За господство права в международных отношениях

О некоторых из вопросов, которые предполагалось на ней обсудить, рассказывается в интервью директора Европейского учебного института при МГИМО (У) Марка Львовича Энтина «Голосу России», записанном за несколько дней до его открытия.

– Марк Львович, давайте поговорим с Вами о секции Ярославского политического форума, посвященной утверждению примата права в международных отношениях. Какие вопросы на ней будут рассматриваться? Как Вы понимаете формулировку, вынесенную в ее название?

–  Название секции далеко не случайно. Оно обстоятельно обсуждалось. Его редакция мне кажется удачной. Название четко отражает большую серьезную проблему, с которой человечество столкнулось в последнее время. Оно прямо ориентирует на то, с чем на секции нужно было бы разобраться. Или, по крайне мере, попробовать. В анонсированной программе Форума заявленная формулировка звучит так: «Новые вызовы и концепция международного права».

Секция является дискуссионной площадкой. Рассчитываю, что на ней завяжется оживленный, заинтересованный разговор. Секция, безусловно, открыта для разных точек зрения. О путях совершенствования существующей международно-правовой базы. О механизмах и практиках регулирования взаимодействия между различными субъектами международных отношений.

В ходе предварительных дискуссий они уже были приняты во внимание. Ведь в формулировке речь идет не только о роли международного права, но и о том, что оно на настоящий момент из себя представляет. Поэтому в заголовке акцент сделан на слове «концепция». Как мне представляется, вопрос надо ставить в несколько ином ключе, нежели это обычно делается. Либо рассматривать международное право как несколько более широкое понятие. Либо, что, на мой взгляд, предпочтительнее, исходить из того, что оно встраивается в более широкую многоуровневую регулятивную систему. Если так, исследовать и перестраивать нужно в целом всю правовую базу регулирования международных отношений. Вдумчиво. Последовательно. Без каких-либо изъятий. Включая, конечно, механизмы, процедуры, практики и все те факторы, от которых зависит их эффективность.

Тогда мы выходим на осознание двух вещей. Того, насколько сложный и системный характер носит регулирование. И того, насколько разнородным является его предмет. Он складывается из единичных и повторяющихся связей между всеми теми, кто участвует в международных процессах и международной деятельности, кто осваивает и реализует международные практики и стандарты, кто вовлечен в международные обмены и взаимодействие. Это принципиальный момент. Давайте разбираться почему.

Классическое международное право интересовали отношения между государствами. Потом также между государствами и международными организациями. Между ним и внутренним правом сохранялось жесткое размежевание. С наступлением эры современного международного права оно стало теснить внутреннее. Вторгаясь в такие области и сферы деятельности, которые в прошлом относились к святая святых внутренней компетенции государств. Превращая субъекты внутреннего права также и в субъектов международного. Все в большей и большей степени.

Глобализация и переход интеграционного постмодернизма в новую фазу придали всем этим процессам новое качество. Непреодолимые барьеры между внешним и внутренним инструментарием правового регулирования стали рушиться один за другим. Выход на международную арену субгосударственных и надгосударственных игроков и стремительный рост значения сетевых структур, похоже, окончательно спутали все карты. От них все больше зависят правила, по которым мы живем. Хорошие они или плохие. Соблюдаются они или нет. А претензии со всех сторон звучат к классическому международному праву. Утверждается, что оно не справляется с современными вызовами.

–  Если мы говорим про вызовы, то, я думаю, большинство людей сразу вспомнят такие, например, как афганская наркоугроза, сомалийские пираты, иранская ядерная проблема – это те самые вызовы, которые будут обсуждаться на секции, или это более широкое понятие, куда входит что-то еще?

