У Швейцарии есть очень хорошая традиция. Когда в этом возникает особенно насущная необходимость, Берн радушно дарит свое гостеприимство государствам, желающим вступить в переговорный процесс. Иногда, откликаясь на остро ощущаемую потребность, он сам выступает с инициативой его запуска. Несколько десятилетий назад Швейцария внесла весомый вклад в успех переговоров, приведших к одобрению Протокола № 11 к Европейской Конвенции о защите прав человека. С его помощью была осуществлена радикальная реформа Европейской системы защиты прав человека. Страсбургскому суду был придан тот вид, который мы считаем сейчас само собой разумеющимся. Теперь, воспользовавшись своим председательством в Совете Европы, Берн запустил Интерлакенский процесс.

Его цель – заставить европейские государства договориться о конкретных мерах, реализация которых в ближайшем будущем или, во всяком случае, в среднесрочной или долгосрочной перспективе могла бы обеспечить нормальное бесперебойное функционирование Европейского Суда по правам человека, заваленного по их вине таким количеством исков, который на порядок превосходит его возможности их обрабатывать. Еще одна цель, которую он преследует, – отыскать разумный баланс между приоритетной ответственностью государств за соблюдение ЕКПЧ и той ролью, которую призваны играть ЕСПЧ и международный механизм контроля за исполнением государствами постановлений Страсбургского Суда в защите прав, гарантируемых Конвенцией.

Формально кульминацией Интерлакенского процесса должна стать Конференция высокого уровня о будущем Европейского Суда по правам человека. Она состоится в этом альпийском городке Швейцарии 18-19 февраля 2010 года. Берн пригласил на нее министров иностранных дел и министров юстиции всех 47 государств-членов Совета Европы*1, а также все знаковые фигуры европейского политического ландшафта, без которых Конференция многое бы потеряла. В их числе – комиссар СЕ по правам человека, председатели ЕСПЧ и Парламентской Ассамблеи Совета Европы, член Европейской Комиссии, ответственный за пространство свободы, безопасности и законности, и др.

На самом деле, Конференция, скорее всего, пройдет как чисто представительское, протокольное, гламурное мероприятие. С одной стороны, от министерских встреч подобного формата никто ничего другого и не ожидает. С другой – на это прямо указывает предварительная программа ее проведения.

Официальное открытие конференции намечено на три часа дня. Сначала с «установочной» речью к ее участникам и гостям обратится швейцарское председательство. В качестве хозяина оно зарезервировало за собой целых 15 минут. Потом выступят генеральный секретарь СЕ, председатель ПАСЕ, председатель ЕСПЧ, Комиссар СЕ по правам человека, может быть, кто-то еще. Каждому из них достанется по 10 минут. Затем, после короткого перерыва, очередь дойдет до министров. Им организаторы благосклонно выделили по три минуты. Испанцам, председательствующим в Европейском Союзе, на три минуты больше. Под занавес первого дня работы Конференции они заслушают также председателя Конференции международных неправительственных организаций, сотрудничающих с СЕ.

На следующий день работа форума будет продолжена. Выступят те министры и их представители, которые не успеют это сделать в первый день. А уже в 11:30 швейцарское председательство планирует подвести итоги и принять Интерлакенскую Декларацию. На все про все выделено 45 минут. В 14:00 Конференция должна закончиться. Сразу по завершении этого действа своими впечатлениями о том, что ожидалось, и чего удалось добиться, совместно поделятся с прессой швейцарское председательство и председатель ЕСПЧ.

Значит, главным будет то, о чем государствам удастся договориться за оставшиеся несколько недель, то, с каким багажом СЕ придет к парадному событию, и то, что за ним последует.

Объективная потребность в Интерлакене

Разговоры о кризисе ЕСПЧ и всей Европейской системы защиты прав человека начались уже давно, чуть ли не с того момента, когда, после слияния прежних контрольных органов, единый Суд, заменивший прежний и Европейскую комиссию по правам человека, приступил к работе. Фактически он изначально оказался в трудном положении. Ему в наследство досталось большое количество дел от его предшественников. А чтобы освоиться, нужно было время.

Но главное – на его плечи взвалили явно непомерную ношу. При осмыслении предыдущей реформы, реализованной в Протоколе № 11 к ЕКПЧ, никто не подумал о возможности экспоненциального роста обращений в ЕСПЧ. Без внимания остались и масштабы задач по приведению национальных правовых порядков новых государств-членов СЕ в соответствие с практикой Страсбургского суда. Гипертрофированное значение было придано, зато, аргументам в пользу экономии финансовых средств на содержание конвенционных органов. Никакой экономии не получилось. Напротив, близорукость, проявленная государствами, обошлась и продолжает обходиться им очень дорого*2.

В целом же, Страсбургский суд оказался жертвой своего собственного успеха, своей популярности. А принцип субсидиарности, являющийся стержнем Европейской системы защиты прав человека, начал размываться.

Сказать, что в Страсбурге и столицах государств-участников ЕКПЧ этого не видели и ничего не делали, было бы неверно. Отнюдь нет. Повсюду на национальном уровне осуществлялись мощные и далеко идущие программы правовых реформ. Они дали очень многое.

В отношении всех новых членов СЕ были запущены процедуры мониторинга за исполнением обязательств, взятых ими на себя при вступлении в Организацию.

Европейский Суд год за годом оттачивал процедуры разбирательства, методично наращивая производительность. Когда вначале он подобрался к цифре в 650 (в 2000 г.), а затем 800 постановлений в год по существу дела, подобный результат казался большим успехом. За десятилетие – с 1998 по 2008 гг. – его эффективность выросла на порядок. В 2008 г. он вынес уже почти 1900 постановлений по существу дела, плюс рассмотрел еще 30 тыс. 200 индивидуальных заявлений и принял по ним решения о неприемлемости. Таким образом, в общей сложности им были рассмотрены почти 32 тыс. дел.

В 2009 г. количество вынесенных им постановлений по существу дела превысило 2 тыс. Всего за период с 1 ноября 1998 г. по 31 декабря 2008 г. Страсбургский суд утвердил не менее 188 тыс. решений о неприемлемости и вынес порядка 10 тыс. постановлений по существу дела. Цифры совершенно феноменальные. Судьи и юристы ЕСПЧ ими справедливо гордятся. Они абсолютно несопоставимы с теми, которые были характерны для контрольных органов ЕКПЧ в предшествующий период. Контраст разителен: за первые 40 с небольшим лет своего существования Суд вынес 800 постановлений по существу дела. В среднем, как неоднократно подчеркивал его нынешний председатель француз Жан-Поль Коста, его крейсерская скорость составляла всего до 20 постановлений в год*3.

Резко повысить число заявлений, которые он ежегодно обрабатывает и рассматривает, ЕСПЧ удалось по ряду причин. С одной стороны, он использовал все имеющиеся резервы и потенциальные возможности по отладке и оптимизации внутренних процедур и судопроизводства в целом. С другой – вынудил государства-участники год за годом увеличивать ассигнования на свое функционирование и перераспределять единый бюджет Совета Европы в свою пользу. В результате СЕ пришлось урезать многие свои программы и проекты, наскребая деньги на ЕСПЧ, зато штат Суда, включая, прежде всего, молодых юристов, занимающихся перепиской с заявителями и составлением первоначальных досье, существенно расширился*4.

Усовершенствования вносились и в практику международного межправительственного надзора за исполнением государствами постановлений, выносимых против них ЕСПЧ. Он возложен на Комитет министров Совета Европы. За истекшие годы применяемая им процедура значительно эволюционировала. Теперь КМСЕ работает в намного более интенсивном ключе. Его деятельности на данном направлении придана чуть большая транспарентность. Позиция, которую он занимает в отношении государств, искусственно затягивающих с исполнением постановлений ЕСПЧ, стала гораздо жестче и непримиримее.

Кроме того, КМСЕ не раз в общем плане поднимал вопрос об усилении политической поддержки деятельности ЕСПЧ и реализации мер системного характера, способных гарантировать его эффективность, а также более последовательное соблюдение ЕКПЧ на национальном уровне. В этих целях им была согласована целая серия весомых политических деклараций. В них намечались пути повышения эффективности функционирования не только ЕСПЧ, но и всей Европейской системы защиты прав человека в целом.

Базовый характер в этом плане имела шестерка рекомендаций, утвержденных им в 2000-2008 гг. Рекомендация Рек. (2000)2 касалась пересмотра судебных решений или возобновления разбирательства на национальном уровне на основании постановлений ЕСПЧ. Рек. (2002)13 – публикации и распространения в государствах-членах тексов ЕКПЧ и постановлений ЕСПЧ. Рек. (2004)4 – включения тематики ЕКПЧ в университетское образование и профессиональное обучение. Однако, пожалуй, наибольшее значение имели две другие рекомендации. Рек. (2004)5 настоятельно советовала государствам безотлагательно заняться проверкой законопроектов, действующего законодательства и административной практики на соответствие стандартам ЕКПЧ и озаботиться созданием необходимых для этого процедур и механизмов. В довершение всего, Рек. (2004)6 требовала от властей предпринять шаги по совершенствованию внутренних процедур правовой защиты. А Рек. (2008)2 – создать на национальном уровне эффективные механизмы, способные обеспечить быстрое и добросовестное исполнение постановлений ЕСПЧ*5.

Увесистый доклад о мерах, которые можно и нужно было бы предпринять в такой ситуации, подготовил Комитет мудрецов, специально созванный государствами-членами в этих целях. В нем нашли отражение самые разные идеи, касающиеся совершенствования всех элементов Европейской системы защиты прав человека, а не только повышения эффективности ЕСПЧ. Сначала особого резонанса он не имел. Государства-участники отнеслись к нему с прохладцей. Ничего прорывного или программного они в нем не нашли. Работа по обсуждению на межправительственном уровне и реализации содержащихся в нем рекомендаций стала пробуксовывать. Однако они оказались весьма востребованными в рамках Интерлакенского процесса.

Наконец, был принят Протокол № 14 к ЕКПЧ, на который возлагались довольно большие надежды. Он давал возможность серьезно перестроить внутреннюю организацию ЕСПЧ, освободить палаты как основные формации Суда от рутины и оставить за ними в основном рассмотрение лишь прецедентных и наиболее значимых дел. Протокол № 14 передоверял создаваемым им судебным присутствиям в составе единоличного судьи принятие решений об очевидном несоответствии индивидуальных заявлений формальным условиям приемлемости. Комитетам же в составе трех судей поручал выносить не подлежащие обжалованию постановления по делам-клонам, в отношении которых уже имеется устоявшаяся практика ЕСПЧ.

Длинный перечень свершений, заявлений о намерениях и всего того, что европейские страны реально сделали или только планировали сделать, не должен, однако, вводить в заблуждение. Большинство деклараций и рекомендаций так и остались на бумаге. А те меры, которые были предприняты на практике, не смогли ни смягчить, ни предотвратить усиление кризисных явлений в деятельности ЕСПЧ и функционировании Европейской системы защиты прав человека.

ЕСПЧ захлестнул поток индивидуальных заявлений, с которым он заведомо не может справиться. Цифры говорят сами за себя. В 1990 г. в него было подано 5279 жалоб. В 1994 г. – 10 335, на 96% больше. К 1998 г. произошел новый скачок – до 18 164 жалоб. Рост составил 76%. В 2002 г. количество поданных жалоб достигло 34 546, на 90% больше. В 2003 г. – 39 000. На какое-то время ситуация стабилизировалась. Но затем количество подаваемых жалоб вновь пошло вверх. В 2008-2009 годах их число перевалило за 50 тыс. И это притом, что ценой неимоверных усилий, иногда очевидно выходя за предписанные ЕКПЧ процессуальные рамки, Суд вышел на уровень рассмотрения 32 тыс. или даже чуть больше дел в год.

