Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда – проект №09-03-00513а
«Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза,
создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».
Накопление изменений идет на национальном уровне. Сначала нормативные положения, фиксирующие прогрессивные подходы к правам человека, закрепляются во внутригосударственном законодательстве отдельных стран. Количество таких стран растет. В числе тех, кто разделяет эти подходы, оказывается все больше государств. На каком-то этапе они подтверждаются также и на наднациональном, и международном уровне.
Во многом на происходящие изменения влияет прогресс науки и техники. Само это влияние сказывается двояким образом. С одной стороны, человек получает доступ к новым возможностям. С другой – он сталкивается с всё более разнообразными рисками, угрожающими его безопасности, свободам, частной жизни. На эти риски общество и государство не могут не реагировать.
Буквально на наших глазах за последние годы список основных прав человека существенно расширился. Остановимся только на двух из них, законодательное и международно-правовое закрепление которых стало предметом наиболее пристального внимания и активного обсуждения. Это право на доступ к Интернету и защита персональных данных.
Используемый правовой инструментарий
Какой-то одной доминирующей формы утверждения новых прав человека ни национальная, ни международная практика не выработали. В этом нет необходимости. Многие процессы идут спонтанно. Важно, чтобы их учет и отражение в эволюционирующем законодательстве и правоприменении осуществлялись максимально гибко. Тогда и адаптация общества к меняющимся потребностям идет легче. Никто никому ничего не навязывает. Сама жизнь определяет, что и как лучше сделать.
Среди лидеров нового прочтения прав человека на нашем континенте уже многие десятилетия находится Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ). Он рассматривает Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) и уже 14 протоколов к ней, которые ему доверено интерпретировать, в качестве живого, развивающегося организма. Из года в год, тщательно присматриваясь к тому, что происходит во внутренней жизни государств-участников, он дает базовому перечню прав человека все более расширительное толкование. В силу прецедентного характера выносимых им постановлений, предлагаемое им понимание соответствующих прав становится частью внутреннего права государств-участников, неотъемлемым элементом их правовой культуры. К тому же, что немаловажно, оно обеспечивается системой международного контроля за исполнением постановлений ЕСПЧ, предусматриваемого Конвенцией.
Это одна из общепризнанных форм фактического расширения перечня прав человека и основных свобод, принятая на международном и наднациональном уровне. Ее суть заключается в том, что элементный набор, из которого состоят те или иные индивидуальные права, растет и становится более разнообразным, а новые выявляемые ЕСПЧ элементы в действительности являются и даже получают статус самостоятельных прав человека. Кроме того, предметная сфера действия индивидуальных прав пополняется все новыми областями, на которые, как казалось раньше, они не распространяются. Классический пример – современное прочтение права на справедливое судебное разбирательство. Какое-то время назад под ним понималась совокупность прав, обеспечивающих справедливость в рамках собственно судебного производства. Сейчас, благодаря практике ЕСПЧ и ее рецепции национальными правовыми системами, альфой и омегой наших представлений о справедливом судебном разбирательстве стало толкование этого права как включающего свободу на доступ к правосудию и исполнение судебных решений, вынесенных в пользу потерпевшего. Одновременно с этим требование на гарантированный доступ к правосудию и исполнение судебных решений стали рассматриваться в качестве закрепленных в ЕКПЧ, хотя непосредственно в тексте Конвенции оно не прописано.
Довольно распространенной является и другая форма закрепления нового расширительного видения индивидуальных прав человека и основных свобод. Откликаясь на особую потребность в дополнительном, более мощном и всестороннем обеспечении того или иного индивидуального права, государства и международные организации снабжают соответствующие индивидуальные права специальными международными и/или наднациональными механизмами защиты и контроля за их соблюдением. Так было в отношении права на недопущение пыток и унижающего человеческое достоинство обращения. В общем виде оно закреплено в ЕКПЧ и международном Билле о правах. Однако этого оказалось недостаточно, и государства пошли по пути принятия универсальной и европейской конвенций на этот счет. Новые инструменты обеспечения указанного индивидуального права считаются на настоящий момент чуть ли не образцовыми по своей эффективности, авторитету и влиянию. В частности, Европейская конвенция против пыток предусматривает уведомительный характер посещения контролирующими органами любых мест, в которых могут содержаться лица, лишенные свободы, и в очень короткие сроки. А государства-участники считают для себя обязательным и выигрышным давать добровольное согласие на опубликование подготавливаемых ими докладов и рекомендаций.