–  На Ярославском форуме будет много разных секций. Одна из наиболее интересных касается безопасности. Для того чтобы иметь хорошо работающую систему безопасности, нужно знать, на какие вызовы эта система безопасности реагирует. Вернее, должна реагировать. В экспертном сообществе – пока, к сожалению, не в рамках переговорного процесса – обсуждаются конкретные предложения о создании совместных центров (общих региональных центров), которые бы оценивали риски, вырабатывали общие позиции, подходы и рекомендации по кризисному реагированию на идентифицированные вызовы. Иначе говоря, начинать надо с выявления угроз и их оценки. Это первый шаг на пути к взаимному доверию, превентивной дипломатии, неделимой безопасности и ее эффективному обеспечению.

Является ли международное право само по себе системой безопасности, которая реагирует на угрозы? По всей видимости, ответ будет отрицательным. Хотя международное право и создает нормативный фундамент, на котором системы безопасности базируются. Значит, нам нужно себе представлять все угрозы, но, тем не менее, прежде всего, говорить о том инструментарии, при помощи которого мы на них реагируем. Имеется инструментарий, можно обсуждать, как его применять в той или иной ситуации.

Фактически хорошо отлаженное международное право – это совокупность возможностей, которые нам необходимы для того, чтобы предотвращать негативное развитие событий и купировать кризисные явления. Иначе говоря, это обязательное предварительное условие, предпосылки для надежных действий. Если они есть, ими можно воспользоваться. Если их нет, или мы не знаем, каким образом поставить их себе на службу, сразу же оказываемся в гораздо более затруднительном положении. К сожалению, международное право плохо знают. Ему плохо учат. Еще хуже его соблюдают.

–  А почему, кстати?

– Вернемся к этому несколько позже. Таким образом, международное право – это то, как нужно себя вести. Это то, что вам будет за то, что вы себя хорошо ведете, и что вам будет за то, что вы себя плохо ведете. Это одно. Другое – оно инструмент.

Дальше вы ставите определенную цель и под эту цель инструмент моделируете. Такой целью может быть стабильность. Ею может быть развитие. Или модернизация и технологический прогресс. Но целью зачастую выбирают и блокирование технологического прогресса. Все зависит от того, кем делается выбор. Целью может быть равенство. А может – и неравенство. Угнетение. Все, что угодно.

Вне зависимости от цели, вы должны иметь очень хороший инструмент. Он должен быть эффективным сам по себе. Потому, что если он эффективно решает низменные задачи, он столь же эффективно будет решать и благородные.

Дело профессионалов – правовые инструменты создавать, предлагать и совершенствовать. Дело политиков - среди приоритетов отбирать те, которые нужны обществу. И самое главное – только на этом и держится современное право в более широком плане – общественный контроль или метасистема регулирования, которые в автоматическом режиме через работу международного сообщества, через международные организации и суд истории определяют: хорош ваш выбор или плох.

Еще одна принципиально новая черта. Она заявила о себе только недавно. Нет политических лидеров, нет государств, которые могут говорить «это хорошо, это плохо, это правильно или неправильно». Само мировое развитие, особенно ярко на протяжении последних нескольких лет, демонстрирует нам, как неправильно управлять международными процессами, как заводить в тупик международные отношения, как возбуждать вражду между всем, кем угодно. От всего этого нужно уходить. И как можно скорее. Теперь Ваш вопрос о том, почему плохо соблюдают право...

– Почему плохо соблюдают и почему плохо знают? Я так понимаю, что плохо соблюдают потому, что плохо знают. А вот почему плохо знают в этом случае?

– Случается, приходится спорить с законодателями. Они возмущаются тем, что плохо соблюдают. Я на это отвечаю: «Если плохо соблюдают, значит, законы плохие. Хороши те законы, которые соблюдаются».

В том, что касается международного права, здесь нет прямой зависимости. Во-первых, международному праву мало учат. Физически мало. Если поближе познакомиться с тем, как составлены образовательные стандарты, как организовано преподавание, бросится в глаза, что международное право – всего лишь один из многочисленных предметов, наряду с другими. Даже в том, что касается подготовки юристов.