В результате ЕСПЧ стал систематически нарушать требование о разумных сроках судебного разбирательства, на соблюдении которого национальными инстанциями он столь последовательно всегда настаивал. А тексты постановлений в своей мотивировочной части утратили былую основательность. У Суда элементарно перестало хватать времени на то, чтобы давать всестороннее, четкое, ясное и непротиворечивое толкование положений ЕКПЧ применительно к конкретным ситуациям, которое бы служило ориентиром для государств-членов*6. Средние сроки разбирательства дел, принимаемых им к рассмотрению, превысили несколько лет. Физические и юридические лица, обращающиеся к нему за помощью, выстроились в длиннющую очередь. По итогам 2004 г. количество висящих дел достигло, как тогда казалось, неимоверной цифры в 65 тыс. Все последующее пятилетие она медленно, но неотвратимо росла. В результате к концу 2008 г. количество висящих дел перевалило за 100 тыс. А к началу 2010 г. и вовсе подскочило до жуткой отметки – примерно 120 тысяч.

Постановка вопроса о необходимости в осуществлении срочных мер, о том, чтобы государства-участники ЕКПЧ от общих обещаний или сетований перешли к делу, стала неотвратимой. Так что Интерлакенский процесс пришелся как нельзя кстати. Он явился ответной реакцией, пусть и несколько аморфной и запоздалой, на реальную жгучую проблему, затрагивающую Большую Европу особенно болезненно и стоящую все более остро.

Однако проблема эта формулируется международным судебным сословием, Советом Европы и европейскими странами отнюдь не только в терминах повышения эффективности ЕСПЧ. Подавляющее большинство индивидуальных заявлений, направляемых в Страсбург, не имеет судебной перспективы. Свыше 90%. Они посылаются туда на авось. В надежде на чудо. В ожидании того, что хоть кто-нибудь поможет. Или в спекулятивных целях. И свидетельствуют лишь о том, что на национальном уровне делается недостаточно ни в плане заботы о людях и обеспечении их права вообще, ни в плане разъяснения им возможностей ЕСПЧ. Суд же обязан все их рассматривать. Ни уже действующие Протокол № 14-бис и Мадридское соглашение, ни Протокол № 14 к ЕКПЧ ничего в этом плане не меняют. В результате вместо того, чтобы сосредоточиться на разбирательстве дел по существу, ЕСПЧ работает «на корзину». Он тратит слишком много времени, сил и ресурсов на отбраковывание индивидуальных заявлений.

Более того, львиная доля жалоб, поступающих в Европейский Суд, касается повторяющихся нарушений. ЕСПЧ по их поводу уже высказывался. Он завален делами-клонами, исками-клонами, заявлениями-клонами только по одной совершенно очевидной причине. Государства, против которых они поданы, не обеспечили своевременное и надлежащее исполнение постановлений, выносившихся против них ранее. Они их проигнорировали, или не приняли всерьез, или просто не в состоянии делать то, что от них требуется, исходя из взятых на себя международных обязательств. Как бы то ни было, они не позаботились о принятии мер общего характера. Они не внесли необходимых изменений в национальное законодательство, административную и правоприменительную практику. Они не сделали всего необходимого для того, чтобы предотвратить все новые и новые нарушения прав человека, на которые им указал ЕСПЧ.

А значит, в первую голову, надо что-то делать для того, чтобы проблема решалась на национальном уровне. И, видимо, на этом должно сосредоточить свои усилия международное сообщество. На это следует переориентировать межправительственное сотрудничество в рамках СЕ. Иначе Суд «окажется неспособным ни рассматривать уже висящие заявления, ни реагировать на каждое вновь поступающее к нему в разумные сроки»*7.

Позиция Руководящего комитета СЕ по правам человека

По сравнению с теми дискуссиями по поводу реформ и нововведений, которые велись на протяжении всего предыдущего десятилетия, у Интерлакенского процесса есть очевидное преимущество. Он носит гораздо более открытый, транспарентный и инклюзивный характер. К нему подключились все – депутаты национальных и международных парламентов, неправительственные организации разных уровней, экспертное сообщество.

Но ключевую роль, как обычно, играют, конечно же, сами государства и созданные ими специализированные органы, которым они поручили готовить согласованную позицию и итоговые документы. Важнейшим из них является Руководящий комитет СЕ по правам человека (РКПЧ). Это привилегированная переговорная площадка СЕ и государств-членов по проблематике прав человека. Через Рукком в предварительном порядке проходят любые акты обязывающего, рекомендательного или информационного характера, выпускаемые КМСЕ по проблематике прав человека. При нем работает целая армия комитетов, подкомитетов, рабочих и редакционных групп.

Свою позицию в преддверии Интерлакена он изложил в документе «Мнение по вопросам, выносимым на обсуждение Интерлакенской конференции», как оно сформулировано на 69-м заседании РКПЧ, состоявшемся 24-27 ноября 2009 г*8. Хотя правильнее было бы написать, что он составил данный документ так, чтобы, особенно этого не скрывая, закамуфлировать отсутствие позиции. КМСЕ поручил ему высказаться по поводу проблем и предложений, которые будут обсуждаться на Конференции*9. Рукком сделал вид, будто бы от него попросили перечень вопросов, которые следовало бы на ней поднять. Тем самым он дал понять, насколько сложным является выработка общих подходов, не говоря уже о принятии обязывающих решений или решений программного характера, которые бы удовлетворяли интересам всех государств-участников ЕКПЧ.

Вместе с тем, в концептуальном плане, как продемонстрировало заседание РКПЧ, между государствами-членами нет разногласий принципиального характера. Все они разделяют системное видение совместной ответственности за повсеместное и последовательное уважение прав человека, гарантируемых ЕКПЧ. Все они исходят из того, что соблюдение Конвенции должны обеспечивать не только и не столько Европейский Суд, сколько надлежащая организация национальных судебных и правовых систем, а также межправительственный контроль за исполнением государствами вынесенных против них постановлений ЕСПЧ. Поэтому они разделяют общую установку на то, чтобы к концу следующего десятилетия и за горизонт 2019 г. каждый из слагаемых Европейской системы защиты прав человека заработал бы лучше и в полном соответствии с принципом субсидиарности. А для этого нужен «амбициозный, но реалистичный график достижения» поставленных целей и надежное функционирование механизма по оценке выполнения согласованных мер. «Если для урегулирования проблемы не будут предприняты решительные действия, – предупреждает Рукком, – вся система окажется под угрозой развала»*10.

Одновременно РКПЧ, будучи органом межправительственного сотрудничества, естественно, выпячивает те кризисные аспекты в функционировании Европейская системы защиты прав человека, которые характерны для международного надзора за исполнением государствами вынесенных против них постановлений ЕСПЧ. В обоснование этого он приводит следующие доводы. В Европейский Суд стало поступать критически много индивидуальных заявлений. Ежегодно Суд рассматривает их все больше и больше. Им выносится на порядок больше постановлений, констатирующих факт нарушения ЕКПЧ, чем раньше. В этом отношении он достиг несомненного прогресса. Но все это не может не сказываться на нагрузке, ложащейся на плечи Комитета министров как конвенционного органа ЕКПЧ, осуществляющего надзор. Она увеличивается столь же стремительно. А все ресурсы перераспределяются в пользу ЕСПЧ. В этих условиях КМСЕ и обслуживающие его подразделения секретариата элементарно не справляются. На КМСЕ трудятся всего 27 сотрудников*11. Количество же дел об исполнении (или неисполнении), находящих у него на контроле, к концу 2009 г. превысило космическую цифру в 8600*12.

Комитет министров тоже начинает задыхаться. И ничуть не в меньшей степени. Ведь это сколько бумаг надо получать от проштрафившихся государств! Их обрабатывать, анализировать, проверять на соответствие местным условиям и местному законодательству. Затем вести с правительственными агентами и разного рода межминистерскими рабочими группами бесконечные переговоры. Отыскивать приемлемые компромиссы. Оказывать политическое давление. Убеждать. Договариваться. Проводить согласования и т.д. и т.п.

А к этому еще надо присовокупить специфику контроля над исполнением государствами пилотных постановлений. ЕСПЧ ввел их в свою практику как возможный процессуальный ответ на неспособность или нежелание государств осуществить имплементационные меры общего характера, чтобы остановить поток повторяющихся жалоб. Но КМСЕ от этого не легче. В том, что касается контроля за исполнением, пилотные постановления поднимают особенно сложные проблемы. Поэтому понимание того, что и на этом этаже Европейской системы защиты прав человека надо планировать серьезные долгосрочные изменения, подтолкнуло Рукком к категорическому выводу: «Нынешнее положение более нетерпимо. Оно требует срочных действий»*13.

К списку направлений, по которым нужны такие действия, и мер, которые на каждом из них могли бы быть предприняты, РКПЧ предъявляет три главных требования. Во-первых, они не должны подрывать или ограничивать базовое право личности на подачу индивидуальных заявлений в ЕСПЧ, на котором зиждется вся Европейская система защиты прав человека. Во-вторых, во главу угла реформ следует поставить принцип субсидиарности, согласно которому государства-участники ЕКПЧ несут основную ответственность за ее соблюдение, включая формирование нужных для этого современных и эффективных средств правовой защиты и механизмов исполнения постановлений ЕСПЧ. Европейский Суд и КМСЕ им в этом лишь помогают. Но стимулы к соблюдению ЕКПЧ на национальном уровне должны быть достаточно действенными. В-третьих, ориентировочно к 2019 г. важно добиться сбалансированности системы. Она видится Руккому примерно так. Благодаря мерам на национальном уровне, лучшему исполнению постановлений ЕСПЧ и более действенному контролю, количество заявлений, подаваемых в Страсбург, снижается и не превышает того числа, который Суд, действуя в оптимальном ключе и вынося обстоятельные, аргументированные постановления, ежегодно рассматривает*14.

В структурном отношении список, утвержденный РКПЧ, состоит из трех частей. Это соблюдение ЕКПЧ на национальном уровне ( A ), повышение эффективности ЕСПЧ ( B ) и укрепление механизмов контроля ( C ). Для объективности оценки включенных в него положений надо только учитывать, что практически ни одно из них на заседании Руккома не получило консенсусной поддержки*15.

К тому, что требуется на национальном уровне, он отнес, прежде всего, эффективное включение прецедентного права, формируемого ЕСПЧ, причем всего, а не только отдельных его постановлений, во внутреннее право государств-участников. Цель – обеспечить, чтобы оно реально действовало и применялось государственными органами без какого-либо принуждения сверху. Средства – набор мер законодательного и административного характера. Обо всем этом в той или иной степени уже говорилось в пакете упоминавшихся ранее рекомендаций КМСЕ. Поэтому Рукком предложил на регулярной основе проводить обзор их имплементации*16.

Среди идей, заслуживающих осмысления, он назвал предоставление национальному судье возможности запрашивать мнение ЕСПЧ в преюдициальном порядке; расширение практики вступления в дело третьей стороны; создание в государствах-членах специализированной юстиции по рассмотрению споров о нарушении прав человека; укрепление и диверсификацию средств правовой защиты, которые должны быть предоставлены индивиду; координацию усилий всех органов и организаций системы СЕ для оказания помощи в более эффективном соблюдении ЕКПЧ на национальном уровне, включая создание в этих целях дополнительного механизма содействия*17.