Вместе с тем, приращение списка основных прав человека осуществляется и классическим путем подготовки и принятия международных договоров, в которых фиксируются новые права человека и основные свободы, которым, таким образом, дается международно-правовая и наднациональная легитимация. Так, из 14 упомянутых протоколов к ЕКПЧ только часть касается модернизации международного механизма контроля. Остальные расширяют первоначальный перечень прав, гарантированных Конвенцией. Наиболее свежий пример такого рода дает Хартия основных прав человека Европейского Союза. В качестве политического документа она применяется с момента своего утверждения в 2000 г. С 1 декабря 2009 г. Лиссабонским договором ей придан юридически обязывающий характер. Среди основных прав Хартия перечисляет право на информацию. Тем самым из относительно аморфного, расплывчатого и не пользовавшегося в прошлом судебной защитой это типичное право третьего поколения преобразуется в общепринятый юридический стандарт. В качестве такового оно включено во внутреннее право Европейского Союза и, соответственно, всех его государств-членов. Однако по своему правовому значению это событие далеко выходит за рамки Европейского Союза. Оно будет оказывать серьезное влияние на политико-правовое развитие также и всех других стран и, прежде всего, тех, с которыми ЕС и его государства-члены особенно тесно взаимодействуют.
Можно ожидать, что все разнообразные формы юридического оформления будут использоваться для закрепления новых основных прав человека, находящихся в стадии становления – на доступ к Интернету и защиту персональных данных.
Право на доступ к Интернету в зеркале общественного мнения
Повсюду в мире законодатели еще только приступили к обсуждению этой проблемы. Принятые к настоящему времени международные конвенции посвящены регулированию традиционных видов деятельности, перенесенных в Интернет, т.е. совершенно другим вопросам. Идущие переговоры касаются введения запретов и применения санкций. А мировое общественное мнение уже сформировалось. Оно совершенно однозначно. Сомнений в том, какие настроения господствуют среди широких масс населения планеты, быть не может. Они безусловно и категорично высказываются за признание доступа к Интернету одним из фундаментальных прав человека, краеугольной основой его правового статуса.
Об этом со всей убедительностью свидетельствуют результаты самых разных опросов общественного мнения. Вот данные, которые получил крупнейший британский медиа-концерн «Би-би-си» по итогам опроса 27 тысяч человек в 26 странах мира*2. 87% респондентов, являющихся пользователями Интернета, заявили, что доступ к нему должен квалифицироваться в качестве одного из основных прав человека. 70% тех, кто пока не являются пользователями Интернета, высказались аналогичным образом. И, наконец, 79% опрошенных, вне зависимости от того, являются они пользователями или нет, признали за доступом к нему статус одного из фундаментальных прав человека.
Такова общая картина. Дальше начинаются национальные различия. Но есть целая плеяда государств, где для населения ценность доступа в Интернет чуть ли не главенствует над всем остальным. Рекордсмен – Южная Корея. Здесь на бесспорности того, что доступ в Интернет является неотъемлемым правом личности, настаивают 96% населения. Далее следуют некоторые другие быстро развивающиеся экономики. Для Турции данный показатель равен 90%. Примерно такая же картина в Бразилии и Мексике.
Повсеместно люди уже не представляют свою жизнь без Интернета. Он превратился в органическую составную часть повседневности. Он нужен им так же, как автодороги, питьевая вода, уборка мусора. Он стал частью социальной инфраструктуры. Нынешнее общество – это общество знаний. Для того, чтобы быть его членом, нужен доступ в Интернет. Он необходим для участия в делах общества, для того, чтобы быть информированным, чтобы не быть оторванным от происходящего вокруг. Примерно так думают 75% опрошенных в России, Японии и некоторых других странах. Каждые трое из четырех опрошенных в них респондентов ответили, что без помощи Интернета они не смогли бы выкрутиться.
Характерно также то, что Интернет вызывает у людей всех возрастов преимущественно позитивные ассоциации. Фобии, связанные с Интернетом, в основном прошли. Опасения по поводу того, что он засасывает, ломает личность, отрывает от общества, мешает нормальной жизни, подрывает здоровье, развеялись. А вот представление о том, что Интернет делает людей по-настоящему свободными, утвердилось в качестве господствующего. И на национальном уровне, и в масштабах всей планеты. В том, что Интернет является благом, убеждено большинство. О том, что он дарит большую свободу, сказали каждые четверо из пяти опрошенных.