Это принципиально неверно. Неправильно. Почему? В начале нашей беседы уже упоминал. В прошлом – в XVIII-м, XIX-м и первой половине XX-го века все было разделено. Отдельно существовало международное право. Отдельно – национальное. Отдельно – еще что-то. Сейчас ситуация изменилась. Очень сильно. Коренным образом. Мы этого пока еще в должной степени не осознаем. Не понимаем. Это не улавливают ни теоретики, ни практики. Но на наших глазах, шаг за шагом возникает в значительной степени единая система международно-правового, наднационального и национального регулирования внутригосударственных и международных отношений.

В изменившихся условиях международное право оказывает решающее влияние на национальный стандарт поведения, национальное законодательство, на то, как должны вести себя государственные служащие, государственные институты, бизнес, граждане, общественные организации. Поэтому обучение должно строиться таким образом, чтобы международное право занимало в нем намного большее место, чем сейчас. И преподавать важно не только отдельные нормы и институты международного права, но и правовую идеологию, из которой они исходят. Которой они пропитаны. Или должны быть пропитаны. С первым моментом, вроде бы, разобрались. Тогда переходим к следующему.

Второй момент. К сожалению, в сознании неспециалистов бытует представление о том, что международная регулятивная система настоящим, подлинным правом не является. Она до него не дотягивает. Она как бы что-то другое. Вот в национальном праве все понятно: преступил закон – привлекли к уголовной ответственности, за которой далее следует также и гражданско-правовая. В соответствии с законом есть компетентные органы, которые ведут следствие, предъявляют обвинение, осуществляют судебное разбирательство, выносят приговор и обеспечивают исполнение наказания. Все на основании закона. В конце концов, те, кто не соблюдают закон, оказываются в местах лишения свободы. Вот, дескать, в чем заключается настоящее право.

А в международном все это размыто. Все не так. Все неопределенно. Оно формируется иначе. Нет центральной власти. За нарушением отнюдь не всегда следует наказание. Зачастую его удается избежать. И вообще международное право носит слишком уж диспозитивный характер. Вот поэтому, якобы, и является чем-то другим.

Это – заблуждение. Но оно глубоко укоренилось. К нему привыкли. Общественное сознание воспроизводит его поколение за поколением. И даже преподаватели, которые учат международному праву, нередко оказываются в его плену.

– Хорошо, а выход тогда из этой ситуации какой, если поколение за поколением повторяют, в том числе преподаватели, которые должны передавать знания следующему поколению? Как же выйти из этой ситуации, законодательно ввести предмет «международное право»?

– Последние годы основное внимание уделяю правовому регулированию отношений между Россией и Европейским Союзом, европейскому праву, наднациональным инструментам и общим тенденциями к наднациональному регулированию и гармонизации внутреннего законодательства и правоприменительной практики с требованиями наднационального и международного. А раньше начинал беседу с первокурсниками или с теми студентами, которые только приступали к изучению международного права, примерно так. Я им говорил: «Ежедневно средства массовой информации – Интернет, телевидение, радио, газеты и журналы – низвергают на ваши головы водопад сведений. Вспомните, вам попадались сообщения о том, что такой-то самолет вылетел по расписанию? Придет ли кому-нибудь в голову забивать эфир или газетные полосы данными о том, что авиалайнер, вылетевший оттуда-то таким-то рейсом, благополучно приземлился? Конечно, нет. Ведь в мире чуть ли не каждую секунду без каких-либо сбоев взлетают и садятся десятки самолетов. А то, что обыденно, что нормально работает, никого не интересует. Вот если случится катастрофа, другое дело. Об этом будут говорить на все лады. И дело тут вовсе не в том, что каждая жизнь на вес золота. Что в причинах аварии обязательно надо разобраться, чтобы предотвратить ее повторение в будущем. А совершенно в другом. Также и с международным правом. Когда оно нормально функционирует, о нем все забывают. А это в 10 тысячах случаев из 10 тысяч и одного. Но стоит чему-то пойти наперекосяк, как про него все вспоминают, и, как правило, не разобравшись, тут же начинают на него спускать всех собак».

