится. Значит, у европейского вектора внешней политики и внешнеэкономических связей России нет альтернативы.
Правда, определенный люфт возможен. Предположение о том, что переориентации внешней политики и внешнеэкономических связей России на Восток не происходит, опровергается официальными заявлениями. В последних программных документах российских властей много говорится о возрождении Сибири и Дальнего Востока, Китае, АТР, сотрудничестве на Тихоокеанском направлении. О ЕС очень мало и походя. О новом базовом соглашении вообще ничего.
Если за подобными заявлениями и заявками на смену внешнеполитического курса последуют серьезные практические шаги, России, ЕС и его государствам-членам придется приспосабливаться. Напрашивающийся вариант – приступить к осмыслению возможных совместных действий на третьих рынках. За подобным сотрудничеством перспектива. При опоре на него выход России на тихоокеанские рынки окажется более уверенным. Пока намерения, декларируемые Москвой, не подкреплены адекватной экономической политикой и просчитанной стратегией, отвечающей на вопрос, что Россия конкретно хотела бы получить в результате их воплощения в жизнь.
С Евразийским союзом ситуация выглядит очень похожей. Евразийский союз не первая попытка организовать постсоветское пространство. В прошлом все они заканчивались не слишком успешно. Новый проект очень важный, очень нужный, очень востребованный. На его реализацию будут брошены все силы. Для Москвы это безусловный приоритет.
Но уверенности в успехе все равно нет. Причин много. До сих пор Россия, Беларусь и Казахстан, скорее, разбегались. Эффективно противостоять центробежным силам им не особенно удавалось. Если во внешнеторговом обороте России ЕС стоит не первом месте, и на него приходится более 50% от его общего объема, то ее товарооборот с Беларусью и Казахстаном упал до 8% или даже меньше. Товарооборот Беларуси и Казахстана вообще стремится к нулю. Это где-то порядка 1%. С позиций главного внешнеэкономического партнера Казахстана Россия оттеснена Китаем и ЕС на третье место.
Проект Евразийского союза верхушечный. Он осуществляется исключительно сверху. Мощной поддержкой снизу не пользуется. Со стороны отдельных стран стремление в Евразийский союз на такое безусловное. В идеологии Союза различимы элементы самоизоляции. Его будущее в тумане. События могут развиваться по-разному.
Тем не менее, если Евразийский союз встанет на ноги, от этого выиграют все. Включая ЕС.
Общий вывод – Россия и ЕС обязаны сотрудничать, а не конкурировать на пространстве СНГ. Это безусловный императив. Важно, чтобы элиты обеих сторон как можно скорее осознали, что у курса на сотрудничество нет альтернативы. И как можно скорее. Тогда есть надежда на то, что практическая политика России, ЕС и государств-членов будет адекватно скорректирована.
РФ-ЕС на Ближнем Востоке
Северная Африка и Ближний Восток – южное подбрюшье ЕС. Отсюда в ЕС идет основной иммиграционный поток. ЕС имеет со странами региона тесные экономические связи. Но и у России здесь обширные, в том числе, гуманитарные интересы.
Несмотря на все различия, которые есть у России и ЕС, в отношении к происходящему в регионе, основной тренд – сближение позиций, поиски совместных подходов к нахождению долговременных решений. Исторические факты свидетельствуют о том, что Россия и ЕС всегда стремились к тесному взаимодействию на данном направлении. Среди них и поддержка Барселонского процесса, и совместное участие в четверке по БВУ, и общая позиция G8 по демократизации Большого Ближнего Востока.
Однако все мировые игроки недооценили роль усложняющих факторов. Среди них – тяжелое наследие прошлой конфронтации; тяжелые последствия экономического кризиса для региона; появление множества негосударственных игроков; сложности в реализации согласованной политики; зашкаливающие прогностические шибки.
Политическое и экспертное сообщество ЕС вырабатывало свои подходы к «арабской весне», исходя из предположения, что исламистские партии, исламистские силы получат на возможных выборах порядка 20%. Это предположение принципиально расходилось с теми цифрами, которые назывались Москвой.
Практика показала, что власть свалилась в руки именно исламистов. Пока это, скорее, умеренные исламисты. Но возможность того, что в дальнейшем ее получат радикалы, не исключена. Предпосылки для этого имеются. Хотя связанные с происходящим фобии, похоже, преувеличены.
