Парадипломатия европейских регионов
Регионализация – понятие, возникшее вследствие делегирования суверенитета межнациональным и наднациональным структурам, глобализации экономики, развития интеграционных процессов, а вместе с тем и пробуждения активности на местах и взрыва локальной этничности. Субъектами всех этих процессов выступают как субнациональные регионы, узаконенные административно-территориальным делением многих стран, так и регионы, образующиеся в результате трансграничного сотрудничества.
Наряду с административно-территориальными единицами (департаменты, федеральные земли, области, графства) субъектами регионализации выступают и так называемые функциональные регионы – результат экономического и приграничного сотрудничества. На этом фоне возникает новая реальность, в условиях которой параметры компетенции национальных правительств претерпевают существенные изменения, а регионы все настоятельнее требуют большего самоуправления и самостоятельного выхода на международную арену.
В соответствии с документами ЕС и Совета Европы органы регионального и местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя, обеспечивая право граждан на участие в управлении государственными делами, что в свою очередь представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии, децентрализации власти и субсидиарности. На местном уровне существует надежда на то, что региональные правительства, то есть органы власти, максимально приближенные к гражданам, смогут найти оптимальное решение по выходу из кризисных ситуаций.
Представители местных и региональных образований стремятся пополнить число новых акторов дипломатии и добиться статуса субъекта международных отношений. В то же время, государство по-прежнему остается главным актором дипломатии, и нигде международная деятельность не превратилась в исключительную компетенцию регионов. По-прежнему во всех европейских странах главную, а также координирующую роль в проведении внешнеполитических акций играет центральное правительство. В большинстве стран именно с центральными органами государственного управления регионы, как правило, обязаны согласовывать свои внешние связи и коммерческие сделки. Внешняя деятельность самих регионов рассматривается как своего рода «парадипломатия».
Все большее внимание развитию внешних связей регионов уделяет Европейский Союз. Важной вехой на пути совершенствования механизмов координации региональных политик стали Маастрихтский и Лиссабонский договоры. Центральным моментом в этом контексте явилось создание Комитета регионов. К настоящему времени без его активного участия трудно себе представить функционирование ЕС. Комитет регионов – это консультативный орган Европейского Союза. В него входят представители местных и региональных органов власти. Институты ЕС, принимая решения по проблемам региональной политики, защиты окружающей среды, социальной политики, культуры и образования, занятости и профессионального обучения, европейских транспортных артерий, то есть по проблемам, находящимся в компетенции местных и региональных органов власти, обязаны консультироваться с Комитетом регионов.
Члены Комитета регионов, то есть представители, избранные в местные и региональные органы власти, назначаются по представлению государств-членов ЕС. Продолжительность их мандата составляет пять лет. В настоящее время в Комитете регионов заседают 344 человека. Самые крупные страны ЕС – Германия, Франция, Великобритания и Италия – направляют в Комитет регионов по 24, а, например, Мальта – только 5 представителей.
Лиссабонский договор несколько расширил полномочия Комитета регионов. Он предоставил ему право обращаться в Суд ЕС для защиты своих прав и полномочий. Других сколько-либо существенных изменений в статус Комитета регионов он не внес.
Надо учитывать, что внутреннее административное деление разнится от страны к стране. В момент создания ЕС наиболее децентрализованным государством была ФРГ. В Италии, конституция которой изначально предусмотрела региональное деление, реальный процесс регионализации стартовал лишь в 1970-е годы. Спустя десятилетие бурная децентрализация развернулась в Бельгии.
О «деволюции» (то есть о перераспределении компетенций между центром и регионами) в Великобритании заговорили в конце 1990-х. Статуты автономий были разработаны в Испании в конце 1970-х – начале 1980-х гг. Процессы интеграции в области структурных фондов, экологии, культуры, туризма способствовали децентрализации даже в такой централизованной стране, как Франция. Конечно, децентрализация в области внешних связей развивается лишь при условии соблюдения международных обязательств страны, за чем обычно наблюдают соответствующие законодательные органы.
В 2007 г. Европейская Комиссия подготовила Белую книгу о надлежащем управлении (governance). Ее положения предусматривают проведение консультаций с регионами по поводу ряда инициатив, подразумевающих заключение трехсторонних соглашений (государство – ЕС – регионы), когда регионы участвуют в этих соглашениях на равных правах с государством. Законодательно оформлена возможность для региональных и местных властей самостоятельно или путем уведомления входить в прямой контакт с регионами других стран для установления межрегиональных отношений (и не только трансграничных). В связи с этим во Франции, Греции и Италии были приняты соответствующие законы.
