Совет ЕС: влияние отдельных стран на принятие решений


В свете последнего расширения Евросоюза (2004–2007 гг.) и соответствующих изменений его правовой базы особую актуальность приобретает проблема создания коалиций государств для принятия или блокирования решений Советом ЕС. Лиссабонский договор, как впрочем, и заключенный до этого Ниццский договор, значительно уменьшает роль отдельных стран-членов Евросоюза при принятии решений в Совете ЕС. Например, если Германия и Франция имели ранее в Совете ЕС по 11.5% голосов (10 из 87), то теперь – только по 8,4% (29 из 345).

Процесс принятия решений в ЕС и продвижение интересов отдельных стран при этом можно описать в терминах теории игр, например в экстенсивной форме в виде «дерева игры» или же в нормальной форме через матрицы выигрышей сторон*2. Образование коалиций тоже поддается теоретико-игровому анализу, для чего необходимо рассмотреть все возможные коалиции и с учетом выигрышей для каждой ситуации выделить наиболее выгодные из них. При этом также оцениваются компенсационные платежи, которые ключевые игроки могут предложить менее значимым за участие в коалиции*3. Однако, для этого надо знать выигрыши и проигрыши всех сторон в игре с большим числом игроков и с ненулевой суммой, что в нашем случае возможно лишь при рассмотрении конкретного решения. Поэтому в общем случае просто рассчитывают все выигрышные коалиции с разным составом игроков в них и оценивают роль отдельных игроков по доли таких коалиций с их участием*4. На практике, конечно, надо учитывать и другие факторы, такие как специфика стран и отношения между ними. Ясно, например, что при блокировании выгодного для России решения, независимо от действующих норм ЕС, в настоящее время наиболее вероятна коалиция прибалтийских государств и Польши. Рассмотрим в этом контексте возможности разных стран-членов ЕС в предусмотренный Лиссабонским договором переходный период (с 1 ноября 2014 г. и по 31 марта 2017 г.) и период после 1 апреля 2017 г. Для этого воспользуемся данными о численности населения стран-членов ЕС и их квотах при голосовании в Совете ЕС в соответствии с Ниццским договором (табл. 1).

Таблица 1.

Численность населения стран-членов ЕС и распределение их квот при голосовании в Совете ЕС

Страна

Население, тыс.чел. на 01.01.2008

Число голосов в Совете ЕС согласно Декларации 20 Ниццского договора

1

Германия

82 200,2

29

2

Франция (с учетом метрополий)

63 779,1

29

3

Великобритания

61 270,3

29

4

Италия

59 578,4

29

5

Испания

45 257,7

27

6

Польша

37 996,2

27

7

Румыния

21 423,4

14

8

Нидерланды

16 402,0

13

9

Греция

11 216,7

12

10

Бельгия

10 660,8

12

11

Португалия

10 633,0

12

12

Чехия

10 345,9

12

13

Венгрия

10 046,3

12

14

Швеция

9 181,7

10

15

Австрия

8 327,2

10

16

Болгария

7 605,1

10

17

Дания

5 479,7

10

18

Словакия

5 398,8

10

19

Финляндия

5 296,8

10

20

Ирландия

4 414,8

7

21

Литва

3 365,4

7

22

Латвия

2 269,1

4

23

Словения

2 022,6

4

24

Эстония

1 338,6

4

25

Кипр

796,3

4

26

Люксембург

482,2

4

27

Мальта

410,5

3

 

ЕС-27

497 198,8

345

Источник: Treaty of Nice amending the Treaty on European Union and the Treaties establishing the European Community and certain related acts. March 2001; First demographic estimates for 2007 // Eurostat data in focus. Population and social conditions, №3, 2008. – P.1.

Действующие правила принятия решений в ЕС в настоящее время учитывают сразу три параметра возможной коалиции – суммарное число голосов в соответствии с утвержденными Ниццским договором квотами (весами) отдельных стран, суммарная численность населения, проживающего в странах, вошедших в коалицию и, наконец, само число стран в коалиции*5. Причем для положительного решения должны быть преодолены пороговые значения по всем трем параметрам, то есть действует правило логического умножения. Поэтому разные страны в коалиции могут выполнять разные функции – одни обеспечивают большое количество голосов, другие – имеют большое население, третьи – просто для счета по числу стран. При этом голоса одной страны должны быть либо все «за», либо все «против», то есть эта квота по сути соответствует статистическому весу голоса данной страны. При этом, если сейчас действует принцип квалифицированного большинства, требующий: согласия 255 членов Совета (73,9% голосов), участия в коалиции большинства стран-членов ЕС (14 и более государств) с населением не менее 308,263 млн.чел. (62% населения ЕС), то с 1 ноября 2014 г. порог по голосам понизится до 55% при возросших порогах по населению (65%) и по числу стран (15)*6. После 1 апреля 2017 г. ситуация с этой точки зрения упростится – эти пороги составят 55% и по числу голосов, и по численности населения. В связи с этим понятно, что число выигрышных коалиций в 2017 году увеличится.