Экономическое положение региона в результате революций серьезно ухудшилось. Но и в этом плане причитания по поводу последовавшей экономической разрухи несколько преувеличены. Как ни странно, Тунис и Марокко показали вполне приличный рост ВВП (на уровне 3-4%). Даже в Египте он был на уровне 1%. Только в Ливии разрушения существенны. Да и восстановлением страны, похоже, будет довольно сложно заниматься.
Однако инвестиционный климат серьезно ухудшился. Негативные экономические последствия не замедлят сказаться. Уже сейчас резко подскочила безработица. Усилилась социальная напряженность. Появились признаки запустения. С безопасностью не все в порядке. Пострадали и туристический бизнес, и сельское хозяйство.
А ведь к масштабным политическим реформам по большому счету в регионе еще не приступали. Проблема их проведения стоит даже острее, чем до начала «арабской весны».
Это накладывается на проблемы, традиционные для региона, – авторитаризм, тотальную коррупцию и неэффективность бюрократии. Клубок затягивается сложный. Поэтому, хотя жизнь потихоньку налаживается, потребуются годы и годы для того, чтобы оседлать положительный тренд. При этом камертоном для всех будет оставаться Египет. Все остальные пристально следят за тем, как и что у него получится.
В том, что касается партнерства между Россией и ЕС, они просто-таки обречены на сотрудничество в регионе. Инструментарий есть. Надо только внимательно, бережно его использовать. Большие возможности для сотрудничества открываются в Ираке. Формат четверки по БВУ сохраняет всю свою актуальность.
Вместе с тем, у Брюсселя и Москвы имеются расхождения в оценке. Прежде всего, в отношении Сирии. Брюссель далеко не един. Но все уверены, что правящий режим утратил легитимность. ЕС поддерживает Лигу арабских государств. Она за перемены, за вмешательство, за активную вовлеченность в перекройку политической системы страны.
Россия, по мнению Брюсселя, пытается спасти уходящий режим, обреченный режим. Тем самым она заведомо противопоставляет себя большинству в регионе. Обрекает себя на утрату влияния. Показательно, в какой глубокой изоляции по этому вопросу оказались Россия и Китай при голосовании резолюции в Генеральной Ассамблеи ООН. В результате сирийских событий отношения между Россией и ЕС могут пострадать. В целом Россия и ЕС дальше отстоят друг от друга по сравнению с тем, что было порядка двух лет тому назад.
Европейский союз, по мнению Москвы, проводит двурушническую политику. Все заявления в пользу утверждения демократических ценностей, защиты гражданского населения, выполнения требований гуманитарного характера служат не более чем дымовой завесой. Запад пытается продвигать только свои собственные интересы, как он их понимает, воспользовавшись удобной конъюнктурой. Как это уже со всей очевидностью было продемонстрировано в Ливии.
Проблема, однако, в том, что попытки решить проблему силой или путем иного внешнего вмешательства, на самом деле противоречат интересам всех мировых игроков. В том числе, и интересам ЕС, долгосрочным, а не сиюминутным и неверно истолкованным. Они препятствуют поискам реального урегулирования. Подрывают стабильность, безопасность и баланс в регионе. Чреваты колоссальными жертвами и самыми кровавыми политическими и социально-экономическими последствиями. Их важно избежать. Даже не просто важно, а необходимо. Сомнений по этому поводу быть не может.
В этой ситуации выставлять Россию в качестве пособника антинародного режима, противника скорейшего урегулирования на началах ненасилия и демократии просто некрасиво. Информационная война подобного рода никому не нужна. Она лишь осложняет нахождение развязок и компромиссов. Разумнее было бы внимательнее отнестись к российской аргументации, учесть ее и сделать ставку на те моменты, которые объединяют Россию и ЕС на Ближнем Востоке, а не разъединяют.
Совместные усилия по преодолению глобального кризиса
Экономический кризис открыл новое окно возможностей в отношениях между Россией и ЕС. Кризис стал испытанием. Тяжелейшим. Ни Россия, ни ЕС его не выдержали. Экономика России никоим образом не была связана с ипотечным кризисом в США, т.е. с источниками экономической нестабильности. Тем не менее, она упала сильнее остальных. Германия выдержала его достойно. Но выяснилось, что к работе в условиях кризиса совершенно не готов Европейский Союз.
Масштаб экономических проблем, с которыми сталкиваются Россия, ЕС, его государства-члены, весь мир, таков, что по отдельности действовать нельзя. Ответ на них может быть только совместным.
