ЕОА заменил для стран ЕС Конвенцию Совета Европы 1957 года об экстрадиции с двумя протоколами к ней, а также ряд двусторонних соглашений, основанных на принципе «запросов». В соответствии с ним запрос об экстрадиции направлялся министерству государства-члена, которое пользовалось широкими возможностями отказа в выдачи разыскиваемого, часто по политическим мотивам.
Переход к ЕОА означал отказ во всех странах ЕС от применения территориальной юрисдикции при выдаче в пользу принципа взаимного признания судебных решений. Это дало основание исследователям заговорить о «настоящей смены парадигмы» судебного сотрудничества государств-членов и даже «революции» в данной сфере*3.
Однако опыт первых лет применения ЕОА показал, что «историю успеха» ордера омрачает низкий уровень доверия между государствами-членами, который необходим для реализации принципа взаимного признания судебных решений. Установлению доверия мешали различия национального уголовного и процедурного права, слишком сильные для того, чтобы безоговорочно признавать судебные решения. В результате национальные законодательства устанавливали всевозможные оговорки, дающие возможность не выдавать разыскиваемых по ордеру. Судьи стремились препятствовать исполнению ордера, если его положения не соответствовали национальным стандартам.
Попробуем проанализировать проблемы и препятствия на пути развития практики использования ордера на основе существующей статистики, полученной в результате мониторинга исполнения соответствующего рамочного решения.
Мониторинг применения европейского ордера на арест
В 2005 году, через год после вступления в силу рамочного решения о ЕОА во всех странах ЕС, Комиссия решила провести мониторинг состояния соответствующего национального законодательства государств-членов и практики применения ордера. Еще через два года проверка повторилась, что дало возможность не только получить статистические данные относительно применения ордера, но и выявить тенденции и проблемы. Комиссия установила, что ЕОА распространялись главным образом через Интерпол (58%) и Шенгенскую информационную систему (52%), в остальных случаях одно судебное ведомство отсылало ордер непосредственно в другое*4. В 2005 году суды выписали 6900 ордеров на арест (вдвое больше по сравнению с 2004 годом); 1770 человек было объявлено в розыск на основании ордера и арестовано, а 1532 из них (86%) переданы запрашивающему государству. В 2007 году количество ордеров возросло до 9413, больше всего их было выписано во Франции, Германии и Польше*5. Арестовано же в 2007 году было 3368 человек, из них передано непосредственно одним государством-членом другому – 2067 (около 62%).
По данным Комиссии, на основании ЕОА больше всего арестованных выдали Великобритания и Финляндия, а меньше всего – лишь одну десятую часть лиц, на которых был выписан ордер, Испания и Польша. Латвия и Литва исполнили предписанные ордером правила полностью, выдав 100% задержанных, впрочем, их было очень мало. Ирландия и Люксембург, напротив, оказались самыми недисциплинированными странами по результатам применения ЕОА, выдав соответственно 50,5% и 52,9%. Комиссия отметила, что половина задержанных в 2005 году были переданы с их согласия; в 2007 году число согласных выросло до 56,6%*6.
На основании докладов Комиссия сделала вывод о том, что в первые годы ордер на арест еще проходил экспериментальную стадию, в которой участвовали не все страны. Однако, к 2007 году ситуация наладилась, и распространение ЕОА на всю территорию Евросоюза, несмотря на трудности в ряде стран, дало основание Комиссии назвать ЕАО «успешной историей»*7.
Проверка применения ордера, осуществленная в мае 2009 года по требованию Совета ЕС, казалось бы, подтвердила вывод Комиссии: в 2008 году государства-члены выписали уже 11681 ордер. Тем не менее, согласиться с оценкой «успешности» введения ЕОА можно лишь с некоторыми оговорками. Количество ордеров увеличивается из года в год, чего нельзя сказать о проценте их исполнения, который, напротив, немного снижается (в 2008 году было исполнено 25% ордеров)*8. Суды стран Евросоюза охотнее выписывают ордера, чем исполняют их, при этом сохраняются значительные различия в практике отдельных государств.