Международная регулятивная система сродни обычным рейсам поездов и самолетов. То, что она должным образом работает, никого не удивляет. Под светом софитов она оказывается, как и при катастрофах, при обострении международной ситуации и эскалации международных конфликтов, международных конфликтных отношений.

Только нужно уметь проводить четкую разделительную линию между конфликтными отношениями, урегулирование которых осуществляется техническими правовыми методами, и их политизацией, которая ничего общего с правом не имеет. Конфликт - это нормально. В нем нет никакой патологии. Конфликт – всего лишь одна из форм существования любой семьи, любого социума. Не буду напоминать вам о количестве измен и разводов. Международное сообщество не является исключением. Потому что все разные. Интересы разные. Их столкновение естественным образом порождает конфликты. Поэтому рациональнее не спекулировать на международных конфликтах и конфликтных отношениях, на торговых войнах, нарушении прав интеллектуальной собственности и т.д., а смотреть, как работают механизмы разрешения этих конфликтов.

Выясняется, что не так уж плохо. Не хуже, чем судебная система. Особенно в отдельных странах. Что конфликтов очень много. Бесконечно много. Но в подавляющем большинстве случаев их удается разрешать в нормальном режиме, как и должны разрешаться любые конфликтные отношения, будь то внутренние или международные. Вот в тех случаях, когда механизмы кризисного реагирования, механизмы мирного урегулирования не срабатывают, нужно выяснять, в чем причины системного сбоя, чем он вызван, в чем несовершенства регулятивной системы, можно ли ее как-то подлатать или она отстала от эволюции человеческого общества.

Что произошло в последние годы? Разразился тяжелейший финансово-экономический кризис в условиях глобализации. Его волны, легко преодолевая границы между государствами и группами государств, пошли гулять по всему свету. Произошел фатальный сбой всей системы управления международными экономическими, международными финансовыми отношениями. Почему этот сбой произошел? Многие стали опять-таки валить все на международное право. Весьма популярным сделалось утверждение о том, что виновата система регулирования. Зазвучали слова о том, что она не делает то, не делает се.

– Даже о том, что эта система должна меняться раз в 20-25 лет. Дольше она просто не может работать. Я читал и такие оценки. И, исходя из этого, тогда получается, что от мирового финансового кризиса просто никуда нельзя убежать, это какая-то неизбежность.

– Причины нынешнего экономического и финансового кризиса заслуживают отдельного разговора. Многое из того, что насочиняли по его поводу, не выдерживает критики. Как, например, спекуляции по поводу того, что никто не предвидел, никто не знал. Несправедливыми оказались и утверждения, будто бы никто не предпринимал соответствующих мер, пускай на первоначальном этапе они и были не полностью адекватными.

Остановлюсь только на одной из причин системного сбоя. Потому что она имеет отношение к международному праву. И потому что она прямо противоположна расхожим представлениям. С точки зрения управления международными процессами, причина не в том, что правового регулирования было слишком много или оно было плохое, а в том, что его было слишком мало. За последние годы, увлекшись дерегуляцией, от него постарались избавиться. Его либо не развивали, либо демонтировали. Многие жесткие ограничения на выдачу необеспеченных кредитов и неудержимый рост финансовых деривативов были сняты. Доступ к дешевым длинным деньгам получили слишком многие. Скатившийся с горы снежный ком накопившихся долгов, превысивших все разумные пределы, и колоссальный разрыв между деньгами в обращении и реальной экономикой погребли под собой сначала мировую торговлю, а потом и мировую экономику.

Правильно поставленный диагноз в части, касающейся международного права, звучит примерно так: нехватка правового регулирования в условиях стремительного развития экономики и быстро меняющегося мира явилась одной из причин кризиса. Любопытно, что когда летом далекого 2008 года беседовал с ведущими отечественными экономистами и задавал примитивный вопрос о том, когда это все взорвется или, иначе, когда надувшийся спекулятивный пузырь лопнет, они мне удивленно отвечали, что не понимают, почему этого до сих пор не произошло. Похоже, что в условиях, когда перестали работать экономические законы, когда были нарушены все разумные пропорции в мировом и национальных хозяйственных комплексах, в качестве «обручей», как бочку стягивающих экономику, какое-то время продолжали действовать правовые регуляторы. В какой-то момент сдерживающий потенциал, которым они обладали, их сопротивляемость угрозам были превышены. Дальнейшее хорошо известно.