Для европейского континента он мог бы принять форму Большой Европы. ЕС страдает несварением желудка. «Восточное партнерство» — обманка. Оно не предполагает включения стран-бенефициариев партнерства в ЕС. Об этом надо честно и откровенно сказать. Большая Европа выгодна всем. Это вполне реалистичный и честный проект.
Слагаемые – зона свободной торговли плюс свобода кратковременных поездок и общий режим внутренней безопасности. Для того чтобы они стали реальностью, потребуется время. Но вектор развития необходимо задать уже сейчас. Тогда у России и ЕС действительно появится большой серьезный стратегический проект.
И разворачиваться на Восток Россия и ЕС в этом случае смогли бы вместе.
Уникальность нынешней ситуации заключается в том, что Россия в чем-то могла бы помочь ЕС. Но возможности для маневра у Москвы ограничены. Вкладываться в экономику ЕС российский бизнес не особенно собирается. Покупать бонды ЕС было бы сомнительно. У России и так накоплены большие запасы германских ценных бумаг. Москва, конечно, может посодействовать ЕС через МВФ. Однако тогда она будет помогать опосредованно, а само содействие будет каплей в море. Речь идет о внесении 10 млрд. из 500 млрд., которые обещаны МВФ. Хотя и эти деньги ЕС очень бы пригодились.
А вот в том, что касается экономического развития, ЕС очень мог бы помочь России. Но не программой «Партнерство для модернизации». Это искусственный проект. То, что нужно России – это стабильное экономическое развитие ЕС, снижение всевозможных административных препятствий для осуществления совместных проектов и отказ государств-членов от ориентации на построение зеленой экономики любой ценой.
Партнерству для модернизации не нужна политическая крыша. Важно, чтобы бизнесу не мешали. Ведь модернизация – это естественная форма его выживания. Без инноваций и качества не будет никакой конкурентоспособности. Так вот, и германский, и итальянский бизнес чувствуют себя в России вполне комфортно. Достаточно сослаться на то, что в Калужской области, выбранной германскими концернами для инвестиций, уже не хватает рабочей силы. Приходится завозить ее из соседних областей.
Подведение итогов
Европейский Союз оказался в трудном положении. Этого никто не отрицает. Вместе с тем, характерно, что на форуме не прозвучало ни одного выступления или комментария, в котором бы утверждалось, будто бы ЕС не удастся преодолеть нынешний кризис. Да, текущий и следующий год будут особенно тяжелыми. Но дальше все те меры, которые сейчас принимаются, начнут приносить плоды. Относительно высокие темпы роста ВВП будут обеспечены на гораздо более здоровой экономической основе.
Нынешний глобальный кризис заставляет вспомнить великую депрессию. Вместе с тем, в большей степени он похож на то, что мир уже переживал в 70-ые годы прошлого века. Тогда вслед за кризисом последовала мощная неолиберальная волна. Что нас ждет в ближайшем будущем, пока еще трудно сказать. Но без далеко идущей структурной реформы и модернизации, ни России, ни ЕС не обойтись.
Прогнозы по России разные. Однако если страна действительно воспользуется теми колоссальными возможностями, которые у нее имеются, помноженными на ресурсы, она вполне сможет подняться гораздо выше в современной табели о рангах. Кроме того, и наметившиеся подвижки в эволюции политической системы, скорее всего, будут продолжаться.
Особо следует отметить, что ни разу и никем не была поставлена под сомнение необходимость самого тесного, опережающего сотрудничества между Россией и ЕС, между Россией и его государствами-членами. Вместе с тем констатировалось, что во внешней политике и своих внешнеэкономических связях и Россия, и ЕС будут делать ставку на диверсификацию. Мир меняется. Москва и Брюссель не могут не учитывать растущее значение в мировой политике и мировой экономике Китая, Индии, всей Юго-Восточной Азии.
На уровне бизнеса Германия и Россия, ЕС и Россия работают друг с другом вполне эффективно. Однако программа «Партнерство для модернизации» – не тот проект, который имеет стратегическую глубину. Вот ее-то отношениям между Россией и ЕС по большому счету действительно не хватает. Вопрос о том, что может ее принести, какой по-настоящему масштабный проект придаст партнерству стратегическую глубину, остается открытым.
© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
*1 Статья подготовлена в соответствии с «правилом Чатам-Хауса» в экспертной этике, не предусматривающей прямого цитирования конкретных докладчиков, а допускающей лишь обобщенное изложение хода дискуссии на конференции и ссылки на уже опубликованные материалы.