В последнее время большое внимание уделяется созданию так называемых Европейских групп по трансграничному сотрудничеству. Планируется поощрять региональные и местные органы власти к их созданию. Фактически речь идет о формировании еврорегионов, наделенных правами юридического лица. В европейских документах о трансграничном сотрудничестве отмечается, что Европейская группа по трансграничному сотрудничеству состоит из стран-членов и/или представителей региональных и местных властей.
По мнению инициаторов, это позволит совместно разрабатывать среднесрочные и долгосрочные проекты в области здравоохранения, инфраструктуры и транспорта, применительно к действиям в чрезвычайных ситуациях, а также в связи с созданием международных туристических структур. Предполагается, что такие Европейские группы могут явиться основным инструментом регионального развития, будут способствовать углублению трансграничного сотрудничества, позволят регионам объединять их усилия для решения общих проблем и улучшения качества услуг населению. Деятельность этих групп призвана углубить процесс интеграции между территориями Европейского Союза, а также укрепить отношения партнерства между различными уровнями власти. Авторы проекта надеются, что это станет образцом более демократической и гибкой системы управления.
Первопроходцем новой архитектуры региональной парадипломатии стал в 1984 году Бирмингем. Муниципальный совет этого города принял тогда решение открыть свое представительство в Брюсселе. В 1985 г. в Брюсселе появились офисы федеральных земель Германии. К началу 1990-х в бельгийской столице обосновались представители еще ряда британских и нескольких французских регионов. Конечно, регионы, пользующиеся большей автономией и наделенные большими законодательными полномочиями, активнее включились в деятельность на уровне ЕС
Отметим также, что области, находящиеся в напряженных отношениях с собственным правительством (в результате политических разногласий, или претензий на большую, чем это предусмотрено национальным законодательством, автономию), оказались среди лидеров. Они были одними из первых, кто учредил свои представительства в Брюсселе. Это каталонцы и баски (причем оба представительства не имели официального статуса, ибо это противоречило бы государственным законам Испании), Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия.
После Маастрихта количество региональных представительств стремительно возрастало. К 2000 году число британских региональных и муниципальных представительств достигло 32, французских – 24, германских – 21, испанских – 19, итальянских – 18, австрийских – 12, датских – 12, голландских – 9, шведских – 10, финских – 7. Даже регионы тех стран, которые еще ожидали приема в ЕС, уже имели свои представительства в Бельгии.
В то же время контуры этих представительств отнюдь не идентичны. Они различаются по размерам, кадровым и финансовым ресурсам, выполняемым задачам и направлениям поиска партнеров. Достаточно крупные и располагающие немалыми средствами вполне могут быть приравнены к своего рода «минипосольствам». Они располагают специалистами в каждой конкретной области и активно участвуют в работе институтов ЕС. К такого рода представительствам относится и региональное посольство Каталонии.
Принято рассматривать деятельность региональных представительств в двух плоскостях.Во-первых, как новую форму выработки политического курса (policy-making), предполагающую разделение компетенций между наднациональным, национальным и субнациональным уровнями управления (multi-level governance). Эта форма открывает возможности участия в европейской политике новых государственных акторов, представляющих регионы и местные органы власти, и новых частных акторов в лице коммерческих организаций, социальных, культурных и других ассоциаций. Во-вторых, региональные представительства могут рассматриваться как институт лоббирования интересов, сосредоточенный на выработке и реализации стратегий давления на структуры ЕС. В любом случае, роль региональных и местных властей в функционировании европейских интеграционных процессов постоянно возрастает.
С середины 1980-х годов лоббирование приобрело внушительный размах. В связи с этим присутствие в столице ЕС стало важнейшим условием поддержания постоянных контактов с теми, кто имеет прямой доступ к центрам принятия решений.