Таким образом, дело вовсе не в том, что, ориентируясь на волны экономического развития, долгосрочных циклов или волны Кондратьева, каждые 25 – 40 лет нужно менять регулятивную систему. Это на разработку и внедрение нового поколения систем вооружений требуется сейчас порядка 30 лет. Это срок годности магистральных трубопроводов составляет примерно столько же. Нарушая требования по длительности эксплуатации, мы обрекаем себя на стремительный рост издержек, падение обороноспособности и конкурентоспособности. В отличие от них, будучи социальной системой, право обладает неограниченными возможностями адаптироваться к меняющимся потребностям. Вот если необходимые меры своевременно не принимаются, и/или скорость эволюции общества резко увеличивается, возникает проблема. Действительно острая проблема. С ней человеческое общество как раз и столкнулось. И о ней обязательно пойдет речь на секции. О том, что действующее право должно быть более гибким. Назревшие изменения в него следует вносить быстрее и решительнее. Скорость модернизации права нужно наращивать.

– А что надо сделать, чтобы увеличить эту скорость? В частности, самый простой пример - это ситуация с сомалийскими пиратами. Ведь сколько уже идет разговоров о том, что нет соответствующего международного законодательства по этой теме. Но дальше разговоров пока дело не продвинулось.

– Что касается международного законодательства о пиратах, оно было выработано лет 500 тому назад и тогда достаточно эффективно применялось.

– Ну, нельзя же такими методами в XXI-м веке, наверное, пользоваться, мы же не в средневековье живем...

– И в XXI-м веке определенными наработками прошлого важно уметь пользоваться. Ведь в том, что касается обязательств государств и сообщества государств перед своими гражданами, бизнесом, международной торговлей, обязательств по их защите, ничего не изменилось. В чем же дело? Возник колоссальный разрыв между постмодернистским обществом с его нынешними стандартами гуманности и терпимости и жестокостью прежних методов борьбы с международной преступностью, которые оно безусловно отторгает. Между ним и тем варварством, которое снова возвращается в нашу жизнь. Это тоже большая проблема.

О ней тоже стоит подумать, о ней стоит поговорить на секции. Не собственно о сомалийских пиратах, а о том, как цивилизованно снимать противоречия между обществами, находящимися на разных уровнях развития. Чтобы эти противоречия не дезориентировали нас. Не заводили в тупик наши усилия. И одновременно не снижали высокую планку наших стандартов. Не девальвировали имеющиеся достижения и завоевания. Как, например, в случае с наднациональным правом.

Ведь, в чем преимущество такого законопослушного, такого нормативистского сообщества, которым является Европейским Союз? На протяжении десятилетий входящие в него страны закладывали прочный непротиворечивый правовой фундамент под осуществление своего интеграционного проекта. Затем этаж за этажом воздвигали правовое здание. Для того чтобы оно было надежным. Для того чтобы в нем было комфортно жить. Все это время они достраивали, перестраивали, украшали, совершенствовали здание. Но в строгом соответствии с основополагающими принципами, основополагающими требованиями, основополагающими ценностями, о которых договорились в самом начале пути. И не просто договорились, а договорились их не менять, защищать, отстаивать и продвигать вовне.

К возвращению варварства ни они, ни другие цивилизованные страны не готовы. Тем не менее, его надо пресекать. Тем более что варварство многолико. Не размусоливая на долгие годы. И не поступаясь гуманистическими ценностями, которые стали для нас привычными. Как? Ответ не очевиден. Очевидно лишь, что между нашими нынешними представлениями о мире, о том, что можно и что нельзя, и тем, что существовало столетия тому назад, включая обыденные ответные меры и жестокое пресечение международных уголовных деяний, имеется глубокое противоречие. Является ли оно непреодолимым? Вряд ли. Просто оно требует иных подходов. Вы привели очень хороший пример. Он прекрасно иллюстрирует несколько иной оттенок той дилеммы, о которой я уже говорил, – отставания в согласовании правил поведения международного сообщества от быстро меняющихся потребностей. Давайте разберемся: когда возникла проблема в отношениях с сомалийскими пиратами?

