Политика Европейского Союза по стимулированию энергосбережения
Впервые проблема дефицита энергоресурсов встала перед странами Западной Европы в период нефтяного кризиса 1970-х годов. Ответ на этот вызов был весьма эффективным; потребление энергии в конце 1970-х – начале 1980-х годов росло гораздо менее высокими темпами, чем ВВП. Однако этот ответ был дан преимущественно на национальном уровне. В 1986 г. Совет ЕС наметил индикативную цель: на 20% снизить энергоемкость ВВП к 1995 году; однако ее реализация полностью была в руках государств-членов, Европейская Комиссия даже не имела координационных полномочий. Единственным реальным действием на уровне ЕС стало учреждение программы SAVE , посредством которой ЕС поддерживал технические исследования, инфраструктурные инициатив государств-членов и создание сетей обмена информацией. Однако ограниченная сфера действия программы и еще более ограниченный бюджет не позволили ей оказать какое-либо существенное влияние на развитие событий.
Таким образом, к концу 1990-х годов деятельность ЕС в сфере энергосбережения практически отсутствовала: без особых успехов продолжалась реализация программы SAVE , а из юридических актов можно упомянуть лишь директиву 92/75*1, создавшую систему маркировки энергоэффективности. Характерно, что имея полномочия в сфере энергетики, ЕС «проник» в эту область через развитые механизмы регулирования Единого внутреннего рынка, а именно, через гармонизацию технических стандартов.
Реальный старт действиям Европейского Союза по стимулированию энергосбережения был дан только в 1998, когда Совет ЕС в резолюции от 7 декабря одобрил очередную предложенную Комиссией стратегию. Учитывая отсутствие у ЕС полномочий в сфере энергетики, Совет использовал чрезвычайно осторожные формулировки: Совет «подтверждает важность реализации стратегии в области энергоэффективности на уровне Сообщества, дополнительной к политике государств-членов; подчеркивает ключевую роль государств-членов в реализации этой стратегии; и рекомендует государствам-членам разработать и реализовать национальные стратегии энергоэффективности, принимая во внимание, если необходимо, стратегических подход, выработанный на уровне Сообщества»*2. Одновременно Совет принял во внимание данную Комиссией оценку экономического потенциала энергосбережения (160 млн. т.н.э. до 2010 г., то есть 18% от уровня потребления 1995 г.) и одобрил предложенную индикативную цель уменьшения энергоемкости экономики на 1% ежегодно по сравнению с темпом её снижения в рамках сценария «business as usual».
На этот раз Комиссия сумела воспользоваться полученным политическим мандатом. Этому способствовал ряд факторов: опыт, накопленный за десятилетие подготовки мер по либерализации рынков газа и электроэнергии и созданный в процессе этой подготовки административный потенциал; позиционирование энергосбережения как одного из средств достижения целей Киотского протокола (а в сфере экологической политике ЕС уже имел полномочия); начавшийся рост цен на углеводороды; широкая общественная поддержка.
На основе предложенного плана действий*3 в 2000 г. резко увеличивается бюджет программы SAVE*4, в 2001 ЕС присоединяется к американской программе добровольной маркировки энергопотребляющего оборудования Energy Star , в 2002 принимается директива об энергопотреблении в зданиях, в 2004 г. – директива о ко-генерации (совместное производство тепла и электроэнергии), в 2005 г. – директива об экодизайне. Именно эти документы сформировали те направления политики ЕС в области энергосбережения, которые и сегодня лежат в основе его деятельности.
Наконец, в 2006 г. была принята директива, формирующая общие рамки деятельности в сфере энергосбережения*5. Директива 2006/32 нацелена на стимулирование экономически обоснованных мер по повышению энергоэффективности посредством:
1) индикативного планирования;
2) разработки механизмов, мер поощрения, институциональных, финансовых и юридических основ для снятия рыночных барьеров, препятствующих распространению технологий эффективного энергопотребления;
3) стимулирования рынка предоставления конечным потребителям энергетических услуг и технологий эффективного энергопотребления.
Несмотря на предложение Комиссии принять обязательный норматив энергосбережения, страны ЕС сохранили индикативный характер планирования, подтвердив цель уменьшение энергоемкости экономики на 1% ежегодно по сравнению со сценарием «business as usual». В то же время удалось согласовать примерный перечень мероприятий, порядок расчета экономии энергии (позволяющий отличить эффект государственных мер от текущего повышения энергоэффективности вследствие технологического развития и «обычных» усовершенствований, проводимых предприятиями), а также договориться о пилотной роли госсектора.
