Новые инфраструктурные приоритеты Европейского союза в сфере энергетики*1

19 октября 2011 г. Европейская Комиссия («Комиссия») опубликовала так называемый «Инфраструктурный пакет», включающий проекты следующих нормативно-правовых актов: 1) Регламент «Руководящие указания о трансъевропейской энергетической инфраструктуре»*2, определяющий критерии и порядок отбора проектов «общего интереса», т.е. проектов, особенно значимых для Евросоюза; 2) Регламент «Средство соединения Европы»*3 (дополненный условиями реализации пробной фазы: «Инициатива проектные облигации, Европа 2020»*4), устанавливающий условия финансирования проектов «общего интереса».

Это произошло почти год спустя после выхода в свет Сообщения Комиссии COM (2010) 677/4 «Приоритеты энергетической политики до 2020 года и на дальнейший период. План интегрированной европейской энергетической сети» от 17.11.2010 г*5. В этом Сообщении содержалось обещание Комиссии разработать в течение 2011 года так называемый Инструмент энергетической безопасности и инфраструктуры, которым, по видимому, и стал Инфраструктурный пакет. Инфраструктурный пакет уже передан Комиссией на рассмотрение Совета ЕС и Европейского парламента, которые, как предполагается, одобрят его в течение 2012 года, с тем, чтобы он начал применяться с 1 января 2013 года (а в части правил финансирования – с начала 2014 года).Инфраструктурный пакет призван заменить собой действующие с 2006 года правила трансъевропейских энергетических сетей и стать новой правовой основой строительства ключевой энергетической инфраструктуры ЕС.

Проекты «общего интереса»: критерии отбора

Для того, чтобы энергетический проект получил статус «общего интереса», он должен в совокупности удовлетворять следующие основные условия:

1. Входить в один из 12 приоритетных инфраструктурных коридоров (4 в электроэнергетике, 4 в газовой отрасли, 1 в нефтяной и 3 в области «умных сетей»)*6. Во внешней сфере приоритетными являются коридоры, позволяющие импортироватьвозобновляемую электроэнергию из стран Средиземноморья и (ii) газ из стран Каспийского бассейна (так называемый «Южный коридор»). Во внутренней сфере к приоритетным отнесены коридоры, позволяющие: (i) устранить изолированность энергетических рынков Прибалтики («План соединения балтийских энергетических рынков»); (ii) перемещать энергию внутри ЕС с севера на юг; (iii) доставлять электроэнергию, вырабатываемую ветряными станциями на Северном и Балтийском морях, в центр Европы; (iv) доставлять нефть в район Центральной и Восточной Европы.
2. Быть целесообразным с экономической, социальной и экологической точки зрения.
3. Пересекать границы, по меньшей мере, двух государств-членов ЕС или в случае расположения на территории одного государства-члена ЕС, иметь существенное трансграничное воздействие.

Проекты «общего интереса»: порядок предоставления статуса

Статус «общего интереса» предоставляется по ходатайству инвестора проекта, которое рассматривается последовательно на каждом из следующих трех уровней:

1. Национальном: в каждом государстве-члене ЕС, где реализуется проект.
2. Региональном: специальной Региональной группой, которая будет создана Комиссией для каждого приоритетного инфраструктурного коридора из представителей государств-членов, национальных энергетических регуляторов, операторов транспортных сетей, и Комиссии. Региональная группа сформирует список проектов «общего интереса» на основе поступивших ходатайств.
3. Общеевропейском: разработанный Региональной группой список будет одобряться сначала Агентством сотрудничества энергетических регуляторов (ACER), затем Комиссией, за которой остается «последнее слово».

Первый список проектов «общего интереса» должен быть одобрен Комиссией до 31 июля 2013 года, затем он будет обновляться каждые два года. Предположительно, первый список будет включать около 50 газовых и 100 электроэнергетических проектов «общего интереса».Таким образом, в отличие от действующей программы трансъевропейских энергетических сетей, которая фиксирует более 300 конкретных проектов с разной степенью приоритетности («общего интереса», «приоритетные», «Европейского интереса»), Инфраструктурный пакет предлагает более гибкий и адресный подход. Проектов «общего интереса» станет меньше, их списки смогут регулярно «обновляться» (в том числе, за счет включения новых проектов), а поддержка не будет «распыляться» на чрезмерное количество проектов, что сделает ее более концентрированной и эффективной.