На этом фоне не вызывает удивления, что в отдельных, наиболее «продвинутых» странах законодатель начал шевелиться. Отражая и выражая мнение населения, он приступил к работе по закреплению за доступом в Интернет статуса базовых, читай конституционных, прав индивида. Первыми ласточками стали Финляндия и Эстония. В них уже принято специальное законодательство, утверждающее за населением право на доступ в Интернет в качестве неотъемлемого права.
Но это только начало. Страны Балтийского региона всего лишь показали пример остальным. Можно быть уверенным, что за ними последуют другие и не обязательно только государства-члены Евросоюза или участники Совета Европы. После того, как будет превышена критическая масса стран, чье законодательство трактует доступ в Интернет в качестве одного из основных прав человека, с необходимостью встанет вопрос о его закреплении в качестве такового на наднациональном и международном уровне. А может быть и раньше. Соответствующие инициативы уже выдвигаются. В числе прочих, пионерами в этом плане в 2009 г., под предстоявшее председательство Мадрида в Европейском Союзе, стали испанские общественные организации.
Не все так просто
Однако формирующемуся индивидуальному праву на доступ к Интернету предстоят нелегкие испытания. Наступление на него уже началось. Оно ведется со всех сторон. И в разных формах. Среди них – установление фильтров на информацию, распространяемую через Интернет, преследование блоггеров, подготовка и принятие законодательства, предусматривающего отлучение от Интернета, закрытие хостингов, наказание провайдеров и т.д. за приобретение контрафактных товаров и скачивание из сети электронных файлов в нарушение авторских прав и прав интеллектуальной собственности.
Уже сейчас большинство пользователей Интернета в таких разных странах, как Япония, Южная Корея или Германия признаются, что они не могут свободно, без опасений, в полной безопасности высказывать свое мнение в Интернете. Причем какой-нибудь связи между политическими условиями, существующими в стране, и опасениями людей по поводу того, насколько свободно они могут себя чувствовать в Интернете, не прослеживается. Так, в столь далеко отстоящих друг от друга странах, как Индия, Гана или Нигерия население с гораздо большим доверием готово делиться своими мыслями в Интернете.
Аналитические доклады и статистические данные свидетельствуют: попытки установить ту или иную форму контроля над Интернетом, доступом к нему и распространением информации через Всемирную паутину начинают предприниматься. То тут, то там в Интернете появляются островки цензуры. Все чаще в связи с пользованием Интернетом предпринимаются репрессии. В том числе, для того, чтобы пресечь сетевую самоорганизацию недовольных и подготовку с помощью новейших электронных технологий всевозможных протестных акций.
Уже несколько лет международная неправительственная организация «Журналисты без границ» ведет перечень стран, которые по ее мнению, являются «врагами Интернета» или «катятся по наклонной плоскости», то есть рискуют ими стать. Обновление перечня проводится ею на ежегодной основе. Как правило, он публикуется в связи с проведением Всемирного дня борьбы против цензуры в киберпространстве. Он отмечается 12 марта.
Доклад по итогам 2009 г.*3 наводит на печальные размышления. В нем со всей очевидностью прослеживается тенденция к усилению цензуры и притеснений во Всемирной паутине. К странам, особенно враждебно настроенным к Интернету, «Журналисты без границ» относят Саудовскую Аравию, Мьянму, Китай, Северную Корею. В их число ими включены также Куба, Египет, Иран, Узбекистан, Сирия, Тунис, Туркменистан и Вьетнам. Как они считают, эти страны ввели особенно жесткие ограничения на свободу слова в Интернете. Но самое печальное, по мнению уважаемой правозащитной организации, это то, что количество стран, злоупотребляющих цензурой в Интернете, увеличивается от года к году. В 2009 г. она насчитала их вдвое больше, чем в 2008-м. Общее число таких государств достигло шестидесяти.
Среди негативных тенденций «Журналисты без границ» указывают на то, что среди тех, кто ограничивает свободу пользования Интернетом, оказываются и вполне демократические страны. Так, правительство Австралии обнародовало планы по установлению контроля за информацией, распространяемой в Интернете. Другой пример – Южная Корея. За последнее время она ввела в действие наиболее жесткое и детализированное законодательство, регламентирующее пользование Интернетом, а также установила требования, которые предъявляются к пользователям.