Расчет проводился путем перебора всех возможных вариантов коалиций, при котором для каждой из них проверялось выполнение необходимых условий. С точки зрения компьютерных вычислений, основная сложность здесь связана не с реализацией основного отбора коалиций по трехмажоритарному правилу, а, как это ни странно, с последующей выбраковкой коалиций, отличающихся лишь перестановкой стран. Сама процедура вычислений аналогична той, которая используется при оценке индекса Банцафа*7. Для действующей ситуации достаточно рассматривать коалиции из 14 и более стран, каждая из которых характеризуется двумя параметрами: квотой голосов Аi и численностью населения Bi. Эти параметры i-ой коалиции вычисляются по значениям квот голосов и численности населения в странах, входящих в коалицию. Обозначим эти значения для j-ой страны через aj и bj. По сути, каждая строка в табл. 1 как раз и представляет собой значения j, aj и bj. Соответственно для каждой коалиции вычислялись суммы Аi=∑aj и Bi=∑bj. Они сравнивались с порогами Amin=255 голосов и Bmin=308,263 млн. человек, после чего результаты такого сравнения подвергались логическому умножению. Число вариантов, которые при этом необходимо перебрать, достигает астрономической величины порядка 1020. Даже при затратах компьютерного времени 10-9 с. на один вариант потребуются миллиарды лет счета, то есть необходимо использовать очень большие вычислительные ресурсы на уровне многоядерного компьютера.

Гораздо проще в этом смысле анализировать варианты образования коалиций блокирующего меньшинства из 4-х стран, число которых равно всего 17550 (хотя правильнее их назвать «антикоалицией» меньшинства). В соответствии с п. 3а ст. 205 Лиссабонского договора для блокирования или приостановки решения Совета ЕС с 1 ноября 2014 г. достаточно создать коалицию из четырех стран с общим населением не менее 35% населения ЕС. В этом случае расчет производится значительно быстрее и не требует особых вычислительных мощностей. Вычисления показали, что только 293 коалиции удовлетворяют условию превышения порогового ограничения по численности населения. Однако, если исключить из рассмотрения самые большие по населению страны ЕС, то число возможных «антикоалиций» сильно уменьшается. Здесь имеется в виду достижение с отдельными странами в ходе переговоров договоренностей о их неучастии в блокировании законопроекта. Например, в отсутствии Германии остается всего 68 вариантов возможных коалиций меньшинства. В табл. 2 приведены полученные в результате компьютерных вычислений значения количества возможных коалиций для случаев, когда в блокировании заведомо не участвуют некоторые крупные страны или группы стран ЕС. Разумеется, и без расчетов понятно, что наиболее влиятельными окажутся самые крупные страны. Однако после вычислений появляется возможность количественно оценить роль разных стран. Интересно, например, что если России удается добиться отсутствия в блокирующем меньшинстве даже только Германии и Франции, то останется всего 12 возможных антикоалиций.

Таблица 2

Зависимость количества блокирующих коалиций от позиции отдельных стран

Нейтрализованные страны

Число блокирующих коалиций

Нет

293

Германия

68

Франция

138

Великобритания

143

Испания

151

Италия

177

Германия и Франция

12

Германия и Великобритания

15

Источник: составлено автором.

На следующем этапе исследования анализировался состав выделенных на первом этапе коалиций. Табл. 3 позволяет уже детально изучить сложившуюся ситуацию и наметить нужные для проведения переговоров страны. Из нее видно, в частности, что Великобритания и Испания входят во все 12 коалиций без участия Франции и Германии, а Польша – только в 3 из них. То есть, если нейтрализовать 3 из 4 самых больших по числу населения стран ЕС, то блокирующее меньшинство невозможно. Такими группами стран являются либо Франция, Германия и Великобритания, либо Франция, Германия и Испания.

Таблица 3

Состав всех блокирующих коалиций в отсутствие Германии и Франции

Номер коалиции

Страны-участницы коалиции

1

Бельгия, Испания, Италия, Великобритания

2

Чехия, Испания, Италия, Великобритания

3

Греция, Испания, Италия, Великобритания

4

Венгрия, Испания, Италия, Великобритания

5

Нидерланды, Испания, Италия, Великобритания

6

Австрия, Испания, Италия, Великобритания

7

Польша, Испания, Италия, Великобритания

8

Португалия, Испания, Италия, Великобритания

9

Румыния, Испания, Италия, Великобритания

10

Швеция, Испания, Италия, Великобритания

11

Нидерланды, Польша, Испания, Великобритания

12

Польша, Румыния, Испания, Великобритания

Источник: составлено автором.