– Точно не помню, но года два это уже тянется, наверное. Или около того. Никак не меньше.

– Даже больше. Это тянется несколько дольше. А где быстрая, незамедлительная, эффективная реакция?

– Пока есть реакция только силовая на это все.

– Да. Только плохая и неэффективная. Настолько беспомощная, что стали поступать предложения устанавливать на торговые суда недавно выброшенные на рынок водяные пушки, которые в автоматическом режиме бьют по всему тому, что подплывает ближе, чем на 90 метров, и способны отгонять пиратов. Великолепная разработка. Спасатели подъезжают, и их автоматически расстреливают из этих пушек. Интересных технических предложений немало. Но ими промышленники выносят весьма нелицеприятный приговор политикам. Они свидетельствуют о растущей уверенности в том, что проблема сама по себе не рассосется, что грамотный ответ на нее со стороны государств и международного сообщества так и не появился, и вряд ли последует в ближайшем будущем.

Что это значит, с точки зрения правового регулирования? Что применять устаревшие правовые установления, которые когда-то были вполне достаточны, сейчас уже не могут по моральным и нравственным соображениям. А быстро находить адекватные ответы, своевременно создавать работающие международные нормы, процедуры и механизмы не получается.

Но борьба с пиратами – лишь один из примеров. Экстремальных ситуаций, с которыми сталкивается человечество, становится все больше. Достаточно оглянуться окрест. Наводнения. Пожары. Нехватка продовольствия, питьевой воды, других ресурсов. Бомбардировка Земли метеоритами. Возможность столкновения с другими небесными объектами. Все новые наркотики, победно шествующие по планете. Пандемии. Угрозы террористического применения ядерных зарядов малой мощности. Подрыва атомных электростанций и химических заводов. Использование финансовых и экономических рычагов подрыва стабильности. Всего и не счесть. Вспомним о начале нашего разговора.

На все эти угрозы, мнимые и реальные, на все неожиданные повороты в международных отношениях нужно уметь быстро и грамотно реагировать. Старые методы, когда мы неспешно, неторопливо, как вы говорите, волнами длиной в 10, 15, 25 и больше лет обсуждаем, делать что-то или не делать и, если делать, то как, видимо, недостаточны. Показательный пример – на создание Международного уголовного суда и запрет определенных видов вооружений ушли многие десятилетия, но они по-прежнему существуют во многом номинально. В портфеле Комиссии ООН по международному праву находится немало важных проектов, которые крайне важны для эффективного регулирования международных отношений, но на их доводку и утверждение уйдет, возможно, ничуть не меньше времени. Как, в частности, на установление ответственности за правомерную деятельность и т.д.

Понятно, что все механизмы и процедуры совершенствования действующего и разработки нового международного права, рассчитанные на долгосрочное приспособление регулятивной системы к современным и перспективным потребностям, которыми человечество располагает, настоятельно необходимо использовать. Они должны существовать, должны работать. Но кроме них надо создавать новые быстродействующие механизмы и процедуры, с помощью которых мы могли бы сразу откликаться на принципиально новые и старые новые угрозы, чуть ли не мгновенно принимать нормативные решения, изобретать правовые инструменты, учреждать исполнительные и контрольные органы и формировать правовую базу, на которой бы они действовали.

Предложения в этом отношении – это та конкретная отдача, которую хотелось бы получить от работы нашей секции, а, соответственно, и Ярославского политического форума.

© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

*1 Сокращенная журнальная версия стенограммы интервью «Голосу России» в преддверии Ярославского политического форума 2010 года.