Пристальное внимание уважаемой организации привлекли в этом году Россия и Турция. Из стран, приверженных свободному доступу и пользованию Интернетом, они были переведены в разряд тех, где ситуация постепенно ухудшается. России ею было инкриминировано в первую очередь то, что началось преследование блоггеров. Другое обвинение – закрытие сайтов по «надуманному» обвинению в распространении информации экстремистского характера. Что касается Турции, «Журналисты без границ» включили ее в число «подозреваемых» в связи с тем, что местный регулятор заблокировал несколько тысяч веб-сайтов и даже Youtube.
Общий вывод, к которому приходят «Журналисты без границ», выглядит примерно так. Пользователи Интернета получают в свое распоряжение все более мощные, технологичные средства общения. С их помощью они начинают сорганизовываться. Идеологией их объединения может служить, в том числе, стремление к проведению протестных акций. Это касается, прежде всего, тех стран, где обычная или, иначе, традиционная, политическая деятельность сталкивается с многочисленными препятствиями. Мобилизационные возможности т.н. «граждан Всемирной паутины» увеличиваются. Государственная власть воспринимает происходящее с возрастающим недоверием и настороженностью. Ее опасения небеспочвенны. Поэтому, чтобы перестраховаться, она предпринимает превентивные меры законодательного и административного порядка. В результате давление на провайдеров и пользователей Интернетом усиливается. В отдельных случаях речь идет уже не о превентивных мерах, а о мерах репрессивного характера.
Технические средства контроля за Интернетом разрабатываются повсюду. Они становятся все более и более эффективными. Больше других преуспели в этом Китай и Тунис. Но и остальные несильно от них отстают. Результат налицо. Впервые за все годы существования Интернета связанные с ним люди оказались за решеткой. К настоящему времени число блоггеров, пользователей и кибердиссидентов, приговоренных к различным срокам лишения свободы, достигло 120. По подсчетам «Журналистов без границ», крупнейшей тюрьмой на планете для «граждан Всемирной паутины» стал Китай. По этому далеко не престижному показателю он сильно опережает всех. В Китае насчитывается 72 таких заключенных. Следом идут Вьетнам и Иран.
Попытка регламентации
Однако не надо представлять себе дело таким образом, будто бы право на Интернет заключается только в этом одном и единственном положении. Естественно, что оно должно конструироваться, как и любые другие права человека. Возьмем в качестве примера ЕКПЧ. Регламентация всех перечисленных в ней прав и свобод построена по одинаковому стандарту. Сначала прокламируется право в общем виде. Потом указываются исключения.
Поясним, что означает такая конструкция, с юридической точки зрения. Она имеет очень большой смысл. Этот смысл заключается в том, что индивидуальное право постулируется в качестве общей нормы. Отход или отступление от ее соблюдения разрешается. Но они разрешаются в строго ограниченном числе случаев. Эти случаи должны быть четко определены законом. Отход или отступление могут быть оправданы только легитимными целями. Кроме того, действия властей по ограничению пользования индивидуальным правом должны подчиняться требованию соразмерности и пропорциональности. В переводе на общедоступный язык пояснения звучат так. Вся эта конструкция накладывает на государственную власть обязанность безусловно гарантировать всем лицам, находящимся под ее юрисдикцией, обещанное индивидуальное право, а вот к ограничениям прибегать как можно реже и осторожнее. В любом случае, так, чтобы не нанести ущерба и не навредить пользованию указанным правом.
Отсюда вытекает, что ограничения на доступ в Интернет и пользование им вполне возможны и допустимы. Власть и общество должны защищать себя от использования возможностей Интернета в террористических целях, в целях подготовки и осуществления преступлений и правонарушений любого рода. Они должны обезопасить себя, обезопасить всех людей от распространения информации расистского и экстремистского характера, клеветнической информации, информации, несущей угрозу общественному порядку, нравственности и здоровью нации. Они обязаны пресекать противоправные акты торговли в Интернете, нарушения авторских прав, прав интеллектуальной собственности и т.д. Но при этом строго следовать сформулированным выше заповедям. Все перечисленные запреты нужно четко регламентировать и ввести в такие рамки, при которых пользованию главным правом не наносился бы ущерб. Это первое. Второе – право на доступ к Интернету и пользование им должны оставаться общей нормой. Все указанные изъятия – исключением.