Часть положений документа, посвященных ЕСПЧ, напоминают, скорее, перечень претензий к Суду. Ему рекомендовано повысить качество и непротиворечивость выносимых решений о приемлемости к рассмотрению и постановлений по существ дела, особенно при разъяснении системных проблем, с которыми сталкиваются государства, и путей их урегулирования, а также оценить, в какой степени подача заявлений вдохновляется надеждами на высокие размеры справедливой компенсации. К тому же ему прямо указано на необходимость строго следовать принципу субсидиарности при толковании и материальных, и процессуальных норм ЕКПЧ*18. Кроме того, предложено повысить профессионализм и компетентность судейского корпуса и ввести в оборот практику прикомандирования к ЕСПЧ национальных судей и высококлассных независимых юристов.

Остальные затрагивают ключевые направления возможной реформы ЕСПЧ и процедуры судопроизводства. Они касаются упрощения процедур адаптации Суда к меняющимся потребностям, решения проблемы чрезмерного числа жалоб, подаваемых в Страсбург по ошибке, рассмотрения дел-клонов и разбирательства дел в упрощенном порядке.

Среди возможных вариантов, к которым можно было бы обратиться, чтобы придать внутренней организации и деятельности ЕСПЧ большую гибкость, названы два. Смысл обоих – уйти от сложной и непредсказуемой процедуры ратификации процессуальных изменений, которые, возможно, понадобится вносить в будущем в ЕКПЧ, как это случилось с Протоколом № 14 к Европейской Конвенции. Согласно одному из них, осуществляется разработка Устава Европейского Суда. Устав и все его последующие модификации утверждаются на уровне КМСЕ. Согласно второму – в текст ЕКПЧ вводятся статьи о пересмотре отдельных положений Конвенции в упрощенном порядке*19.

О решении проблемы очевидно неприемлемых жалоб в документе говорится под двумя разными ракурсами. С одной стороны, показывается, как можно было бы нарастить возможности ЕСПЧ отсеивать такие жалобы – за счет подключения всех судей к их обработке, включения в состав ЕСПЧ коллегии судей, которые бы этим занимались, или передачи соответствующих функций юристам, образующим секретариат Суда. При этом никаких предпочтительных рецептов Рукком не дает. С другой – что нужно было бы сделать, чтобы убедить людей напрасно не тратить ни свое, ни чужое время и попусту не слать жалобы в ЕСПЧ. Прежде всего, наладить действенное информирование потенциальных заявителей на национальном уровне и, поскольку это наверняка не поможет, ввести взимание платы за подачу недобросовестных жалоб. Т.е. продумать какой-то такой механизм, который бы не отпугивал добросовестных заявителей, и, вместе с тем, стал бы барьером на пути тех, кто в такую категорию не попадает*20.

В том, что касается проблемы, связанной с огромным числом повторяющихся дел, РКПЧ склоняется, скорее, к регламентации новых процедур в деятельности ЕСПЧ, появившихся в результате судебного нормотворчества, нежели к изобретению новых. Для него крайне важно, чтобы были установлены четкие и предсказуемые критерии определения дел, в отношении которых допускается вынесение пилотных постановлений, и правила процедуры, применимые к таким случаям, включая судьбу дел, рассмотрение которых откладывается вплоть до нахождения решения по выявленным ЕСПЧ структурным проблемам, а самим пилотным постановлениям – дана политическая оценка. Один из вариантов решения проблемы дел-клонов, предлагавшихся другими международными структурами и экспертным сообществом, он отметает на корню, указывая, что разбирательство подобных дел ни в коем случае не следует сваливать на КМСЕ – тот к этому не готов ни в каком отношении. Из новаций, которые стоило бы обсудить, в документе перечисляются создание нового образования, которому нынешние формации ЕСПЧ уступили бы часть своей юрисдикции, или передача соответствующей компетенции новому органу в рамках действующего Суда по работе с индивидуальными заявлениями.

Более рутинные предложения касаются упрощенной процедуры. Рукком напоминает, что, наряду с дружественным урегулированием, ЕСПЧ может активнее поощрять государства выступать с односторонними заявлениями (чтобы чрезмерные амбиции заявителей не затягивали снятие дел с рассмотрения). Он рекомендует ЕСПЧ с самого начала взять на вооружение все те возможности, которые ему предоставляет вводимый Протоколом № 14 новый и на этот раз субъективный критерий приемлемости. Наконец, в документе содержится еще один совет: раз уж Суд стал прибегать к судебному нормотворчеству и в отношении процедурных положений ЕКПЧ, он вполне может воспользоваться п. 1(с) ст. 31 ЕКПЧ для того, чтобы пойти по пути, проторенному знаменитой максимой “de minimis non curat praetor” – судьи не рассматривают тривиальные вопросы*21.

Примерно в такой же стилистике составлен раздел об исполнении постановлений ЕСПЧ и контрольных полномочиях КМСЕ. Все предложения максимально лапидарны. Перечень предложений включает адаптацию процедур КМСЕ к новым реалиям, концентрацию внимания планарных сессий по правам человека на тех делах, которые требуют общего участия, и наращивание кадровых и материальных возможностей КМСЕ. Кроме того, упоминаются углубление диалога между заинтересованными государствами и Директоратом СЕ по исполнению постановлений ЕСПЧ, институционализация контактов между КМСЕ и ЕСПЧ в отношении процедуры по пилотным делам и распространение контроля, осуществляемого КМСЕ, на односторонние декларации государств. В одном ряду с ними стоит выполнение государствами упоминавшейся выше Рекомендации (2008)2 об эффективных национальных механизмах быстрого и добросовестного исполнения постановлений ЕСПЧ*22.

Как видим, РКПЧ действительно подготовил самый настоящий «шопинг лист» направлений, по которым может вестись работа, необходимая для совершенствования всех элементов Европейской системы защиты прав человека, всех ее этажей, точно также как и ее реформа, растянутая на довольно длительный период времени. Но дальше этого он идти не захотел. Почему, разъясняется им самим.

Каждое из направлений требует конкретизации, кропотливого анализа, длительного переговорного процесса. На все это требуется время.

ЕСПЧ только приступил к освоению возможностей применения Мадридского соглашения и Протокола № 14-бис. Никакого обобщения практики пока нет. Да и практики кот наплакал. Имело бы смысл двигаться вперед, сначала разобравшись с тем, что уже есть.

К тому же на подходе Протокол № 14, который идет гораздо дальше, чем два других акта. Предполагается, что он вступит в силу в ближайшее время.

Но и это не все. В последнее время широкое хождение получила идея превращения ЕСПЧ в Конституционный суд Большой Европы. Но концептуального осмысления эта идея тоже еще не получила. А именно она теоретически могла бы послужить ориентиром при осуществлении мер, от системной реализации которых, обращенных в будущее, выиграли бы все.

Значит, задача Интерлакена должна состоять не в том, чтобы утвердить конкретные меры, а в том, чтобы отобрать направления, которые государства сочтут перспективными и по которым они смогут договориться, и распределить поручения об их проработке. Она призвана дать старт размеренному длительному переговорному процессу, а не подвести под ним черту. А раз так, значит, Конференции как раз и нужен такой «шопинг лист».

В этом позиции РКПЧ и ЕСПЧ вполне созвучны.

Позиция Европейского Суда

Интерлакенский процесс инициирован Европейским Судом. На протяжении многих лет Суд выступал с нелицеприятной критикой и КМСЕ, и государств-участников ЕКПЧ. Но удовлетворяющей его реакции добиться так и не смог. Все его призывы к гораздо более решительным и радикальным мерам тонули в паллиативных шагах, предпринимаемых КМСЕ, и разглагольствованиях на межправительственном уровне по поводу того, что штаты ЕСПЧ слишком раздуты, и на него и так тратится слишком много средств. В начала 2009 г. президент ЕСПЧ прямо заявил, что ситуация приобрела нетерпимый характер. Так что Швейцария, пригласив всех на Интерлакенскую конференцию, лишь дала ход процессу, неустанно лоббировавшемуся ЕСПЧ.

Вместе с тем, официальная позиция, которую озвучивал Европейский Суд в преддверии Конференции, оставляла впечатление чего-то недосказанного. Для нее была характерна какая-то двусмысленность и половинчатость. Особенно заметно она проступала на фоне изложенного выше документа РКПЧ, в котором по некоторым позициям давалась прямая отповедь Суду. С одной стороны, представители ЕСПЧ утверждали, что у них-то все в порядке. Они со своей работой справляются. В углубляющемся кризисе Европейской системы защиты прав человека виноваты кто угодно, но только не они. С другой стороны, вместо конкретных рецептов сбивались все время на повторяющееся описание проблем или обнародование предложений, радикально ломающих нынешний порядок вещей и заведомо неприемлемых для государств-участников ЕКПЧ. С третьей – в контексте общей реформы пытались продвинуть свои чисто корпоративные интересы.

Чтобы в этом убедиться, достаточно проследить за тем, в каком направлении на протяжении года эволюционировали высказывания председателя ЕСПЧ, как единственного правомочного выразителя его взглядов и интересов, и его первого помощника – секретаря-канцлера. Умеренно хвалебные оценки деятельности Суда, помноженные на прямые претензии в адрес всех его партнеров, сдобренные некоторыми намеками на конкретные идеи, прозвучали уже в программном заявлении, с которым Жан-Поль Коста выступил в Страсбурге на открытии очередного судебного сезона 30 января 2009 г.

Как всегда, в таких случаях, он отметил общее улучшение ситуации с соблюдением прав человека в Европе за истекшие годы. Акцентировал вклад ЕСПЧ в формирование современных стандартов в области прав человека и нынешней правовой культуры их соблюдения, а также в совершенствование правоприменительной практики на национальном уровне. Отметил наиболее важные постановления, вынесенные Судом за последнее время. Показал, насколько выросла эффективность и производительность ЕСПЧ.

А затем… обрушился с уничижительной критикой на государства, мешающие нормальной работе международного механизма. Исполнение международных судебных постановлений, подчеркнул он, «нередко затягивается». Более того, пусть и в чрезвычайно редких случаях, но государства устраивают им обструкцию, что «особенно прискорбно». Если же в порочное национальное законодательство и вносятся надлежащие изменения, фактическое применение обновленных правовых актов оставляет желать лучшего, оно «не всегда правильно применяется». Всему виной атавистические «националистические рефлексы». Некоторые так до конца и не могут смириться «с теми последствиями, которые влечет за собой присоединение к обязательным международным инструментам, особенно когда оно связано с исполнением судебных постановлений, которые могут восприниматься как неудачные или даже оскорбительные»*23.

Правда, никаких оргвыводов Ж.-П.Коста на этот раз делать не стал. Он ограничился обещанием вести с проштрафившимися государствами необходимую «педагогическую» «разъяснительную» работу, не переступая то же время в своей практике «границ сдержанности»*24. Потом же, при анализе кризисных явлений в функционировании Европейской системы защиты прав человека расставил акценты следующим образом. ЕСПЧ добился колоссального, впечатляющего роста своей эффективности и производительности. Однако он ничего не может поделать. Вал заявлений нарастает опережающими темпами. Но только из некоторых проблемных стран. От них вся головная боль. Всего на четыре страны – Россию, Украину, Турцию и Румынию – приходится 57% висящих жалоб*25. Если что-то и надо делать, то именно с ними. «В приоритетном порядке усилия должны быть предприняты именно в отношении них», – вынес председатель ЕСПЧ свой приговор*26.