Однако стоит отметить, что экстрадиция в принципе не относится к массовым процессам, поэтому почти каждый ее случай вызывает повышенный интерес у СМИ. Кроме того, ордер на арест не может быть исполнен, если подозреваемый в преступлении скрывается, так что количественные показатели применения ЕОА подтверждают выводы Комиссии: самое главное, что количество ордеров растет, и они применяются во всех государствах-членах, что с самого начала было проблематично.
В то же время, чтобы дать оценку качественным показателем действия ордера и изменениям в процедуре экстрадиции, необходимо проанализировать трудности его применения в разных государствах-членах ЕС. Комиссия отметила ряд недостатков в действиях государств-членов, прямо нарушающих положения рамочного решения. Так в ряде стран – Дании, Австрии, Швеции, окончательное решение о передаче принимает не суд, а министерство юстиции. Тем самым вопрос все же выносится на правительственный уровень, что противоречит самому главному принципу процедуры ЕОА.
Пожалуй, больше всего нарушений допускается при обосновании решений об отказе в исполнении ордера. В этом вопросе государства-члены пытаются изыскать всяческие возможности, например, внести в национальные законы как можно больше причин для отказа. Очень часто страны ЕС стремятся уклониться от выдачи собственных граждан, мотивируя свои решения опасениями в нарушении их прав, что также противоречит положениям рамочного решения о ЕОА. Особенно отличаются нежеланием выдавать своих граждан Польша и Австрия.
С другой стороны, проверки выявили непропорциональное применение ЕОА. Ордер выписывали за хранение полграмма марихуаны, кражу двух автомобильных шин и молочного поросенка.
С точки зрения имеющихся проблем в практике применения ЕОА или их отсутствия, страны ЕС условно можно разделить на три группы. Некоторые из них столкнулись с трудностями конституционного характера в применении ордера и вынуждены были изменить ряд положений национальных конституций. Другие государства согласились применять ордер, но внесли изменения в содержание имплементирующих законов для того, чтобы избежать противоречий с национальными системами. Наконец, третья группа стран начала применять ЕОА без каких-либо оговорок, тем самым не предоставив Комиссии повода для негативных комментариев.
Конституционные и законодательные поправки: практика Германии, Польши и Кипра
Некоторые страны, например, Португалия и Словения, вынуждены были внести поправки в национальные конституции с тем, чтобы сделать возможным передачу собственных граждан в другое государство ЕС по европейскому ордеру на арест. Тем не менее, этот процесс прошел довольно гладко и безболезненно. Свои возражения пытались высказать Греция и Чешская республика, но особенно настаивать не стали. Только в Германии, Кипре и Польше возражения относительно передачи своих граждан по ордеру в другое государство ЕС достигли стадии рассмотрения конституционными судами правомерности национальных законов о европейском ордере.
В сентябре 2004 года испанский судья Бальтазар Гарзон выдал ордер на арест германского гражданина, сирийца по происхождению, по обвинению в поддержке террористических организаций сразу в нескольких странах ЕС. Подозреваемый был арестован в Германии и, по решению Высшего регионального суда, должен был быть передан в Испанию. Однако арестованный подал жалобу в Федеральный конституционный суд Германии, который нашел, что германский национальный закон об имплементации рамочного решения по ЕОА противоречит Конституции (Основному закону) и нарушает права экстрадируемого. Жалоба была удовлетворена. А через год Германии пришлось принять новый закон, на этот раз не противоречащий Конституции.
В Польше европейский ордер на арест без каких-либо осложнений был введен в 2004 году соответствующим национальным законом. Однако, впоследствии Конституционный трибунал, рассмотрев заявление польской гражданки, подлежащей передаче в Нидерланды по ордеру, постановил внести изменения в Конституцию и уголовно-процессуальный кодекс, для того, чтобы устранить противоречия в национальном законодательстве относительно выдачи собственных граждан. Таким образом, ордер беспрепятственно начал применяться в стране лишь с 2006 года.