Пока ситуация развивается в соответствии с описанным каноном. Национальное законодательство и международные конвенции шаг за шагом устанавливают те виды деятельности и поведения в Интернете, которые квалифицируются в качестве противоправных. В первую очередь это было сделано в отношении тех составов правонарушений, которые аналогичны уже предусмотренным национальным законодательством и международными документами в отношении распространения информации другими техническими средствами. Речь идет, в частности, об информации, сеющей ненависть между людьми, призывающей к беспорядкам или использованию насилия и т.д.
Появились также первые законодательные акты, предусматривающие те или иные формы наказания за приобретение через Интернет контрафактной продукции и скачивание файлов в нарушение авторских прав и прав интеллектуальной собственности. Так, недавно принятое законодательство Франции*4 предусматривает пошаговое отключение от Интернета тех пользователей, которые не вняли сделанным им предупреждениям. В несколько смягченной форме такое же законодательство, как ожидается, вскоре будет принято в Бельгии*5. Его отличие от французского – иной механизм принятия решений об отключении, отсутствие автоматизма в наложении санкций, другие возможности судебного обжалования. Так, отключению предшествуют предупреждение, наложение административного взыскания (штрафа), которое может быть обжаловано, и возбуждение дела прокуратурой, результатом которого может стать, в том числе, ограничение трафика. Отключение от Интернета служит крайней мерой. И вообще все эти меры предпринимаются главным образом против злостных нарушителей, скачивающих в особо крупных размерах. К тому же в нем гораздо различимей стремление эффективно бороться с пиратскими сайтами. В соответствии с ним судебные решения в отношении конкретного провайдера о закрытии доступа к определенному сайту трактуются как обязывающие всех провайдеров поступить аналогичным образом. Санкции против провайдеров предусматриваются в основном в случаях, когда они отказываются добросовестно сотрудничать с государственными органами. Борьба с экономическими правонарушениями в Интернете доверяется не специально создаваемому государственному регулятору, как во Франции, а агентам, назначаемым министерством экономики.
На подходе международные соглашения. Активные переговоры с 2007 г. ведутся между Европейским Союзом, Соединенными Штатами, Японией, Австралией, Канадой, Южной Кореей, ОАЭ, Иорданией, Марокко, Новой Зеландией, Сингапуром и Швейцарией*6. До последнего времени они были засекречены. При их запуске все заинтересованные стороны взяли на себя обязательство по неразглашению их содержания. О том, как и в каком направлении они ведутся, стало известно благодаря возмущенной реакции Европейского Парламента. Его депутаты потребовали от Европейской Комиссии и Совета ЕС, чтобы те держали их в курсе. Неприятие европарламентариев вызвало, прежде всего, то, что «исполнительная власть» попыталась продолжать вести переговоры без учета новых полномочий, которые дал «законодателю» Лиссабонский договор.
В принципе готовящийся проект соглашения, в той части, которая нас интересует, имеет своим предметом борьбу с международной торговлей контрафактной продукцией в Интернете. Вместе с тем, согласно просочившейся информации, в нем будут затрагиваться вопросы, касающиеся уголовного и/или административного преследования за приобретение контрафактной продукции и скачивание файлов в нарушение авторских прав и прав интеллектуальной собственности. Это-то и возмутило европарламентариев. Они потребовали, чтобы вопросы преследования и наказания были выведены за рамки переговоров о регулировании рынков и коммерческой торговли. Их не устроило и то, что соглашением, похоже, затрагиваются такие сложные и деликатные вопросы, как доступ к здравоохранению, свобода слова, свобода и нейтральность Всемирной паутины, юридическая ответственность посредников и пользователей и некоторые др.*7
Депутаты Европарламента, ранее уже занявшие неоднозначную позицию в отношении новейшего французского законодательства, настоятельно потребовали, чтобы из проекта были изъяты положения, допускающие поэтапное отключение от Интернета. Еще один возможный аспект проблемы – серьезное усиление контроля над Интернетом со стороны Европейского Союза и его государств-членов. В несколько упрощенной форме ситуацию можно представить следующим образом: Европарламент высказался за то, чтобы международное соглашение нацеливало на усиление сотрудничества в борьбе с торговлей контрафактной продукцией, опасной для жизни и здоровья человека, а не охотой на ведьм, то бишь, репрессиями против школьников, скачивающих себе «стрелялки» из киберпространства. Ну и, конечно же, европарламентарии сочли недопустимым предложение наделить пограничников и таможенников полномочиями по проведению досмотра, обысков и конфискации электронных приборов, содержащих накопители информации.