Причем мешкать нельзя, ведь перед Европейским Судом стоят и другие задачи. В эпоху глобализации, мирового кризиса, возникновения новых угроз права человека становятся особенно уязвимыми. Их надо защищать и отстаивать с еще большим упорством. Более того, с учетом новых явлений в жизни общества и новых потребностей в межкультурном диалоге, поддержке меньшинств, обеспечении прав мигрантов, утверждении т.н. прав третьего поколения, им следует дать осовремененное прочтение. А значит, надо, чтобы «права человека обрели второе дыхание»*27.

Это повестка дня для большой межгосударственной конференции. С инициативой ее проведения и выступил тогда Ж.-П.Коста*28. Наряду с общетеоретическими построениями, он сформулировал под нее и вполне прагматические требования.

За последние десять лет секретариат Суда вырос в три раза. Выноситься стало в 8 раз больше решений и постановлений. Но продолжаться так больше не может. Сражаться с нарастающим числом индивидуальных заявлений и повторяющимися нарушениями в одиночку Суд больше не в состоянии. Он делает достаточно.

Надо, чтобы за дело в полной мере взялись государства и КМСЕ и «составили дорожную карту» движения вперед, ориентированную на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу. Иначе неразумно полноводный поток индивидуальных заявлений и повторяющихся дел не остановить. А это должно быть сделано. Иного не дано. «Нам нужно консолидировать и укрепить систему», – подвел итог своему выступлению, вдохновившему Швейцарию на то, чтобы запустить Интерлакенский процесс, председатель ЕСПЧ*29.

Развернутый комплекс предложений для включения в дорожную карту реформ ЕСПЧ подготовил к середине лета 2009 г. Они суммированы в «Меморандуме Председателя Европейского Суда по правам человека в адрес государств с целью подготовки Интерлакенской конференции»*30. Документ составлен в ключе, характерном для ЕСПЧ. Он состоит из трех основных разделов. В первом напоминается о достижениях Суда. Во втором дается оценка сложившейся ситуации. Третий посвящен изложению того, что ЕСПЧ ожидает от Интерлакенской конференции, и перечислению тех важнейших направлений, по которым должна была бы, на его взгляд, идти реформа Европейской системы защиты прав человека. Конкретные предложения лишь намечены и завуалированы. Их конкретизация и детальное обоснование дается в последующих выступлениях Ж.-П.Коста и Э.Фрайберга.

Вводный раздел абсолютно традиционен. Он содержит по паре фраз о важности Европейской системы, достигнутом прогрессе, вкладе Суда в «утверждение мира, обеспечение стабильности и укрепление демократии» на континенте*31. Второй также повторяет хорошо известные истины. В частности в нем приводятся количественные данные по загрузке ЕСПЧ и потоку индивидуальных заявлений в их страновом срезе. Вместе с тем, он интересен очень четкой и упрощенной классификаций дел, поступающих на рассмотрение Суда, и явно сглаженным, смягченным перечнем претензий, имеющихся у Суда к государствам-участникам и КМСЕ.

Европейский Суд выделяет три категории заявлений. К первой отнесены жалобы, признаваемые неприемлемыми без их коммуникации государствам-ответчикам. По мнению Суда, они подаются в Страсбург в силу элементарной невежественности населения, его неосведомленности о материальных нормах права, включенных в ЕКПЧ, и процессуальных ограничениях. Вторую составляют повторяющиеся заявления. Они лишний раз напоминают о существовании в государствах-ответчиках нерешенных структурных проблем и систематической практике нарушений ЕКПЧ. В третью попадают все те заявления, в которых поднимаются новые вопросы толкования ЕКПЧ. Их значение может варьироваться в широких пределах. В Меморандуме соответствующее замечание пропущено. Но подразумевается, что по большому счету лишь дела последней категории заслуживают того, чтобы ЕСПЧ тратил на них свое драгоценное время*32.

В перечне претензий к государствам и КМСЕ на этот раз отсутствуют главные, идентичные обвинению их в том, что они попустительствовали кризису. Указывается лишь на то, что нынешний порядок вещей сдерживает возможности Суда развиваться и перестраиваться, работать быстрее и эффективнее. ЕСПЧ может многое поставить себе в заслугу. Ему не хватает элементарного: ресурсов, плюс оперативной модернизации правовой базы, на основе которой он функционирует.

С точки зрения ресурсов, Суд запрашивает у КМСЕ безделушку – расширение штатного расписания своего секретариата на 225 единиц в расчете на три года (напомним, что это почти в 10 раз больше того персонала, который помогает КМСЕ обеспечивать контроль за исполнением постановлений ЕСПЧ). При том понимании, что последующее увеличение числа юристов окажется бессмысленным, если за ним не последует увеличение количества судей. Нынешняя коллегия членов ЕСПЧ окажется не в состоянии справиться с возросшим числом досье, которые будут поступать к ним из секретариата*33.

Под упрощенной процедурой модернизации правовой базы он подразумевает передачу в его собственное ведение бюджетных, кадровых и организационных вопросов, т.е. наделение его административной автономией – то, в чем государства-члены Совета Европы отказывали ему на протяжении всех лет его существования. Это, во-первых. Во-вторых – перенос из текста Конвенции желательно в Правила процедуры Суда, которые он сам утверждает, или другой правовой акт, в который легче вносить изменения, всех или большинства положений, касающихся его внутренней организации и процедуры судопроизводства*34.

Во втором разделе все те новые процедуры, которые ЕСПЧ взял на вооружение в последнее время (или, скорее, изобрел, поставив государства перед свершившимся фактом) перечислены крайне лапидарно. Они просто названы, не более. Однако именно они проливают свет на субстанциональные предложения, которые сформулированы в третьем разделе документа. Поэтому в них имеет смысл разобраться сначала и несколько обстоятельнее. В этом помогают разъяснения, содержащиеся, в частности, в выступлениях Э.Фрайберга.

Упрощать положение с делами-клонами, предупреждает секретарь-канцлер, никак нельзя. Они очень разные, имеют неодинаковый исторический контекст и различную политическую подоплеку. Часть из них связана с системными проблемами.

Из тех, которые удалось урегулировать в прошлом достаточно быстро и безболезненно, можно назвать изгнание из судов государственной безопасности Турции военных судей, а затем и полное упразднение таких судов*35. Из тех, которые порождают трудности, – реституцию национализированной собственности в Румынии, принадлежащей добросовестным благоприобретателям. Румынские суды мечутся, вынося решения, в нарушение ст. 1 Протокола № 1 к ЕКПЧ, в пользу то одних, то других собственников.

В этом же ряду стоят неправомерные запреты в Польше на повышение собственниками арендной платы, лишающие их в полной мере пользоваться правами, гарантируемыми той же ст. 1 Протокола № 1 к ЕКПЧ. Другие примеры – чрезмерная длительность предварительного заключения, прежде всего, в Польше и Болгарии; дискриминация в получении определенных социальных выплат вдовами и вдовцами в Великобритании; сохраняющийся на Северном Кипре фактический запрет на пользование недвижимостью, принадлежащей грекам-киприотам; практика косвенной экспроприации в Италии и т.д.*36

Часть связана с унаследованными государствами-членами ЕКПЧ внутренними проблемами, свойственными их правовым системам, которые порождают нарушения прав человека и которые невозможно решить одними лишь законодательными новациями. Это унижающие человеческое достоинство условия содержания в тюрьмах и других местах лишения свободы в России, на Украине, в Польше и Болгарии, находящихся в жутком, удручающем состоянии. Другой случай – неисполнение социальными и другими службами государства национальных судебных решений под предлогом отсутствия средств. Жалобы на неисполнение сотнями продолжают поступать из России, Украины и Молдавии. Наконец, наибольшее число висящих дел-клонов, заведенных против самых разных государств-членов ЕКПЧ, касается нарушения разумных сроков судебного разбирательства*37.

Чтобы хоть как-то справляться с повторяющимися заявлениями и систематизированными выше делами-клонами, ЕСПЧ выработал за последние годы широкую гамму методов.

В первую очередь, Европейский Суд воспользовался тем, что не требовало новаторских подходов. Он несколько «спрямил» процедуру судопроизводства, перейдя к практике одновременного вынесения решений о приемлемости и по существу дела.

Выработал унифицированные требования к обработке индивидуальных заявлений.

Свел к минимуму бюрократические проволочки при коммуникации повторяющихся дел государствам-ответчикам. Теперь такие коммуникации могут осуществляться пакетами, состоящими из десятков, а то и сотен запросов, в которых факты излагаются очень коротко и суммарно: Италии*38 – о чрезмерной длительности судебного разбирательства, России*39 – о неисполнении судебных постановлений и т.д.

Сократил текст постановлений по таким делам до нескольких страничек и стал писать их практически под копирку. В них теперь в основном указывается, что «дело касается ситуации, по поводу которой Суд в прошлом уже неоднократно констатировал наличие большого числа нарушений, и в его отношении отсутствуют основания, которые побудили бы прийти к иному заключению»*40.

С тем чтобы сэкономить время на подсчете сумм, которые должны выплачиваться в порядке справедливой компенсации, разработал примерные ставки и ввел соответствующую сетку*41.

Второй блок методик, которые ЕСПЧ успешно освоил в последнее время, в действительности напрямую вытекают из тех полномочий, которыми его наделила Европейская Конвенция. Они касаются дружественного урегулирования. ЕСПЧ стал его всемерно поощрять, разъясняя тяжущимся все его преимущества. Для ответчиков они состоят в экономии усилий и сокращении издержек. Кроме того, есть возможность не портить себе показатели. Для истца – в том, чтобы добиться своего, включая справедливую компенсацию, на порядок раньше и быстрее*42.

Одной из разновидностей дружественного урегулирования ЕСПЧ сделал односторонние заявления государств. В обмен на официальное признание вины Европейский Суд позволил им не считаться с нереалистичными запросами и неоправданными амбициями истцов и назначать такую компенсацию, которую он сам бы назначил в случае доведения дела до вынесения постановления. Государства начали выступать с ними все чаще и чаще. Таким заявлениям ЕСПЧ придал правовой статус, аналогичный дружественному урегулирования, что позволило ему также вычеркивать подобные дела из списка подлежащих дальнейшему судебному разбирательству*43.

Радикально новой методикой в практике деятельности ЕСПЧ стало вынесение пилотных постановлений. С тем чтобы не разъяснять их специфику вновь и вновь, ЕСПЧ даже вывесил специальную разработку по их поводу на своем сайте. Суть – Европейский Суд растолковывает государству-ответчику, в чем состоит регулярно допускаемое им повторяющееся нарушение ЕКПЧ, и что ему надлежит сделать для того, чтобы исправить положение, а на это время дает ему отсрочку по рассмотрению соответствующей категории висящих дел. Идеология пилотных постановлений – постоянные повторяющиеся нарушения предписаний Европейской Конвенции и отсутствие достаточных и эффективных внутренних средств правовой защиты несовместимы с ЕКПЧ. Отличие – государства отчитываются о предпринятых мерах общего характера перед Судом, а не КМСЕ.

Вынесение первых пилотных постановлений, по мнению Суда, оказалось и удачным, и перспективным. Оно повлекло за собой окончательное урегулирование большого числа и целой категории дел, чего ЕСПЧ и добивался*44. Поэтому Европейский Суд в целом занял позицию, согласно которой практику пилотных постановлений он будет развивать и совершенствовать.