 

Проекты «общего интереса»: формы поддержки

Проекты «общего интереса» вправе претендовать на регулятивную и финансовую поддержку.Регулятивная поддержка будет осуществляться в форме ускорения, упрощения и унификации разрешительных процедур, включая следующие ключевые меры:

1. Назначение каждым государством-членом ЕС уполномоченного органа – службы «одного окна», через которое проекты «общего интереса» будут «пакетом» получать разрешительную документацию в соответствии со специальным графиком. Для содействия инвесторам служба «одного окна» выпустит справочник, подробно описывающий порядок прохождения разрешительных процедур. Предлагается две схемы, по которой будет работать служба «одного окна»: интегрированная и координационная. По интегрированной схеме служба «одного окна» выдает единственное решение (позитивное или негативное) по результатам разрешительных процедур, по координационной схеме – она выдает «зонтичное» решение, объединяющее под собой решения других уполномоченных органов власти. При этом по второй схеме другие уполномоченные органы играют подчиненную роль по отношению к службе «одного окна», поскольку она вправе не только координировать их действия, но и отменять при определенных условиях их решения.
2. Установление предельного трехлетнего срока для прохождения разрешительных процедур проектами «общего интереса». Сами разрешительные процедуры разделяются на две фазы:до формальной подачи заявки на получение разрешительной документации и (ii) после формальной подачи заявки. Фаза, предшествующая подаче заявки, составляет максимум два года, а стадия рассмотрения заявки не должна превышать один год. В ходе первой фазы инвестор согласовывает со службой «одного окна» график прохождения разрешительных процедур и исчерпывающий перечень информации, подлежащей включению в заявку. В ходе второй фазы происходит фактическое рассмотрение заявки. Эта мера позволит существенно снизить наиболее болезненный для инфраструктурных проектов барьер – бюрократические проволочки, из-за которых зачастую реализация проектов затягивается на срок до 10 лет с начала планирования до пуска в эксплуатацию.
3. Наделение проектов «общего интереса» преимущественным статусом в рамках национальных (разрабатываемых на уровне государств-членов ЕС) десятилетних планов сетевого развития. Важность этой меры подчеркивается тем, что национальные планы (в отличие от общеевропейского) являются юридически обязательными.
4. Синхронизация в государствах-членах ЕС процедур оценки воздействия проектов «общего интереса» на окружающую среду.
5. Назначение Комиссией Европейского координатора для оказания регулятивного содействия тем проектам «общего интереса», реализация которых сталкивается с затруднениями. Предельный срок полномочий координатора составляет один год (с возможностью последующего двукратного продления), а его функции детально определяются в решении о назначении.

Не менее важной, чем регулятивная, является финансовая поддержка проектов «общего интереса». По подсчетам Комиссии, на развитие энергетических сетей в ЕС до 2020 года потребуется около 200 миллиардов евро, и существует риск, что примерно половина этой суммы не сможет быть привлечена с рынка*7. Две меры позволяют стимулировать привлечение частного финансирования в проекты «общего интереса»: освобождение от требования регулирования тарифов (что позволит инвесторам самостоятельно устанавливать тариф за прокачку энергии по вновь созданной инфраструктуре), либо включение в регулируемый тариф повышенной нормы прибыли. Если же эти меры не сработают, в действие вступит финансовая поддержка из фондов ЕС. Проект Регламента «Средство соединения Европы» предусматривает выделение 9,1 млрд евро на финансирование энергетических проектов «общего интереса» в период 2014-2020 гг. (из общего 40-миллиардного бюджета, который в указанный промежуток времени планируется потратить на инфраструктуру ЕС в целом, включая транспорт и телекоммуникации)*8. Это в десятки раз больше, чем бюджет действующей программы трансъевропейских энергетических сетей (155 миллионов евро на 2007-2013 гг.). ЕС сможет предоставить гранты в размере до 50% (в исключительных случаях – до 80%) от стоимости подготовительных работ проектов «общего интереса» (в т.ч. ТЭО). При определенных условиях гранты смогут быть предоставлены и на само строительство проекта. Это допускается, когда реализация проекта «буксует», либо когда проект является важным для обеспечения надежности поставок, солидарности и инновационного развития, но при этом лишен экономической целесообразности*9. Помимо грантов от Евросоюза проекты «общего интереса» вправе претендовать на финансирование при помощи инновационного инструмента – «проектных облигаций», которые позволят привлекать долгосрочное финансирование от частных лиц под гарантии ЕС. Европейский инвестиционный банк предоставит частичное покрытие риска неплатежей по данным облигациям, что призвано разогреть интерес рынка к этому инструменту и стимулировать приток частных капиталовложений.Пробная фаза проекта «Инициатива проектные облигации» должна быть осуществлена уже в 2012-2013 гг. за счет выделения из бюджета ЕС 230 млн евро в качестве гарантий по проектным облигациям, выпущенным по 5-10 проектам.