В настоящее время политика ЕС в области энергосбережения состоит из следующих элементов:
1) общая политическая основа, заложенная директивой 2006/32 и Европейским планом действий в сфере энергоэффективности;
2) национальные планы действий в сфере энергоэффективности, предоставляемые Комиссии раз в три года, которые должны содержать реалистичный план мероприятий, соответствующих установленным на уровне ЕС индикативным целям;
3) специальные документы ЕС по ключевым направлениям повышения энергоэффективности (ко-генерация, здания, энергопотребляющие приборы и т.п.);
4) сопутствующие инструменты, такие как целевое финансирование, распространение информации, поддержка специализированных сетей*6.
Среди используемых методов наиболее распространены обязательные технические стандарты; стимулирование бизнес-структур к созданию добровольных стандартов; «энергоэффективные» тарифы, поощряющие экономию энергии; развитие услуг по энергоаудиту; налоговое стимулирование; льготы при госзакупках; координация исследований и налаживание связей между учеными и бизнесом; софинансирование пилотных проектов по внедрению энергосберегающих технологий; создание спроса на энергоэффективные товары.
В то же время используемые методы мягкой координации далеко не всегда дают ожидаемый результат. К примеру, несмотря на установленное директивой 2006/32 обязательство, вовремя представили национальные планы действий лишь 17 из 27 стран ЕС. При этом в ряде планов национальные цели не соответствовали индикативной цели, установленной на уровне ЕС, шесть планов не покрывали, как того требовалось, весь девятилетний период. Что касается содержания этих планов, то в своем отчете Комиссия отмечала: «отсутствие или спорадическое указание оценок энергосбережения в большинстве планов, в совокупности с недостаточной детализацией предположений, используемых для оценки энергосбережения от различных мер, препятствует количественной оценке планов и оценке их реалистичности»*7. В переводе с дипломатического языка это означает, что большинство из 17 представленных национальных планов не позволяют достичь намеченной на 2016 год цели. Не случайно чуть позже Комиссия заявила, что имплементация директивы 2006/32 идет «недостаточно хорошо»*8.
Таблица 1. Выполнение целей по увеличению энергоэффективности
|
год постановки цели |
формулировка цели / |
показатель |
состав ЕС |
1985 |
1995 |
2000 |
2005 |
2009 |
2010 |
2015 |
2020 |
|
1986
|
Увеличить эффективность конечного энергопотребления к 1995 г. на 20% |
энергоемкость ВВП 1995 г. к 1985 г., % (*1) |
EC-12 |
|
-20% |
|
|
|
|
|
|
|
энергоемкость ВВП, т.н.э / млн. ЭКЮ (*1) |
EC-12 |
|
144,0 |
|
|
|
|
|
|||
|
фактические данные
|
энергоемкость ВВП 1995 г. к 1985 г., % (*1) |
EC-12 |
|
-12,1% |
|
|
|
|
|
|
|
| энергоемкость ВВП, т.н.э / млн. ЭКЮ (*1) |
EC-12 |
180,0 |
158,2 |
|
|
|
|
|
|
||
|
1998
|
Увеличить эффективность конечного энергопотребления ежегодно на 1% по сравнению с BaU сценарием (*2) |
энергоемкость ВВП 2010 г. к 1998 г., % (*3) |
EC-15 |
|
|
|
|
|
-17,6% |
|
|
| энергоемкость ВВП, т.н.э / млн. евро (*3,4) |
EC-15 |
|
|
|
|
|
145,9 |
|
|
||
|
фактические данные
|
энергоемкость ВВП, т.н.э / млн. евро (*3) |
EC-15 |
|
|
167,5 |
162,4 |
148,8 |
|
|
|
|
| энергоемкость ВВП 2010 г. к 1998 г., % 3(*3) |
EC-15 |
|
|
|
|
-15,9% |
|
|
|
||
|
2006
|
Увеличить эффективность конечного энергопотребления на 9% к 2015 г. по сравнению с EP сценарием 5 |
энергоемкость ВВП 2015 г. к 2006 г., % (*3,4) |
EC-27 |
|
|
|
|
|
|
-22,6% |
|
| энергоемкость ВВП, т.н.э / млн. евро (*3,4) |
EC-27 |
|
|
|
|
|
135,9 |
||||
|
2007
|
Уменьшить потребление энергии на 20% по сравнению с ЕР прогнозом на 2020 г. 5
|
энергоемкость ВВП 2020 г. к 2005 г., % (*3,4) |
EC-27 |
|
|
|
|
|
|
|
-39,5% |
| энергоемкость ВВП, т.н.э / млн. евро (*3,4) |
EC-27 |
|
|
|
|
|
|
109,4 |
|||
|
фактические данные
|
энергоемкость ВВП, т.н.э / млн. евро (*3) |
EC-27 |
|
209,0 |
187,3 |
181,0 |
165,2 |
|
|
(*1) ВВП в ценах 1990 г.