Но и это не все. Совсем недавно ЕСПЧ волевым образом ввел новый порядок рассмотрения индивидуальных заявлений в соответствии с их приоритетностью. Согласно новому порядку, разбирательство повторяющихся заявлений откладывается на потом. Причем, похоже, надолго. В первоочередном порядке рассматриваются заявления, которые могут свидетельствовать о системных или врожденных проблемах с соблюдением положений ЕКПЧ в государствах-участниках, заявления, поднимающие новые важные общественно значимые вопросы. Суть новой политики, как разъясняет секретарь-канцлер Суда, состоит в том, чтобы дела-клоны, грубо говоря, перевести в отстойник, а все остальные, отличающиеся некоторой новизной, пустить по зеленой улице. Рабочая гипотеза, которой придерживается ЕСПЧ – только в этом случае удастся предотвратить еще больший ущерб Европейской системе защиты прав человека. Ведь «задержка с рассмотрением» повторяющихся дел, в отношении которых и так все ясно, «нанесет системе в целом меньший ущерб»*45. Побочный эффект – до рассмотрения дел-клонов руки у Суда будут доходить только тогда, когда он разберется с заявлениями больше важности*46.

И, конечно же, Мадридское соглашение, вступление в силу Протокола № 14-бис к ЕКПЧ и нарастание правительственных заявлений о временном применении дали ЕСПЧ новые возможности. Они пока еще только опробуются. Помощь от их использования будет большой. Именно на это и делалась ставка при разработке и принятии основного документа о реформе Европейского Суда – Протокола № 14 к ЕКПЧ.

Но внести перелом в сложившуюся ситуацию, оздоровив ее радикальным образом, ни уже согласованные протоколы к ЕКПЧ, ни разобранные выше новые методики, отлаженные Судом, не в состоянии. Сами по себе они мало что могут сделать. Ведь главные проблемы – не в Суде. Они лежат за его пределами. Без их решения повышение действенности и пропускной способности ЕСПЧ даст лишь обратный эффект: все большее количество людей будет надеяться только на него и обращаться в Европейский Суд во всех случаях как неразрешимого, так и разрешимого конфликта с национальными властями. Это тупик.

Таков основной концептуальный посыл, который заложен в разбираемом «Меморандуме председателя Европейского Суда по правам человека в адрес государств с целью подготовки Интерлакенской конференции»*47. Главное, определяющее требование ЕСПЧ, отстаиваемое в Меморандуме, – во-первых, «Интерлакен не должен восприниматься только лишь как возможность оказать содействие одному Суду»*48.

Из него с необходимостью вытекает следующее логическое построение. Во-вторых, надо восстановить «совместную ответственность государств и Суда» за нормальное функционирование всей Европейской системы защиты прав человека. И, в-третьих, если так, пусть «распределение обязанностей между Судом и национальными властями будет определено максимально четко». Только тогда можно будет договориться о том, что удастся сделать в рабочем порядке, а для чего потребуется серьезно переписать Конвенцию*49.

Но государства должны дать себе ясный ответ на вопрос о том, как добиться того, чтобы ЕСПЧ выносил решения по всем заявлениям, поступающим на его рассмотрение, и делал это быстро, качественно и непротиворечиво. Тогда они смогут ответить и на другой вопрос: какой ЕСПЧ им нужен сейчас, через 5, через 10 лет, каким они его видят, чем он должен заниматься, и готовы ли они финансировать те новые механизмы международного обеспечения прав человека, которые будут соответствовать такому видению*50.

Если исходить из Меморандума председателя, у ЕСПЧ такого видения, вроде бы, нет. Во всяком случае, он его не артикулирует. В разделе о перспективах до 2019 г. говорится лишь о том, что государства-участники обязаны добросовестно выполнять все предписания Конвенции. Нарушения прав человека должны пресекаться, а нарушенные права подлежать восстановлению на национальном уровне. Европейский Суд – подключаться к этой работе в редчайших случаях и то только в качестве страховочной сетки. А если нужно, если иначе не получается, указывать тем или иным государствам, пользуясь широким толкованием прерогатив, предоставляемых ему ст. 13 ЕКПЧ, какие дополнительные эффективные средства правовой защиты им лучше у себя создать*51.

В том же, что касается конкретных направлений реформ и отдельных усовершенствований, соображения ЕСПЧ частично созвучны с «шопинг листом», согласованным Руккомом, в чем-то выходят за его рамки – он не стал их даже перечислять в связи с откровенной утопичностью, а частично ему противоречат.

Из других долгосрочных целей, наряду с возвращением государствам в общем виде ответственности за субсидиарность, Меморандум упоминает также создание дополнительных структур, которые могли бы отсеивать заведомо неприемлемые жалобы, поступающие в Страсбург*52. Как и РКПЧ, Европейский Суд делает ставку на формирование любого набора подчиняющихся ему специализированных подразделений, состоящих как из судей, так и сотрудников секретариата. Но, в отличие от Руккома, он этим или какими-то полунамеками не ограничивается.

Со ссылкой на опыт судебной системы Европейского Союза в Меморандуме обозначена возможность институционализации чего-то вроде Трибунала первой инстанции по вопросам приемлемости индивидуальных заявлений. При такой схеме «Трибунал бы занимался тогда вынесением решений о приемлемости, а Суд – постановлений по существу дела»*53. Предложение очень интересное. Оно звучало и раньше. Отношение к нему скептическое: слишком уж от него попахивает возвращением к тому, как было до вступления в силу Протокола № 11 к ЕКПЧ. Но оно намного достойнее, чем тот субъективизм и поточное производство, с которыми ассоциируется создание судебной инстанции в составе единоличного судьи, предусматриваемое Протоколом № 14 к ЕКПЧ.

Из других идей, действительно обращенных, скорее, в отдаленное будущее, в Меморандуме упоминаются наделение ЕСПЧ преюдициальной юрисдикцией и передача ему полномочий выносить консультативные решения вместо консультативных заключений*54. Против усиления консультативной компетенции говорит, прежде всего, то, что и прежней-то Суду не удавалось пользоваться. Почему государства передумают и бросятся получать у него к чему-то обязывающие их толкования, не совсем понятно. Но сама юридическая конструкция очень интересна. Она открывает удивительные перспективы. С ее помощью Большая Европа могла бы обрести уникальный инструмент унификации и гармонизации национального законодательства и правоприменительной практики. Сейчас она не пройдет. Государства к столь далеко идущим новациям не готовы. В условиях кризиса системы, когда и то, что есть, плохо работает, элементарно не до них. Да и политическая ситуация на континенте к юридическому авантюризму вряд ли располагает. Тем не менее, не исключено, что через какое-то время сходная юридическая конструкция окажется востребованной. Вообще отказываться от нее было бы расточительно. Она вполне может полежать на полке в ожидании благоприятного момента.

Но это все. С гораздо большей тщательностью и детализацией в Меморандуме выписаны возможные направления реформ, не требующие, по замыслу ЕСПЧ, внесения изменений в текст Европейской Конвенции. С одной стороны, сюда отнесено все то, что регулярно повторяется в рекомендациях КМСЕ и многочисленных авторитетных докладах. Рецепты хорошо известны. Напомним: совершенствование национального законодательства, повышение эффективности существующих и создание новых или дополнительных средств правовой защиты, автоматический пересмотр национальных судебных решений по итогам рассмотрения дел в Страсбурге. Продолжение также широко растиражировано: переподготовка судебного корпуса и практикующих юристов, улучшение доступа к информации о практике ЕСПЧ., привлечение к работе в пользу Европейской системы неправительственных организаций, ассоциаций юристов, академической науки, СМИ и т.д. Вместе с тем, как бы незаметно в этот тривиальный ряд поставлены такие разные и неочевидные вещи как сотрудничество государств с ЕСПЧ во имя добросовестного и полного исполнения ими пилотных постановлений и предоставление ЕСПЧ административной автономии*55.

С другой стороны, сюда включен набор в какой-то степени революционных или, по крайней мере, нетривиальных идей. До сих пор они по большей части официально не вносились. Каждая из них требует тщательнейшей и всесторонней оценки и осмысления. Последствия, которые они могут вызвать, никем серьезно не просчитывались. А потенциал у них более чем мощный.

К наиболее простым относится инициатива разработки и принятия Устава ЕСПЧ, который был бы по своему правовому статусу чем-то промежуточным между Конвенцией и Правилами процедуры. Как видим, Суд слегка поубавил свои амбиции и уже не настаивает на перенесении процедурных, кадровых и организационных моментов из Конвенции прямо в Правила процедуры. Зато он уточнил, что бы он хотел видеть в Уставе – гарантии независимости судей ЕСПЧ, процедуру их избрания и решение вопроса об их социальном обеспечении*56. Социального обеспечения в дополнение к высокой зарплате ЕСПЧ безуспешно добивается от КМСЕ с момента своего первого пленарного заседания в 1998 г.

Несколько более сложное задание – признание за авторитетным толкованием, которое ЕСПЧ дает положениям Европейской Конвенции, обязывающей силы. Вторая его составляющая – обеспечение в результате этого или любым иным образом прямого действия толкования во внутреннем правопорядке государств-участников*57. В большинстве европейских стран уже давно исходят из того, что положения ЕКПЧ должны пониматься и применяться так, как это разъясняется в устоявшейся практике Европейского Суда. Хартия основных прав ЕС вообще на этом построена. Можно говорить даже, что на этот счет в рамках Большой Европы сложился международно-правовой обычай. Но не всюду. Не всегда. И не во всем. Так что идея отнюдь не праздная. Ее реализация могла бы существенно укрепить правовой статус постановлений ЕСПЧ во внутреннем праве государств-участников и добавить правовой определенности. Всем субъектам внутреннего права это было бы крайне выгодно.

Отнюдь не таким очевидным, как это пытается представить ЕСПЧ, является лоббируемая им идея дальнейшего развития практики пилотных постановлений и ее дополнения новыми типами исков или неортодоксальных постановлений – коллективными, кластерными и/или имеющими общий предмет. Правда, эту идею он не собирается отдавать на откуп государствам и КМСЕ. В Меморандуме указывается, что ЕСПЧ сам займется изучением того, какая процедура была бы применима к разбирательству таких заявлений и вынесению соответствующих постановлений, а также «анализом тех последствий, которые они могут породить»*58. Это, пожалуй, наиболее загадочный и сильный пассаж Меморандума.

Наконец, на десерт в Меморандуме оставлено предложение о возвращении повторяющихся заявлений обратно государствам-участникам или об их передаче в КМСЕ для надлежащего урегулирования или вынесения решений на основе уже имеющейся устоявшейся практики Европейского Суда*59. Об этом предложении можно было бы с уверенностью сказать «миссия невыполнима». Если бы не одно обстоятельство. Пускай не сейчас, не сразу, без кавалерийской атаки, но ЕСПЧ всерьез собирается за него побороться.

Как и почему очень подробно разбирается в уже упоминавшихся выше высказываниях Э.Фрайберга. Секретарь-канцлер Суда разъясняет: у государств не останется выбора. Ведь ЕСПЧ установил новый порядок рассмотрения дел. В соответствии с ним разбирательство дел-клонов будет проводиться в последнюю очередь. Иначе говоря, оно откладывается неизвестно на когда. Так чтобы не доводить дело до абсурда, лучше установить общую ответственность ЕСПЧ, КМСЕ и государств-участников ЕКПЧ за их разрешение.