Коллег из Европарламента вполне можно понять. Появление «жандарма» в Интернете может нанести непоправимый удар по тому образу жизни, который уже сформировался, по широкому и свободному пользованию неограниченными возможностями, предоставляемыми Всемирной паутиной. Оно способно поставить под вопрос свободный доступ к благам, предоставляемым Интернетом.
Вместе с тем, для того чтобы право на Интернет действительно сложилось, необходимо, чтобы работа по регламентации изъятий из него активно продолжалась. Заключение этого или какого-то сходного или каких-то других соглашений необходимо. Таково веление времени. Но они должны быть облачены, как это показано выше, в те формы, которые не могли бы поставить под сомнение главный принцип свободы на доступ и пользование Интернетом в той степени, в какой это не противоречит международным соглашениям и коррелирующему с ним национальному законодательству.
В защиту персональных данных
Одним из обязательных элементов правового режима, обслуживающего право на доступ к Интернету, является обеспечение того, чтобы в свободный оборот не попадала информация, представляющая собой вмешательство в личную и семейную жизнь. В этом плане право на доступ к Интернету и защита персональных данных тесно взаимосвязаны. Рассекречивание информации, касающейся денежных средств, здоровья, политических убеждений человека и т.д., несут с собой угрозу его жизни, здоровью, безопасности и благосостоянию.
Одновременно защита персональных данных давно уже стала утвердившимся правовым институтом. В той или иной степени она воспринята всеми странами, любым современным обществом. Может быть, наиболее высокую степень институт защиты персональных данных получил в Европейском Союзе и его государствах-членах. В ЕС действуют, и уже давно, соответствующие директивы*8. Государствами-членами приняты сопоставимые имплементационные меры. Национальные регуляторы объединены в сеть. Во главе нее стоит Европейский контролер по защите данных, в обязанности которого входят разработка и принятие общих правил, принципов и рекомендаций, которыми они руководствуются*9. Создан пост комиссара по защите персональных данных. Уполномоченные по защите персональных данных должны действовать на всех предприятиях, в которых трудится свыше определенного количества человек.
В какой-то степени можно даже утверждать, что в ЕС сформировалась определенная и весьма продвинутая правовая культура в отношении защиты персональных данных. В соответствии с ней такая защита является одной из краеугольных основ функционирования демократического общества. Она обеспечивает неприкосновенность личной и семейной жизни. Без нее пользование фундаментальными правами и свободами невозможно. Она сама является одной из них. Все действующее законодательство и правоприменительная практика должны в полной мере учитывать вытекающие из нее требования и предписания и им соответствовать. Любые вновь применяемые акты необходимо проверять на такое соответствие.
Этим объясняются казусы с соглашениями СВИФТ и об обмене персональными данными авиапассажиров между Европейским Союзом и Соединенными Штатами. Соглашение СВИФТ было разработано Брюсселем и Вашингтоном в целях борьбы с международным терроризмом путем отслеживания банковских переводов. Обработка информации о банковских переводах позволяет напасть на след таких трансакций, которые используются для финансирования террористической деятельности. По сведениям американцев, благодаря обмену информацией удалось выявить более 200 случаев подозрительных трансакций и тем самым предотвратить энное количество террористических актов.
Таким образом, соглашение СВИФТ дает реальную отдачу. Оно действительно используется для борьбы с терроризмом. И, тем не менее, Европейский Парламент провалил его одобрение. Оно было нужно для того, чтобы вместо временного применения соглашение действовало на полностью легитимной основе, предусматриваемой Лиссабонским договором. На вопрос, почему ответить достаточно просто, даже если сбросить со счетов традиционное противостояние законодательной и исполнительной власти в Европейском Союзе и продолжающуюся между ними борьбу за влияние. Европарламентарии сочли, что соглашение игнорирует приоритеты защиты персональных данных. Оно не содержит необходимых гарантий. Позволяет сообщать излишнюю информацию. Предусматривает слишком долгие сроки ее хранения. Не дает потерпевшим достаточных возможностей для восстановления нарушенных прав и т.д. Большинство из сделанных замечаний были учтены в дальнейшем в новом мандате на ведение переговоров, подготовленном Европейской Комиссией, утвержденном Советом ЕС и неформально поддержанным Европарламентом*10.