Каковы перспективы Инфраструктурного пакета?

В Евросоюзе отношение к Инфраструктурному пакету, первое обсуждение которого на Совете ЕС состоялось 24 ноября 2011 года, далеко не однозначное. «Зеленые» критикуют его за то, что он сфокусирован на проектах доставки традиционных энергоносителей и недостаточно внимания уделяет сетям, предназначенным для транспортировки «возобновляемой энергии». Отдельные государства-члены недовольны предложениями об ограничении их суверенных прав в весьма чувствительной сфере выдачи разрешений на строительство сетей. Почву для дискуссий дает также предлагаемая Комиссией методика определения проектов «общего интереса», запрашиваемый объем их финансирования, наличие противоречий в определении возможностей поддержки экономически нецелесообразных проектов во имя политических целей. С точки зрения российско-европейских отношений, Инфраструктурный пакет вызывает интерес, прежде всего, тем, что он нацелен на диверсификацию источников импорта газа за счет приоретизации «Южного коридора». В правовом отношении здесь возникают непростые вопросы о соблюдении принятых в международной торговле принципов недискриминации, требующих применения одинакового правового режима к конкурирующим проектам и конкурирующим товарам. Показателен в этой связи возросший интерес России к оценке возможностей использования в будущем норм ВТО для обеспечения своих интересов в международных энергетических отношениях*10.Уже сейчас очевидно, что обсуждение Инфраструктурного пакета обещает быть непростым и весьма вероятно, что он будет скорректирован Советом ЕС и Европейским парламентом перед тем как превратиться в набор юридически обязательных предписаний.

© Иван ГУДКОВ, к.ю.н.,
старший преподаватель
кафедры правового регулирования ТЭК
МИЭП МГИМО (У) МИД России

*1 Настоящая статья отражает личную точку зрения автора и не является официальной позицией какого-либо учреждения или организации.

*2 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council “On Guidelines for Trans-European Energy Infrastructure and Repealing Decision No 1364/2006/EC”. Brussels, 19.10.2011 COM (2011) 658 final.

*3 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the Connecting Europe Facility. Brussels, 19.10.2011 COM (2011) 665 final.

*4 A Pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative. Brussels, 19.10.2011 COM (2011) 660 final.

*5 См. подробный анализ данного сообщения Гудков И.В. Новая энергетическая стратегия и Инфраструктурный пакет Европейского Союза. Интернет-журнал «Вся Европа». 2011. №3 (53).

*6 Annex 1 to Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council “On Guidelines for Trans-European Energy Infrastructure and Repealing Decision No 1364/2006/EC”.

*7 Recitals 11, 12 of Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council “On Guidelines for Trans-European Energy Infrastructure and Repealing Decision No 1364/2006/EC”.

*8 Нефтяные проекты «общего интереса» не вправе претендовать на финансовую поддержку.

*9 Article 15 of Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council “On Guidelines for Trans-European Energy Infrastructure and Repealing Decision No 1364/2006/EC”.

*10 Moscow Might Link Pipeline Control in EU to WTO, Reuters, 16.11.2011.

№12(61), 2011