«Не лучше ли иметь возможность передавать повторяющиеся заявления из Суда туда, где им место, т.е. заинтересованным государствам и Комитету министров, – вопрошает Э.Фрайберг, – вместо того, чтобы оставлять огромное число дел в списке на разбирательство без какой-либо гарантии того, что Суд будет в состоянии их урегулировать, особенно в разумные сроки?»*60. При такой постановке вопроса напрашивается сугубо положительный ответ. На это-то ЕСПЧ и делает ставку. Плюс он вновь и вновь подчеркивает: за повторяющиеся жалобы ответственность несут КМСЕ и государства, и никто больше.

В прагматическом ключе представителями Европейского Суда предлагаются два варианта реформы, снимающей с него обязанность заниматься делами-клонами. Первый вариант предполагает внесение необходимых изменений в ЕКПЧ. Второй показывает, как Суд ее осуществит, если государствам не удастся договориться между собой.

Но как в первом, так и во втором случае речь идет об отказе от максимы, являвшейся до сих пор альфой и омегой Европейской системы защиты прав человека, которая требует, чтобы ЕСПЧ рассматривал все и любые жалобы, поступающие в Страсбург. Ничего страшного, считает ЕСПЧ. Ведь главное не то, кто именно обеспечивает защиту предположительно нарушенного права, а то, чтобы такая защита реально предоставлялась. Так в отношении повторяющихся жалоб она будет предоставляться государствами-ответчиками и КМСЕ.

И еще, как в первом, так и во втором случае суть одна. «Цель, которая должна быть достигнута, по моему мнению, – режет правду-матку председатель ЕСПЧ Ж.-П.Коста, выступая в конце октября 2009 г. на встрече в Комитете министров, – состоит в том, чтобы в будущем Суд такими исками больше не занимался»*61.

Первый вариант. По выявлении системной, структурной или эндогенной проблемы в государствах-участниках, на которую указывает значительное число одинаковых и/или повторяющихся индивидуальных заявлений, ЕСПЧ уделяет ей первоочередное внимание. Он выбирает наиболее показательное или репрезентативные заявления и проводит по ним доскональное разбирательство. По его итогам он указывает в оперативной части постановления, что должны сделать национальные власти для устранения обнаруженного нарушения или несоответствия в функционировании внутреннего правопорядка с тем, чтобы восстановить нарушенные индивидуальные права и предотвратить их нарушение в дальнейшем. В частности, ЕСПЧ вправе предложить государству-ответчику в срочном порядке создать новые эффективные средства правовой защиты, которыми потенциальные потерпевшие могли бы воспользоваться на национальном уровне, что сделает последующее обращение в Страсбург совершенно излишним*62.

После того, как постановление по поводу системной, структурной или эндогенной проблемы вынесено, Европейская Конвенция в обновленной редакции позволяет ЕСПЧ не принимать более к рассмотрению индивидуальные заявления, порождаемые этой проблемы. Суд возвращает их государству, на которое оно подано, и нотифицирует об этом КМСЕ. Государству же, в соответствии с новыми правилами, вводимыми обновленной редакцией Конвенции, поручается рассмотреть возвращаемые жалобы на основании тех разъяснений, которые ранее были даны ЕСПЧ, и дать ход пересмотру дел в отношении заявителей, решения по которым были приняты с нарушениями ЕКПЧ. В свою очередь на КМСЕ возлагаются обязанности по контролю за тем, как соответствующее государство поступило с возвращенной ему жалобой*63.

Второй вариант. По мнению представителей Европейского Суда, он якобы не требует внесения изменений в действующий текст ЕКПЧ. В соответствии с ним Суд «слегка» модифицирует процедуру вынесения пилотных постановлений. По окончании разбирательства он сразу же передает всю совокупность заявлений, давших основание для вынесения пилотных постановлений, государству-деликтвенту и КМСЕ. Предполагается, что исполнение соответствующим государством таких постановлений, осуществляемое под надзором КМСЕ, снимет системную, структурную или эндогенную проблему, порождающую поток заявлений, и позволит все их должным образом урегулировать. В ожидании этого ЕСПЧ завешивает их дальнейшее рассмотрение, замораживая на определенное время, фиксируемое в постановлениях, дальнейшие процессуальные действия. Разбирательство возобновляется, если и когда выясняется, что ни заинтересованные государства, ни КМСЕ в разумные сроки ничего поделать не могут. Дабы предотвратить негативное развитие событий, КМСЕ существенно усиливается. Как – решать ему самому. Но в принципе подобная процедура, самостоятельно усовершенствованная Европейским Судом, «может быть запущена им незамедлительно». В этом заключается ее «преимущество», – как подчеркивает Э.Фрайберг*64.

Сейчас всё это читается как фантастика. Но словесная обертка, в которую упакованы даже такие совершенно нетривиальные идеи и предложения ЕСПЧ, разворачивается в очень жестко сформулированное послание. Его суть – выбора нет. Альтернатива проста: либо мы заставим государства строго соблюдать свои обязательства, вытекающие из их участия в ЕКПЧ, и уважать принцип субсидиарности, т.е. уважать права человека на национальном уровне и добросовестно исполнять постановления международной юстиции, либо Европейская система защиты прав человека перестанет существовать*65.

Однако все идеи, размышления, предложения и новации, подчеркивается в Меморандуме, скорее, на постинтерлакенский период. То, что требуется сейчас, – это, чтобы за общей Итоговой декларацией Конференции последовала большая кропотливая практическая работа. А для этого нужно, чтобы в Декларации были намечены основные направления, по которым следует двигаться, определены четкие сроки и даны конкретные поручения соответствующим структурам межправительственного сотрудничества. Тогда СЕ, его государства-члены и все конвенционные органы получат реальную дорожную карту укрепления Европейской системы защиты прав человека, в которой все так заинтересованы*66.

Как видим, в подходе к задачам, стоящим перед Интерлакенской конференцией, диссонансы в позиции, презентованной ЕСПЧ и органами межправительственного сотрудничества, отсутствуют. Может быть, нюанс состоит в том, что цель, формулируемая Руккомом, заключается в том, чтобы выйти на сбалансированное соотношение между заявлениями общего характера и решениями обеспечить разбирательство дел, поступающих в Страсбург, в разумные сроки и высокое качество выносимых по ним постановлений*67.

Большой схожестью отличается и их отношение к любым новым идеям и предложениям, которые могут появиться. И РКПЧ, и ЕСПЧ указывают, что подготовленный ими «шопинг лист» не является исчерпывающим. Они рассчитывают на посильный вклад всех заинтересованных сторон. В их числе – Комиссара СЕ по правам человека, НПО, ПАСЕ, экспертного сообщества, профессиональных юристов и правозащитников, отдельных государств.

Вклад Комиссара СЕ по правам человека

Предложения Комиссара суммированы в Меморандуме «Для предотвращения нарушений прав человека необходимо систематическое соблюдение существующих стандартов на национальном уровне»*68. Название достоверно отражает основное кредо автора. Как и ЕСПЧ, он считает, что все «зло» исходит от государств. Если бы они добросовестно выполняли свои обязательства по Европейской Конвенции, никаких кризисных явлений бы не было. И ЕСПЧ, и Европейская система защиты прав человека функционировали бы нормально на благо Большой Европы (п. 5). Следовательно, то, что от них требуется, – это «быстро разработать системную и всеобъемлющую стратегию полной и последовательной реализации европейских договоров о правах человека, начиная, прежде всего с ЕКПЧ и практики Европейского Суда в рамках их юрисдикции» (п. 11)*69.

Комиссар предлагает членам СЕ краткий кондуит, поясняющий как такую стратегию лучше составить. На первом этапе, считает он, надо тщательнейшем образом и во всех деталях проанализировать ситуацию в стране, сложившуюся с соблюдением прав человека (п. 16). На втором – принять национальный план действий. Как положено. Со сроками. С ответственными. С подключением НПО и гражданского общества в целом и т.д. (п. 17-18). В дальнейшем – обеспечить максимально плотный контроль за его реализацией (п. 19), надежную долгосрочную поддержку высшего политического руководства (п. 20) и достойное финансирование (п. 21).

Интегральной частью стратегии должны стать включение проблематики прав человека в деятельность исполнительных властей всех уровней и любой специализации, а равно местных властей (п. 22, 25). Важную роль следует отвести программам обучения правам человека и сбору данных (п. 23-24). В принципе все. Далее этого Комиссар не идет. Он только напоминает, что может оказывать государствам важную экспертную поддержку, помогая с выявлением недостатков и предлагая пути их преодоления (п. 28-30). Что в принципе он и делает.

Только он мог бы делать еще больше, если бы государства-члены СЕ сочли возможным укрепить вверенный ему международный аппарат в финансовом и кадровом отношении (п. 32)*70.

Вклад НПО

Говорить о серьезном вкладе НПО в Интерлакенский процесс на данном этапе было бы преждевременно. В принципе от национальных и международных НПО и их ассоциаций можно было бы ожидать инициативных предложений и серьезного, вдумчивого, экспертного анализа имеющегося набора идей. В том числе, поступивших от национальных властей, структур межправительственного сотрудничества и международных органов.

Однако пока ожидания не оправдались. Может, НПО подключились к Интерлакену с некоторым лагом. Может, так вышло, что ЕСПЧ, РКПЧ, отдельные государства проделали настолько большую, разнообразную и разностороннюю работу, что в ней нужно было детально разобраться. А для этого требовалось время.

Как бы то ни было, со сколько-либо основательным вкладом в подготовку Интерлакенской конференции НПО опоздали. Но это не так важно. Ведь Интерлакенский процесс по-настоящему Конференцией только запускается. Важно, чтобы НПО в полной мере проявили себя на следующем этапе – этапе реализации «дорожной карты», о которой так любил рассуждать ЕСПЧ.

Настораживает другое. По отношению к Интерлакену НПО заняли, скорее, выжидательную амбивалентную позицию. Мол, то, что государства озаботились укреплением ЕСПЧ, конечно, хорошо. Но как бы в результате их «добрых намерений» всем не стало хуже. Поэтому НПО должны не столько помогать и предлагать, сколько стоять на страже интересов простого человека, для которого жизненно необходимо иметь на черный день возможность обратиться в Страсбург за помощью и защитой.

Соответственно они позиционировали себя как заслон на пути опрометчивых, двусмысленных или даже опасных международных решений, подготовленных к Интерлакенской конференции, чреватых подрывом ЕСПЧ, Европейской системы защиты прав человека и всего того хорошего и ценного, что в ней на настоящий день реализовано. Этот крен хорошо ощущается в документе конгресса международных неправительственных организаций, сотрудничающих с Советом Европы, проведшего тематическую встречу по Интерлакену в Страсбурге в начале декабря 2009 г. «Права человека в Европе. Время для принятия решений о Европейском Суде по правам человека»*71.

В нем акцентируется, что следствием Интерлакенской конференции должно стать облегчение положения ЕСПЧ, погребенного под грузом индивидуальных заявлений, которые он не успевает рассматривать. Но есть опасность того, что решения, утвержденные Интерлакеном, нанесут ущерб Суду, сделавшему за эти годы так много для людей, ставших жертвами нарушений прав человека. Поэтому НПО нужно работать не над новыми концепциями и идеями, а над тем, чтобы не допустить негативное развитие событий. Соответственно в документ включены не предложения, а требования к участникам Конференции.