Еще одним подтверждением того, насколько большое значение Европарламент придает защите персональных данных, является судьба второго соглашения. По мнению европарламентариев, оно также разрешает передачу избыточной информации и представляет собой вмешательство в личную жизнь. Оно не соответствует требованиям соразмерности и пропорциональности. Не вся та информация, которая в соответствии с ним передается, подпадает под определение легитимной цели. Но, чтобы предотвратить приостановление действия и этого временно применяемого документа, депутаты Европарламента предложили, чтобы Европейская Комиссия вместе с американской администрацией подработали соглашение, внесли в него необходимые коррективы, сократили с девятнадцати до разумного количества число параметров, по которым персональная информация может передаваться, и только после этого внесли его на окончательное утверждение*11. Так и было сделано.
В Российской Федерации институт защиты персональных данных особенно интенсивно развивается только последнее время. Многие вопросы пока не получили однозначного или, по крайне мере, непротиворечивого решения*12. Россия лишь недавно присоединилась к соответствующей конвенции Совета Европы. Внесение необходимых изменений в некоторые законодательные акты, еще не приведенные в соответствие с ней, ждут своего времени.
Но не может ждать ни правоприменительная практика, ни международное сотрудничество. И в этом плане Москве, конечно же, нужно учитывать тот особый пиетет, с которым в Европейском Союзе и его государствах-членах относятся к защите персональных данных. Ведь от сопоставимости уровня защиты персональных данных в России и Европейском Союзе зависят возможность более тесного сотрудничества, в частности, российских правоохранительных органов и Европола, и заключение соответствующих двусторонних соглашений. А у самого тесного взаимодействия между Россией и ЕС в борьбе с международной преступностью нет и не может быть альтернативы.
Под этим углом зрения нам нужно особенно внимательно присмотреться к недавнему решению Суда ЕС от 8 марта 2010 г. по делу С-518/07. В принятом решении Суд ЕС занял сторону Европейской Комиссии, вчинившей иск Германии в связи с нарушением ею обязательств, вытекающих из Директивы 95/46. Согласно содержащимся в ней предписаниям, все государства-члены должны были создать орган(ы) по контролю за обработкой и передачей персональных данных так и таким образом, чтобы он имел независимый статус и находился вне подчинения исполнительной власти. Германия при создании таких органов пренебрегла требованиям директивы. Разъясняя Берлину, что и как ему нужно поправить в своем институциональном строительстве, Суд ЕС указал, что за органами по контролю над обработкой и передачей персональных данных должен закрепляться такой статус, который бы предотвратил какое-либо вмешательство политической власти в их деятельность. С учетом этого стоило бы вспомнить, каким образом вмонтирован в правительственные структуры аналогичный регулятор в нашей стране.
Стремительное развитие общества, появление по мере прогресса науки и техники новых возможностей и возникновение новых опасностей заставляют законодателя активно реагировать. И очень важно, чтобы он не плелся в хвосте событий, а работал на опережение. От этого выиграют все – и власть, и общество, и те, из кого оно складывается.
© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
*1 Журнальная версия выступления на традиционных ежегодных Блищенковских слушаниях в Российском университете дружбы народов «Актуальные проблемы современного международного права» 9 апреля 2010 г., подготовленного при поддержке РГНФ, проект №09-03-00513а.
*2 http://news.bbc.co.uk/2/shared/bsp/hi/pdfs/08_03_10_BBC_internet_
*3 http://www.rsf.org/IMG/pdf/ennemis_internet.pdf
*5 http://medias.lemonde.fr//mmpub/edt/doc/20100319/1321805_7e34_p
*7 Емкое представление об аргументах депутатов дает интервью Франсуазы Кастекс французскому журналу « Пуэн» — http://www.lepoint.fr/actualites-technologie-internet/2010-03-04/anti-contrefacon-acta-on-a-l-impression-d-un-cheval-de-troie/1387/0/430497
*8 В частности, Директива 95/46 от 24 октября 1995 г.
*9 Так, например, 17 марта 2010 г. им были опубликованы правила видеонаблюдения – http://www.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site-03-17_Video-surveilance_Guidelines_EN.pdf
*10 Соответствующая информация Европейской Комиссии содержится в документе http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/10/101&format=HTML&aged=0&language=EN
*11 http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/cls/(2010)05304_/cons(2010)05304_fr.pdf
*12 В этой связи см., например: Говоркова Е.В. Проблемы уголовно-правового регулирования распространения информации в сети «Интернет»// Российская юстиция, 2010, № 3. – С. 21–23.