Аналогичная ситуация рассматривалась и на Кипре в 2005 году. Ордер был выдан Великобританией на арест обвиняемого в финансовых махинациях киприота, который имел также и британское гражданство. Верховный суд Кипра не нашел положений в Конституции, на основании которых передача в Великобританию гражданина Кипра была бы возможна. Мало того, суд заявил, что рамочное решение о ЕОА, принятое в рамках «третьей опоры» ЕС и не имеющее прямого действия, не может быть выше Конституции государства-члена ЕС. Тем не менее, в конечном итоге поправки в Конституцию все же были внесены, и ЕОА заработал на Кипре с 2006 года*9.
Таким образом, несмотря на имеющиеся возражения ряда государств-членов относительно нарушения прав граждан процедурой передачи на основании европейского ордера на арест, решение высших судебных инстанций было в пользу ордера, хотя и потребовались изменения национальных законов, а в случае с Кипром и Польшей – конституций. Важно подчеркнуть, что во всех трех случаях решение суда было направлено не против самого ЕОА, а лишь национального закона, вводящего его. В то же время, многие страны, где вопросы имплементации законодательства об ордере не дошли до разбирательства высшими судами, тем не менее, были очень недовольны отсутствием в рамочном решении достаточно серьезных положений относительно защиты прав человека. В частности, оппоненты введения ордера полагали, что среди причин отказа в передаче граждан должны быть опасения относительно возможных нарушений прав экстрадируемого.
В этой связи представляет интерес нашумевшее дело «Advocaten voor de Wereld», некоммерческой бельгийской ассоциации, которая в 2004 году подала в арбитражный суд Бельгии иск об аннулировании национального закона о европейском ордере на арест на том основании, что само рамочное решение нелегитимно. Интерес к делу был вызван тем, что иск был направлен не против национального бельгийского закона об имплементации ордера, а против сути самого рамочного решения. Ассоциация подвергла сомнению правомерность отмены принципа “двойной преступности” относительно тяжких преступлений, подчеркнув, что 32 преступления лишь перечислены в списке без гармонизации соответствующих национальных законодательств, что может нарушить принцип законности, равенства прав и привести к дискриминации граждан. Бельгийский суд обратился за толкованием соответствующих положений рамочного решения в Суд ЕС, которому в заключении от 3 мая 2007 года пришлось дополнительно разъяснять смысл рамочного решения и доказывать, что оно не нарушает законности и прав человека*10. Благодаря заключению Суда ЕС, дело «Advocaten voor de Wereld» стало хрестоматийным для анализа применения рамочного решения в государствах ЕС путем разработки национальных законов, от содержания которых зависит эффективность действия ордера. После вступления в силу Лиссабонского договора возможности судебной системы ЕС контролировать применение ЕАО существенно возросли.
Приведенные примеры действий стран Евросоюза по выполнению рамочного решения позволяют оценить еще один аспект значения ЕОА для углубления сотрудничества государств-членов в уголовно-правовой сфере, построении пространства свободы, безопасности и правосудия, а, следовательно, и в политической интеграции. Первые годы применения ордера показали, что взаимные решения судов стран ЕС по уголовным делам возможны без гармонизации соответствующих законодательств, без создания европейского уголовного кодекса. Однако для этого многим странам ЕС пришлось существенно менять национальные законы, принимать конституционные поправки. Практические результаты применения ЕОА дали возможность сделать еще один шаг в направлении взаимного признания судебных решений – разработать европейский ордер на передачу доказательств, который начнет действовать в ЕС с 2011 года.
Европейский ордер на арест – инструмент борьбы с терроризмом?