В упрощенном виде они могут быть сведены к нескольким основным тезисам. Во-первых, Европейскому Суду должны быть предоставлены достаточные ресурсы, чтобы он мог справляться с поставленными перед ним задачами. Но не за счет других правозащитных структур и механизмов Совета Европы.

Во-вторых, государства обязаны делать больше для соблюдения прав человека на национальном уровне. Тогда и потребность в бесчисленных обращениях в Страсбург снизится.

В-третьих, нельзя допустить какие бы то ни было ограничения на доступ к международной юстиции. Надо сказать решительное «нет» планам введения оплаты за разбирательство дел. «Нет» намерениям придумать еще какие-то условия приемлемости. «Нет» произвольному выбору того, по каким делам выносить, а по каким не выносить постановления или откладывать их в долгий ящик.

В основном требования или пожелания сформулированы в документы более чем суммарно. Все они касаются достаточно очевидных вопросов и сгруппированы по принципу «за» или «против». В графу «требует дополнительного осмысления» поставлены лишь предложения наделить ЕСПЧ преюдициальной юрисдикцией и упростить процедуру внесения изменений в процедурные положения ЕКПЧ.

Из нестандартных пожеланий можно отметить только один. НПО обратились с призывом к государствам развернуть дискуссию по вопросам, поднимаемым в рамках Интерлакенского процесса, на национальном уровне.

Не удивительно, что первые, как, впрочем, и последующие проекты Итоговой декларации Интерлакена на них оглядываться не стали и вобрали в себя почти исключительно то, что было прописано в базовых разработках РКПЧ и ЕСПЧ, а также отдельные элементы, представленные государствами, особенно активно включившимися в Интерлакенский процесс*72.

Общий абрис Интерлакенской декларации

В текст Декларации в суммарном виде вошли все основные теоретические построения, развивавшиеся органами межправительственного сотрудничества СЕ в области прав человека и Европейским Судом. Против них не могло быть никаких возражений. Они много раз и раньше повторялись и дублировались в рекомендациях КМСЕ и подготовленных по его заказу авторитетных докладах. Единственно им был придан более описательный и округлый характер. Их содержание настолько хорошо известно и проработано, что в документе ограничились, скорее, фразами-лозунгами, нежели их детальным изложением.

В преамбуле и основной части Декларации упоминается все: приверженность ценностям, олицетворяемым ЕКПЧ и ЕСПЧ, краеугольный характер принципа субсидиарности и права на подачу индивидуальных обращений, совместная ответственность государств, КМСЕ и ЕСПЧ и т.д. Вместе с тем, прямо указывается, на решении каких проблем государства-члены ЕКПЧ намерены сосредоточиться. В их числе названы несбалансированно большое количество поступающих в Страсбург заявлений, чрезмерное число тех из них, которые не соответствуют критериям приемлемости, и повторяющиеся заявления. Не оставлены без внимания затяжки с исполнением постановлений ЕСПЧ, недостаточная эффективность международного надзора за исполнением, чрезмерная длительность разбирательства дел в ЕСПЧ, в том числе, связанных с грубыми нарушениями прав человека, наконец, громоздкая процедура внесения изменений в ЕКПЧ.

Не прошли предложения о преюдициальной юрисдикции, техническом суде первой инстанции и некоторые другие, в какой-то степени революционизирующие Европейскую систему защиты прав человека.

По своей структуре, как и планировалось Судом с самого начала, Декларация состоит из сравнительно короткой вводной части (преамбулы и чего-то вроде свода целей и обязательств) и Плана действий. В Плане действий сосредоточены все субстантивные положения, о которых удалось договориться на настоящий момент. Но по большей части в постановочном ключе.

Однако самой важной частью Декларации на самом деле является ее концовка, посвященная реализации Плана действий. В ней фиксируются конкретные сроки и даются прямые поручения. Кроме того, в нее включено требование о регулярном обзоре исполнения. Все меры, предусмотренные Планом действий и не связанные с внесением изменений в Европейскую Конвенцию, должны быть конкретизированы и приняты к лету 2011 г. Меры, предполагающие внесение поправок в ЕКПЧ – подготовлены, согласованы и представлены до конца того же 2011 г. Даты продиктованы в основном здравым смыслом. Ожидать, будто бы меньше чем за год можно сдвинуть с места такую махину, было бы наивно. Отодвигать горизонт действий на более поздний срок – просто несерьезно.

План действий и с точки зрения рубрикации основных направлений, по которым должны предприниматься те или иные меры, в том числе связанные с разной этажностью Европейской системы, и под углом зрения степени детализации, очень похож на все тот же «шопинг лист». Тем не менее, разница принципиальная. Выбор сделан. Теперь нужно будет выходить на поддающиеся оценке конкретные результаты и отчитываться об исполнении.

В раздел, посвященный мерам на национальном уровне, вошел весь стандартный набор из предшествующих рекомендаций КМСЕ. Вместе с тем, четко указывается на обязательства государств следить за тем, чтобы действующее и вновь принимаемое законодательство, как и правоприменение, соответствовали практике ЕСПЧ, а сама эта практика, причем во всей своей совокупности, была интегрирована во внутренний правопорядок и в такой степени, чтобы национальные судебные органы могли в полной степени руководствоваться ею. В нем также подробно расписано, в чем состоят обязательства государств по исполнению постановлений ЕСПЧ. Особого внимания заслуживает вошедшее в раздел поручение генеральному секретарю Совета Европы обеспечивать сопровождение национальных усилий с использованием полномочий, которыми он наделен по ст. 52 ЕКПЧ. Существенные последствия может иметь включение сюда же английской инициативы о создании консультативного механизма по оказанию помощи государствам в реализации обязательств, вытекающих из ЕКПЧ.

Разделы, касающиеся гарантий права на подачу индивидуальных заявлений и отсеивания жалоб по формальным основаниям, составлены в гораздо более вариативном ключе. В них присутствует фактически весь набор предложений, касающийся как ограждения ЕСПЧ от злоупотребления правом на подачу индивидуальных заявлений, так и создания специальных структур или механизмов, которые бы служили фильтром для отсеивания неприемлемых жалоб. Выбор конкретных вариантов оставлен на усмотрение КМСЕ. Единственно специально указывается, что новые структуры или механизмы должны быть образованы в рамках ЕСПЧ. Возможность институционализации дополнительного специального трибунала как чего-то вроде суда первой инстанции не упоминается.

Воплощением в жизнь концепции общей ответственности государств-участников ЕКПЧ, Европейского Суда и КМСЕ стал раздел о делах-клонах. Государствам в нем поручено создать национальные средства правовой защиты, к которым могли бы прибегать потерпевшие. Им предложено также сотрудничать с ЕСПЧ по вопросам дружественного урегулирования и односторонних заявлений и с КМСЕ в осуществлении мер общего характера, диктуемых потребностями решения системных, структурных и эндогенных проблем. Для оказания содействия в решении таких проблем предусмотрена возможность создания нового органа СЕ или расширения полномочий Комиссара СЕ по правам человека. К числу узловых положений раздела можно отнести требование о нормативном описании всех аспектов подготовки и вынесения пилотных и сходных с ними постановлений, а также проведения оценки порождаемых ими последствий и постановку вопроса о перераспределении обязанностей и полномочий внутри ЕСПЧ в интересах более эффективного рассмотрения дел-клонов.

В нейтральных тонах составлен раздел о ЕСПЧ. С одной стороны, в нем нашли отражения призывы Европейского Суда навести порядок с процедурой отбора и избрания судей на национальном и европейском уровне, дать ему большую административную автономию и поддержать взятую им на вооружение методику отбора дел, требующих приоритетного разбирательства. С другой – напоминания о том, что он не является «судом четвертой инстанции» и сам должен последовательно придерживаться принципа субсидиарности. ЕСПЧ предложено в нем также продолжить рационализацию своей деятельности и в полной мере использовать те ресурсы, которые уже предоставлены в его распоряжение.

Чуть жестче – раздел об исполнении постановлений ЕСПЧ. В нем напоминается, что добросовестное и полное исполнение является «безусловным обязательством», взятым на себя государствами-участниками ЕКПЧ. Подчеркивается, сколь важная роль возложена Конвенцией на КМСЕ. И в этом контексте Комитету министров поручено в кратчайшие сроки пересмотреть его методы работы и правила процедуры и сделать все необходимое для того, чтобы во главу угла его деятельности было поставлено эффективное осуществление двух приоритетных функций. К их числу фактически отнесены две. Первая – более плотный надзор за тем, какие срочные меры индивидуального характера предпринимаются государствами-деликтвентами по наиболее резонансным делам. Вторая – контроль за тем, что ими делается для решения выявленных Судом структурных проблем, включая совершенствование правовых средств защиты на национальном уровне и придание им эффективного характера. Отдельно в разделе сказано о комплексной реформе всей системы надзора в несколько более отдаленной перспективе.

Не оставлен без внимания в Декларации и призыв ЕСПЧ упростить внесение изменений в организационные и процедурные положения Европейской Конвенции, повторяющий то, что было предложено в свое время еще Комитетом мудрецов. Этому вопросу посвящен отдельный раздел. В нем Комитету министров дано указание подготовить новый протокол к ЕКПЧ.

В общем плане в Декларации сказано и о необходимости обеспечить ЕСПЧ и КМСЕ необходимыми ресурсами. Это новация. Ранее в таком контексте упоминался только Суд.

Как видим, Интерлакенская конференция обнесла строительными лесами все здание Европейской системы защиты прав человека. Ни одна из проблем, идентифицированных при подготовке Конференции, упущена не была. Хотя однозначных рецептов в Декларации не так много, это второстепенно. Главное – сформулированы конкретные цели, под которые теперь будет запущена очень большая, хочется верить, созидательная работа по всем азимутам.

Важно, чтобы государства были к ней готовы. Чтобы они проявили необходимую политическую волю. И не превратили совместное строительство более сильной, процветающей и благополучной Европы в очередную арену для взаимных упреков, претензий и конфронтации.

Предрасположенность государств к конструктивной работе

Такая угроза имеется. В самых первых упоминавшихся выше инициативных выступлениях Председателя ЕСПЧ указующий перст прямо простирался в сторону «нерадивых» государств, якобы спровоцировавших своим безразличием кризисные явления в функционировании Европейского Суда и всей Европейской системы защиты прав человека*73.

Такой же крен явно заметен в том, как стремилась раньше выстраивать свою работу Парламентская Ассамблея. Так, откровенно обличительные речи звучали на декабрьских 2009 г. слушаниях по подготовке к Интерлакену, проведенных Комиссией ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека. На них, в том числе, предлагалось возложить контроль за исполнением постановлений ЕСПЧ на Комиссию ПАСЕ по мониторингу, пригвоздить «провинившиеся» государства к позорному столбу, и дело с концом*74.

Можно опасаться в этих условиях раздраженной реакции и со стороны тех стран, которых решения Интерлакенской конференции затрагивают в первую голову. С учетом этого важно посмотреть, с каким багажом подошли к Интерлакену две из них – Украина и Россия.

Напомним, на их долю приходится сейчас около половины всех жалоб, поступающих в Страсбург. По Украине эта цифра составляет порядка 17%. По России – 29%: за 2009 г. она выросла на два процентных пункта. В 2009 г. по одному и тому же основанию против России и Украины Европейским Судом были вынесены пилотные постановления. В одном случае по делу Бурдов-II против России, в другом – Иванов против Украины*75. В обоих случаях речь шла о систематическом неисполнении ответчиками решений своих собственных национальных судов. Можно ожидать, что не за горами и новые пилотные постановления в их отношении. Оснований для этого более чем достаточно*76.