Форма представительства регионов варьируется. Это может быть самое настоящее дипломатическое минипосольство со своим штатом. Но ряд регионов идет, основываясь на соответствующих соглашениях, по пути внедрения своего представителя в различные региональные агентства или торговые представительства. Ради экономии средств менее обеспеченные регионы предпочитают также делить помещения с другими региональными представительствами, как из своей собственной страны, так и иностранными. Например, насчитывающее в своем составе 13 человек представительство итальянской области Эмилия-Романия делит помещение с немецким Гессеном, французской Аквитанией и Великопольским воеводством Польши. Итальянские автономные провинции Тренто и Больцано открыли совместное представительство с австрийским Тиролем. Отметим, что в этом последнем случае можно говорить о транснациональных представительствах, ибо речь идет не только о стремлении снизить стоимость аренды, но и проводить общий согласованный курс.
Иногда представительство успешного региона многофункционально. В нем работают как представители региональных и местных органов власти, так и региональных торговых палат, ассоциаций промышленников, профсоюзов, образовательных учреждений. Регионы победнее открывают в Брюсселе мини-офисы (примером могут служить офисы греческого Эпира или итальянской области Молизе).
Персонал региональных представительств состоит из чиновников регионального или муниципального уровня, а также рекрутируется из местного населения. Однако по вполне понятным причинам многие предпочитают иметь в составе своего представительства людей с солидным опытом работы в европейских институтах и хорошо знакомых с механизмом их функционирования. Иными словами, самых настоящих лоббистов.
Задачи представительства, даже небольшого, заключаются, прежде всего, в информировании властей области о том, что происходит в ЕС. Через представительство устанавливаются необходимые контакты. Время от времени региональные представители заняты разработкой проектов, финансируемых на европейском уровне. В их задачу входит и так называемый networking. То есть создание сети контактов как с представителями и институтами ЕС, так и с представителями других региональных посольств, расположенных в Брюсселе. Последнее чрезвычайно важно в свете решений ЕС о партнерстве и трансграничном сотрудничестве. Продвижение региональных проектов и соответствующие контакты с Европейской Комиссией, Советом ЕС и Европейским Парламентом также входят в компетенцию представительств. Эти контакты служат, в том числе способом информирования Комиссии о стратегических планах региона.
Итак, большое число европейских регионов, областей, провинций, значимых муниципалитетов стремятся сегодня быть представленными в Европейском Союзе. Осуществлению этих намерений весьма способствовало учреждение в рамках европейских структур различных структурных региональных фондов и создание Комитета регионов. В свою очередь, в целом ряде европейских стран были приняты соответствующие законы, регулирующие международную деятельность регионов.
Конечно, именно правительствам стран-членов ЕС принадлежит последнее слово в определении внешнеполитического курса. Тем не менее, регионы не являются более пассивными исполнителями этого курса. Они превращаются в ключевых акторов разработки и принятия решений в области программирования и финансирования регионального развития. Их представительства в Брюсселе все активнее привлекаются к участию в переговорах, в том числе в рамках Совета ЕС.
Решения, принимаемые в ЕС, с все большей эффективностью влияют на развитие региональной активности. В свою очередь, регионы все более решительно участвуют в деятельности интеграционных институтов. Структура представительств и задачи, которые перед ними стоят, вполне позволяют говорить о появлении в рамках интеграции новых форм дипломатической архитектуры.
Татьяна ЗОНОВА, д.п.н.,
профессор МГИМО (У) МИД России
Список источников, литературы и интернет-ресурсов
• Local Authorities: actors for development. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee and Committee of the Regions. 628 final, 2008, Brussels.
• Macro-regional strategies in the European Union . European Commission, DG Regional Policy, 2009.
• Keating M. “The Invention of Regions: Political Restructuring and Territorial Government in Western Europe”, in Brenner N., Jessop B., Jones M. e Macleod G. (Eds), State/Space: A Reader, London, Blackwell, 2002.
• M. Caciagli. Integrazione europea e identita' regionali. CIRES. Centro italiano di studi europei, Firenze, 2004.
• Barbara Billocci. La Regione Toscana in Europa. Strumenti di partecipazione alla fase ascendente e discendente del diritto comunitario. Centro italiano di studi europei, Firenze, 2006.
• Stefania Profeti. Le Regioni italiane a Bruxelles. Il fenomeno degli uffici di rappresentanza. Centro italiano di studi europei, Firenze, 2004.
• T. Zonova. Russian diplomacy: facing regional challenges. In: Foreign Ministries: Managing Diplomatic Networks and Optimizing Value , Geneve – Malta, 2007.
• Т.В. Зонова. От Европы государств к Европе регионов? / Полис, №5 1999.
• http://www.consilium.europa.eu