Будучи задуман под влиянием событий 11 сентября 2001 года, ЕОА изначально представлялся государствам-членам одним из главных инструментов ЕС в борьбе с терроризмом. Традиционная процедура экстрадиции позволяла государствам Евросоюза не выдавать террористов, мотивируя отказ политическими мотивами преступления, введение же европейского ордера на арест покончило с данной практикой, что дало ощутимые результаты. Так, в 2007 году по ордеру, выписанному судом Великобритании, удалось задержать Хусейна Османа, подозревавшегося в организации взрыва в Лондоне в 2005 году: с помощью ЕАО процедура передачи обвиняемого Италией в Великобританию была осуществлена в предельно короткие сроки.
В то же время ан ализ статистических данных показывает, что ордер применяется гораздо шире – практически по всему списку тяжких преступлений. Против терроризма ордер используется главным образом в тех странах, где эта угроза традиционно выше, чем в других государствах-членах. Например, в Испании в списке применения ЕОА терроризм стоит на первом месте, на основании ордера ведется борьба против баскских террористов, а также исламских террористических групп, виновных в организации взрывов в Мадриде в марте 2003 года.
В целом же среди случаев выписки ордера во всех странах Евросоюза чаще всего встречается наркотрафик и торговля людьми, убийства и нанесение тяжелых телесных повреждений, финансовые махинации. Однако есть и другие примеры самых разнообразных преступлений, на которые распространяется действие ордера. В феврале 2009 года в Дании были арестованы и переданы в Германию для судебного разбирательства двое злоумышленников – гражданин Дании и гражданин Германии. Их обвинили в распространение нацистских символов, дисков с песнями нацистского содержания, а также в участии в преступной организации. Случай очень показателен для наглядной демонстрации действия европейского ордера на арест. Адвокат обвиняемых надеялся, что они предстанут перед судом в Дании, где законы за преступления подобного рода значительно либеральнее по сравнению с очень суровыми германскими. Однако дело будет рассматриваться в германском суде, после чего осужденные вернутся в Данию отбывать назначенное им наказание.
Стоит упомянуть и еще об одном аспекте значения европейского ордера на арест – вовлечении правоохранительных ведомств ЕС – Евроюста и Европола – в практику применения ордеров. Евроюст играет роль координатора в расследовании сложных случаев, которые касаются более двух государств-членов и, соответственно, предполагается выписка нескольких ордеров на арест. Евроюст может оценить, какому государству следует взять на себя основные обязанности по выписке ордеров в случае появления конкурирующих запросов. Учитываются такие факторы как место совершения преступного действия, степень его тяжести, если обвиняемый разыскивается за преступления, совершенные сразу в нескольких странах, и т.д.
В ежегодных отчетах Евроюст приводит интересные случаи применения ордера. В 2005 году ему удалось урегулировать конфликт между Испанией и Португалией по случаю, связанному с наркотрафиком. Выписанный в Испании европейский ордер на арест был отвергнут португальским судебным ведомством, которое выразило сомнения в правомочности подобных действий со стороны Испании. Расследование преступления, которое попало под действие ордера, проводилось одновременно в обеих странах, и они не могли решить, где именно будут судить обвиняемого. По рекомендации Евроюста Португалия уступила обвиняемого Испании, куда он и был выслан по выписанному Испанией ордеру.
В феврале 2007 года Евроюст оказал содействие нескольким странам в расследовании деятельности преступной сети в Румынии, занимавшейся мошенничеством с кредитными картами. Государствам-членам удалось договориться о передаче сразу нескольких преступников на основании ЕОА. В том же году в результате расследования преступлений по подделке медицинских препаратов, которое проводилось в Испании с участием Швеции, Великобритании, Дании и Нидерландов при координирующей роли Евроюста, преступники были арестованы в Швеции по европейскому ордеру, выписанному во Франции.