(*2) BaU (business as usual) сценарий предусматривает увеличение энергоэффективности на 0,6% ежегодно.
(*3) ВВП в ценах 1995 г.
(*4) Расчеты автора
(*5) EP (existing policy) прогноз предусматривает увеличение энергоэффективности на 1,8% ежегодно (в т.ч. 0,6% - структурные изменения, 0,85% - автономное увеличение, 0,35% - предыдущие меры ЕС). Темп роста ВВП предполагается 2,4% в год.
Составлено по: данные Eurostat, Brussels European Council.Presidency Conclusions. 7224/1/07. 8/9 March 2007, Council Resolution of 16 September 1986, Council Resolution of 7 December 1998, Directive 2006/32; документы Комиссии COM(1998) 246, СОМ (2005) 265, SEC(2006)1173.
Как видно из Таблицы 1, цель 1995 г. оказалась провалена, индикативная цель на 2010 г. будет выполнена с небольшим опозданием (на 1-2 года), а о достижении амбициозных показателей 2015 и 2020 гг. судить пока рано. Хотя проводимая ЕС политика стимулирования энергосбережения не вполне соответствует регулярно переформулируемым амбициозным целям, ее эффект весьма велик. В ее отсутствие конечное потребление энергии в ЕС в 2006 г. составило бы на 115 млн. т.н.э больше, чем в реальности (т.е. на 10% больше)*9.
Политический консенсус по поводу Пакета мер по климату и энергетики, равно как и формальное появление у ЕС полномочий в сфере энергетики (соответствующая статья появилась в Конституции, а потом была практически дословно повторена в Лиссабонском договоре), позволили ЕС в конце 2010-х гг. активизировать меры по энергосбережению.
В 2008 г. были пересмотрены правила функционирования программы Energy Star*10. С этого момента стандарты добровольной маркировки офисного оборудования регулярно пересматриваются таким образом, чтобы при принятии нового стандарта ему соответствовали лишь около четверти производимого оборудования. Тем самым производители, чтобы остаться участниками программы, вынуждены совершенствовать свои продукты. Введено обязательство закупки для государственных нужд лишь товаров, соответствующих стандартам Energy Star. Благодаря этому резко выросло число фирм-участников программы, с 16 в 2006 г. до 74 в 2010 г.*11; к концу 2010 г. около половины всего продаваемого в ЕС офисного оборудования соответствовало стандартам Energy Star.
В 2010 г. принята новая директива о маркировке энергопотребляющих товаров*12. Сохраняется ранее использовавшаяся система маркировки от класса «А» (наиболее энергоэффективный) до « G » (наименее энергоэффективный), однако вводятся три новых класса «А+», «А++», «А+++». Кроме того, отныне маркировка будет применяться не только в отношении товаров частного пользования, но и для товаров коммерческого и промышленного потребления (например, промышленные холодильники и др.), а также для товаров, которые не потребляют энергию, но использование которых оказывает эффект на энергосбережение (например, окна, оконные рамы и двери). Для стимулирования спроса на энергоэффективные товары метки стали цветными и понятными для покупателей – от зеленой (наиболее энергоэффективный) до красной (наименее энергоэффективный), а сведения о классе товара теперь будут упоминаться при рекламе.
Также в 2010 г. одобрены новые стандарты энергоэффективности зданий*13. Предусматривают, что с 2021 года все строящиеся здания должны быть зданиями с «нулевым энергопотреблением», т.е. производить всю энергию, необходимую для эксплуатации здания. А все государственные учреждения уже к 2019 г. должны располагаться в зданиях с «нулевым энергопотреблением». Страны-члены должны создать национальные системы сертификации зданий; такая сертификация будет обязательна для зданий общей площадью более 500 м2. Директива устанавливает детальные стандарты отопления, кондиционирования, вентиляции, освещения и т.д., а также предусматривает ряд механизмов для поощрения энергосбережения и контроля за эксплуатацией зданий. При ремонте существующих зданий они должны быть переоборудованы согласно этим стандартам.