Таким образом, рассмотренный пример показывает, что и в новых условиях роль крупных стран-членов ЕС остается весьма существенной. Конкретные же рекомендации по необходимости взаимодействия России с отдельными странами зависят от действующих норм ЕС на момент принятия решения в виде пороговых ограничений и их взаимосвязи между собой (должны обязательно выполняться все или достаточно выполнения одного из них). Кроме того, результат зависит от постановки задачи – добиваться принятия решения квалифицированным большинством, добиваться временной отсрочки решения (механизм Янины*8) или же блокировать прохождение решения в Совете ЕС. Механизм Янины, в частности, предполагает формирование специфического меньшинства, требования к которому по численности населения на 25% меньше, чем для блокирующего меньшинства, но при этом в нем должно участвовать еще одно государство. Данный механизм позволяет государствам, которые не способны создать блокирующее меньшинство в Совете, отложить принятие решения по проблемному вопросу на «разумный период времени», в течение которого предпринимаются попытки найти компромисс*9. Принципиально сама процедура анализа возможного состава коалиций и выбора стран для проведения переговоров остается в этом и в других случаях прежней, однако от размера рассматриваемых коалиций критично зависят требуемые вычислительные ресурсы, а значит и реализуемость необходимых расчетов за разумное время. В каждом конкретном случае задачу можно упростить, исключив из рассмотрения страны, которые по тем или иным причинам заведомо не станут входить в коалицию. При этом число реальных «игроков» уменьшается, а с ним и количество вариантов, которые необходимо проанализировать.

При проведении переговоров России с Евросоюзом определяющее значение имеет качественный анализ рассматриваемой проблемы (проводится отраслевыми министерствами, Министерство иностранных дел выступает в роли координатора). Вместе с тем, возможность реализации качественного анализа определяется количественным анализом, направленным на выявление способности государств ЕС по созданию выгодной/невыгодной для нашей страны коалиции и прогнозированию вероятности принятия того или иного решения. Дальнейшая работа с отдельными странами-членами может позволить добиться хороших результатов переговорного процесса с ЕС-27. Проведение количественного анализа (на базе действующих научно-исследовательских институтов или специально созданных для этой цели вычислительных центров) перед переговорами повысит эффективность взаимодействия России с Евросоюзом.

© Екатерина ДЕГТЕРЕВА

*1 Материал подготовлен для размещения на веб-сайте www.ruseu.com

*2 Дегтерева Е.А. Лоббизм в процессе принятия внешнеэкономических решений ЕС: нормы регулирования, механизмы и модели // Мировая экономика и международные отношения, 2008, № 4. – С. 42-49.

*3 Нейман Дж., Моргенштерн О. Теория игр и экономическое поведение. – М.: Наука, 1970. – 707 с.

*4 Алескеров Ф. Т., Хабина Э. Л., Шварц Д. А. Бинарные отношения, графы и коллективные решения. – М.: ГУ ВШЭ, 2006. – С. 167-171.

*5 Treaty of Nice amending the Treaty on European Union and the Treaties establishing the European Community and certain related acts. March 2001 – www.europa.eu.int/eur-lex/en.

*6 Статья 9C Договора о Европейском Союзе, статья 205 Договора о функционировании Европейского c оюза , статья 3 Протокола о переходных положениях Лиссабонского договора, статьи 1, 4 Декларации Лиссабонского договора по применению статьи 9C Договора о Европейском c оюзе, статьи 205 Договора о функционировании Европейского cоюза .

*7 Индекс Банцафа является показателем влияния определенной партии (группы, страны и др.) на исход голосования. Он основан на вычислении доли коалиций, в которых партия является ключевой: если b i – число коалиций, в которых партия i является ключевой, то индекс Банцафа β(i) для партии i вычисляется следующим образом: β(i) = bi/∑jbj… – см.: Якуба В.И. Институциональный баланс власти в Совете министров расширенного Евросоюза // Экономический журнал ВШЭ, 2003, №4. – С. 513-523.

*8 Янина – название города в Греции.

*9 Механизм Янины закреплен в статье 1 Декларации Лиссабонского договора по применению статьи 9C Договора о Европейском союзе, статьи 205 Договора о функционировании Европейского c союза. Инициатором этого компромиссного положения была Польша, выступающая против замены действующей на систему «двойного большинства» (55% государств ЕС, в которых проживает не менее 65% населения ЕС). Вместе с тем, данный механизм интересен и для Германии, получающей возможность легко заблокировать невыгодное ей решение.