Хотя Европол не обладает правовыми полномочиями в розыске и аресте преступников, его поддержка вместе с Евроюстом оперативно-розыскной деятельности национальных государств также способствует применению европейских ордеров на арест. Большую известность приобрела операция “Балтико”, направленная против вооруженных ограблений. Она была проведена в 2007 году итальянскими карабинерами и Европолом. В результате одновременно были выписаны и исполнены 35 ЕОА по всему Европейскому Союзу – в Италии, Эстонии, Латвии, Финляндии, Испании, Франции и Германии.
В июне 2007 года Европол и Евроюст поддерживали и координировали проводимое Бельгией расследование преступлений албанской криминальной сети, охватывающей несколько государств – Бельгию, Францию, Германию, Италию и Великобританию. Преступная организация специализировалась на наркотрафике и торговле людьми. ЕОА, одновременно выписанные в нескольких государствах, позволили арестовать сразу нескольких членов группировки и захватить большие партии наркотиков и оружия.
* * *
Учреждение единого европейского ордера на арест при всех существующих проблемах его применения – значительный прорыв в сотрудничестве государств ЕС, так как вынуждает их полагаться на законодательства друг друга. Европейский ордер был задуман, чтобы стереть национальные границы в сфере судебного сотрудничества, установить “свободу движения”, единый рынок судебных решений. Для того чтобы краеугольный принцип правового сотрудничества – взаимное признание решений судов – был воплощен, была разработана система передачи подозреваемых при полноценном контроле над процессом, осуществляемым судами государств-членов. В то же время, история создания и применения ордера выявляет классическое противоречие сотрудничества государств Европейского Союза в сфере внутренних дел и правосудия: объективная потребность более тесной интеграции для противостояния новым вызовам и угрозам, с одной стороны, и нежелание государств-членов ЕС поступаться национальным суверенитетом, с другой. Эту дилемму частично разрешил вступивший силу Лиссабонский договор, однако и он целиком не устранит существующее противоречие. Борьба с терроризмом и организованной преступностью будет осуществляться национальными государствами при усилении наднациональной составляющей данного сотрудничества. Европейский ордер на арест способен существенно укрепить взаимодействие полицейских и судебных ведомств в Евросоюзе на основе взаимного доверия. Он служит одним из важных инструментов в достижении “высокой степени безопасности” путем противодействия тяжким преступлениям, включая терроризм.
Ольга ПОТЕМКИНА
*1 Европейский ордер на арест – решение суда одного из государств-членов ЕС, направленное другому государству с целью задержания и передачи разыскиваемого лица для уголовного преследования или тюремного заключения.
*2 Рамочное решение Совета от 13 июня 2002 г. о европейском ордере на арест и процедурах передачи лиц между государствами-членами. Перевод и примечания А.О. Четверикова, МГЮА, Кафедра права Европейского Союза, Центр права ЕС – http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/law_defence/euro_order.htm
*3 См., например: Peers S. Mutual Recognition and Criminal Law in the European Union: Has the Council got it Wrong? // Common Market Law Review, vol.41, No5, 2004. – P. 5; Sievers J. Too Different to Trust? First Experiences with the Application of the European Arrest Warrant / Guild E., Geyer F. (eds.) Security versus Justice? Police and Judicial Cooperation in the European Union. – Asgate, 2006. – P. 109
*4 В сумме эти данные составляют более 100%, так как ордера могли быть распространены сразу по нескольким каналам.
*5 Выписанных ордеров на арест обычно бывает больше, чем арестованных в итоге, так как суд может выписать сразу несколько ордеров и разослать их в разные страны.
*6 Implementation of the European Arrest Warrant and Joint Investigation Teams at EU and National Level. – P. 13.
*7 Report from the Commission on the implementation. – P. 2.
*8 Bulletin Quotidien Europe, №9956, 6.8.2009.
*9 Report from the Commission on the implementation. – Р.2.
*10 European Court of Justice. Advocaten voor de Wereld (case C-303/05. 3 May 2007). Подробнее см.: Fennely N. The European Arrest Warrant: Recent Developments // ERA Forum, V.8, №4, December 2007. – P. 528.