Это далеко не полный перечень мер, реализованных в конце 2010-х гг. Впрочем, по оценкам самой Комиссии, все эти меры неадекватны декларированным целям. Принятый в 2011 г. план по энергоэффективности констатирует, что в соответствии с нынешними темпами энергоемкость экономики ЕС к 2020 вырастет не на 20%, а в лучшем случае лишь на 10%*14. Однако и новый план не содержит обязательных нормативов и во многом повторяет ранее обсуждавшиеся (и уже реализуемые) меры. Новый план, как и прежний, акцентирует внимание на жилищном секторе, который обеспечивает 40% всего потребления энергии. В сфере транспорта, который является второй отраслью по уровню потребления (30%), декларируется принятие Белой книги по биотопливу. Из отдельных элементов плана стоит отметить:
- роль госсектора как пионера по внедрению мер повышения энергоэффективности. Предлагается ввести обязательный норматив переоборудования 3% государственных зданий ежегодно (по сути, это единственный обязательный норматив) и включить энергоэффективность в число критериев, используемых при проведении госзакупок;
- стимулирование «умных сетей» и «умных счетчиков», предоставляющих потребителям информацию о возможностях экономии на оптимизации энергопотребления;
- стимулирование совместного производства тепла и электроэнергии для бытовых нужд (подобные программы реализуется с переменным успехом уже более 15 лет);
- введение независимого энергоаудита для крупных компаний.
Во исполнение плана страны–члены обязаны принять национальные стратегии по энергоэффективности, которые должны содержать обязательные национальные нормативы (однако это предложении наверняка вызовет напряженную дискуссию).
Таким образом, деятельность ЕС по стимулированию энергоэффективности по-прежнему ведется в рамках открытого метода координации. Из его двух элементов – 1) индикативное планирование и мониторинг национальных действий и 2) система обязательных / добровольных технических стандартов – лишь второй доказал свою эффективность. А вот активность на национальном уровне слишком сильно зависит от политической воли и ресурсов стран-членов. В условиях мягкого контроля многие страны ЕС, как и раньше, будут испытывать соблазн минимизировать собственные усилия, что ставит по сомнение полное достижений декларированных на уровне ЕС целей.
© Николай КАВЕШНИКОВ,
к.полит.н., заведующий Центром политической интеграции
Института Европы РАН; доцент МГИМО (У) МИД России
*2 Council Resolution of 7 December 1998 on energy efficiency in the European Community.
*3 Communication from the Commission. Energy Efficiency in the European Community. Towards a Strategy for the Rational use of Energy. COM(1998) 246 final. 29.04.1998; Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Action Plan to Improve Energy Efficiency in the European Community. COM(2000) 247 final. 26.04.2000.
*4 В 1991-95 гг. 7 млн. ЭКЮ в год, в 1996-2000 гг. - по 9 млн. ЭКЮ/евро, в 2001-2002 по 13 млн. евро ежегодно.
*5 Directive 2006/32/EC of the European Parliament and of the Council of 5 April 2006 on energy end-use efficiency and energy services and repealing Council Directive 93/76/EEC.
*6 Среди таких сетей особого внимания заслуживает учрежденный в 2008 г. Ковенант мэров, объединяющий около 3000 городов и регионов, обменивающихся опытом в сфере энергосбережения и развития ВИЭ. Ковенант открыт для городов из стран, не входящих в ЕС. До сих пор в его состав не входит ни один российский город/регион.
*7 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on a first assessment of national energy efficiency action plans as required by Directive 2006/32/EC on energy end-use efficiency and energy services. Moving forward together on energy efficiency. COM(2008) 11 final.
*8 Communication from the Commission. Energy efficiency: delivering the 20% target. COM(2008) 772 final.
*9 Communication from the Commission. Energy efficiency: delivering the 20% target. COM(2008) 772 final.
*10 Regulation (EC) No 106/2008 of the European Parliament and of the Council of 15 January 2008 on a Community energy-efficiency labelling programme for office equipment (recast version).
*11 Communication from the Commission on the implementation of the ENERGY STAR programme in the European Union in the period 2006 – 2010. COM(2011) 337 final.
*12 Directive 2010/30/EU of the European Parliament and of the Council of 19 May 2010 on the indication by labelling and standard product information of the consumption of energy and other resources by energy-related products (recast).
*13 Directive 2010/31/EU of the European Parliament and of the Council of 19 May 2010 on the energy performance of buildings. (recast).
*14 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Energy Efficiency Plan 2011. COM (2011) 109 final.