Похоже, однако, что украинские власти, несмотря на президентские выборы и всю политическую неразбериху, царящую в стране, подошли к Интерлакену, имея за спиной гораздо более прочно обеспеченные тылы. И в самом Интерлакенском процессе они чувствуют себя увереннее. Об этом свидетельствует хотя бы то, что Киев оказался в числе первой группы государств, воспользовавшихся Мадридским соглашением 2009 г. и Протоколом № 14-бис 2009 г. к ЕКПЧ для того, чтобы сделать одностороннее заявление о согласии на временное применение отдельных положений Протокола № 14 к ЕКПЧ.

В 2006 г. Киев ввел в действие новейшее законодательство по вопросам исполнения постановлений ЕСПЧ*77. Отправной точкой для него послужило убеждение в том, что на Украине с правами человека все плохо.

Национальное законодательство и правоприменение стандартам ЕКПЧ в интерпретации Европейского Суда не соответствуют. Права человека систематически и повсеместно нарушаются. Судебная система к их защите не приспособлена. По своим убеждениям, опыту работу и правовой культуре (т.е. по своей ментальности) судебный корпус к следованию разъяснениям, даваемым в постановлениях ЕСПЧ, не готов. Он работает в режиме классической континентальной правовой системы. Для него существует только закон, и только его надо применять. Работать с прецедентом он не может и не будет. ЕКПЧ является частью внутреннего права чисто формально. Ни практики, ни теории прецедента и толкования международной нормы нет. Национальному праву они не известны. Более того, чужды.

Поэтому для интеграции прецедентного права, формируемого Европейским Судом, во внутренний правопорядок надо использовать тот правовой инструментарий, который может дать максимальную отдачу, и ввести в оборот такой понятийный аппарат, который будет понятен и приемлем для судебного корпуса. Это и было сделано.

Закон установил, что практика ЕСПЧ – не прецедент, а именно практика – является источником (!) внутреннего права Украины. Тем самым он сделал ориентацию на стандарты, отстаиваемые Европейским Судом, и их применение для национального судьи и государственных органов обязательным. Таким образом, вопрос о юридических последствиях постановлений ЕСПЧ для внутреннего права и его месте в нем был урегулирован.

Он разъяснил, что исполнение постановлений ЕСПЧ включает три обязательных действия: выплату справедливой компенсации, осуществление мер индивидуального характера по исправлению допущенных нарушений прав человека и принятие мер общего характера, направленных на решение проблем правоприменительного и, если нужно, законодательного характера, ведущих к повторению и трансляции нарушений прав человека. Теперь каждое постановление ЕСПЧ кратко излагается в печати и далее поясняется, что и как по нему должно быть сделано.

Закон дал возможность работать на опережение с системными, структурными и эндогенными проблемами, присущими функционированию национальной правовой системы. Для их идентификации нет никакой необходимости дожидаться приговора Страсбургского Суда. Достаточно констатировать, что количество однотипных дел нарастает, и что у критически большого числа жалоб на нарушения прав человека один и тот же предмет.

Более того, он дал гораздо более широкую трактовку того, что следует понимать под системными проблемами, по сравнению с подходом, используемым ЕСПЧ. Это очень удобно. Законодательная и исполнительная власти гораздо лучше, нежели Страсбург, знают, в чем заключается болезнь, и как ее лечить.

На его основе в аппарате Уполномоченного по правам человека при ЕСПЧ создан специальный комитет, который проверяет все законодательство, все законопроекты на соответствие Европейской Конвенции и практике Европейского Суда. Комитет работает в очень напряженном режиме. С его помощью уже на настоящий момент удалось избежать огромного количества ошибок. Самых любых – правовых, социальных, экономических и т.д. Хотя и далеко не всех.

Закон урегулировал и ряд других существенных вопросов, в том числе, финансовые. Наконец, он возложил на Уполномоченного функции уведомления потерпевшего, выигравшего дело в ЕСПЧ.

С его помощью была разработана типовая процедура адаптации стандарта, отстаиваемого ЕСПЧ, к национальным условиям. Выбирается проблематика. Например, взятие под стражу. Делается развернутый анализ. Утверждается инструктивное постановление Пленума Верховного суда. В нем указывается, что и как суды должны применять.

Правда, по мнению ЕСПЧ и КМСЕ, закон остался, скорее, декларацией о намерениях. Перелома в ситуации с нарушениями прав человека на Украине и их восстановлением своими собственными силами он не принес. Неиссякаемая вереница повторяющихся жалоб на Украину продолжила свое победное шествие. На нетерпимость такого положения Европейский Суд жестко указал Киеву, вынеся против него упомянутое пилотное постановление.

Вроде бы, на принятие мер по обеспечению исполнения решений национальных судов времени у властей было более чем достаточно. Первое постановление, указывающее на наличие проблемы, ЕСПЧ вынес еще в 2004 г. по делу Жовнер против Украины. Киев отреагировал вполне конструктивно. Он сразу принялся за разработку мер общего характера в целях устранения причин, обуславливающих нарушение прав физических и юридических лиц, находящихся под его юрисдикцией, на исполнение решений, вынесенных в их пользу национальными судебными органами. Особое внимание им было уделено конструированию эффективных внутренних средств правовой защиты. Соответствующий законопроект удалось достаточно оперативно подготовить в сотрудничестве со Страсбургом. Был разработан также целый пакет иных мер*78. Однако дальше этого дело не пошло. В результате КМСЕ оказался вынужденным вновь и вновь напоминать украинским властям о взятых ими на себя международных обязательствах. Сначала, в 2008 г., была выпущена одна промежуточная резолюция. Через какое-то время, в 2009 г., – вторая*79. В конце концов, иссякло терпение и у Европейского Суда*80.

Получается, что на практике потенциал закона остался неиспользованным. Повлиять на общую инертность законодателя он не смог. Придать осмысленность законодательному процессу тоже. В результате созданный законом специальный комитет повис в воздухе. На поверку он работает чуть ли не вхолостую.

Однако украинские власти, вне зависимости от их политической окраски, настроены оптимистично. Они дают оценку закону с точки зрения не столько вчерашнего, сколько завтрашнего дня. Промежуточные резолюции в Киеве объясняют нетерпеливостью КМСЕ. А пилотное постановление по делу Иванова вообще считают неоправданным, свидетельствующим о стремлении ЕСПЧ не столько разобраться в специфике каждого отдельного иска, сколько стричь все поступающие жалобы под одну гребенку.

.Общий эффект от закона, по оценке украинских властей, правда, как показано выше, только их, очень позитивный. В отличие от многих других, он не остался на бумаге. Он работает. Судейский корпус им руководствуется во все большей степени.

Но подготовкой закона, его принятием и каждодневной работой по его имплементации дело не ограничилось. Он создал столь необходимую юридическую базу. Дал импульс. Оттолкнувшись от него, сделалось возможным двигаться вперед.

Следующим логическим шагом стало исправление ситуации, сложившейся в стране, с подготовкой нового поколения юристов. Раньше в стране не было ни программ обучения правам человека, ни соответствующего образовательного стандарта. Если кто что и делал, так в основном на свой страх и риск. К тому же по большей части на глазок. Контроль за качеством знаний тоже отсутствовал. Пригласили ректоров университетов, специалистов, чиновников, ответственных за образование, и договорились о конкретных шагах.

Крупнейшая проблема, которая, по мнению Уполномоченного, мешает делать больше, – отсутствие денег в государственной казне.

На самом деле это только одна из проблем. Общая ситуация на Украине хорошо известна. Конечно, наличие хорошего законодательства, сильно работающего аппарата Уполномоченного, наметившегося сдвига, хотя бы в головах политиков, – это еще не практика. Но, по крайней мере, предпосылки для уверенного движения вперед, похоже, действительно имеются.

В России пошли по несколько иному пути. Ситуация с правами человека, правовыми традициями и менталитетом судейского сословия здесь, по всей видимости, мало отличается от той, которая сложилась на Украине. Но общее законодательство об исполнении постановлений ЕСПЧ так и не было принято. В результате вопрос о правовом статусе постановлений во внутреннем правопорядке и о том, как его может и должен применять национальный судья, остался неурегулированным. Даже их официальные переводы на русский язык, на которые мог бы опереться национальный судья, отсутствуют*81. Это колоссальный гандикап. Инициативная деятельность отдельных ветвей судебной власти и некоторое число постановлений Пленума Верховного Суда, содержащих инструктивные разъяснения, оказались недостаточны. Очевидную пробельность права они заполнить не смогли. Устранить неопределенность права тоже оказались не в состоянии.

Хуже всего то, что власти сильно затянули с реформой надзорной процедуры. Лишь по нынешней редакции Арбитражного процессуального кодекса ее удалось довести до конца. Ей был придан характер эффективного внутреннего средства правовой защиты по смыслу статей 6 и 13 ЕКПЧ. Она была регламентирована таким образом, чтобы четко ограничить возможности ее использования во времени, установить исчерпывающий перечень оснований, по которым она может применяться, и предоставить возможность самим тяжущимся обращаться к ней в подходящих случаях. ЕСПЧ по достоинству оценил проделанную работу. Он признал, что надзорное производство по действующему АПК не нарушает принципа правовой определенности*82, а надзорная жалоба в ВАС относится к числу внутренних средств правовой защиты, подлежащих исчерпанию перед обращением в Страсбург*83.

В системе судов общей юрисдикции пороки надзорной процедуры, унаследованные с советских времен, полностью устранены не были. В эффективное внутреннее средство правовой защиты, как оно понимается устоявшейся практикой ЕСПЧ, надзор не превратился. Принципу правовой определенности не соответствует. В качестве средства, подлежащего исчерпанию перед обращением в Страсбург, Европейским Судом не воспринимается. В результате чуть ли не вся судебная система страны признается международными инстанциями дефектной. ЕСПЧ раз за разом указывает Москве на то, что присущая ей системная или эндогенная проблема остается нерешенной. А тяжущиеся в обход надзора напрямую устремляются в Страсбург, рассчитывая на совершенно иной исход дела, после неудачи с кассацией.

В этих условиях Уполномоченный России по правам человека при ЕКПЧ, как и власть в целом вынуждены лишь реагировать на постановления Европейского Суда, указывающие им на наличие системных, структурных и эндогенных проблем в правовой системе страны. Пока Судом идентифицированы пять: (1) неисполнение судебных решений, (2) надзор, (3) необоснованность длительного содержания под стражей, (4) состояние пенитенциарной системы, (5) нарушение прав граждан при проведении антитеррористической операции в Чечне.

По каждому из этих направлений в стране проведена большая работа. Может быть, следовало бы даже сказать огромная. По первой из них, в связи с пилотным постановлением по делу Бурдов- II, создана рабочая группа под руководством бывшего председателя ВАС, помощника Президента по правовым вопросам В.Ф.Яковлева. Ею проработан широкий спектр мер. В том числе, подготовлены законопроекты, предусматривающие процедуру и устанавливающие механизм компенсации в случае длительного неисполнения. Они согласованы Минюстом со всеми другими ключевыми министерствами и ведомствами, прошли экспертизу в КМСЕ и переданы в Аппарат Правительства.

С точки зрения включенных в них материальных и процессуальных норм права, законопроекты написаны «с запасом». Они далеко выходят за решение собственно единичной проблемы. В них включены целый ряд важных новаций. В законопроектах дается прямая ссылка на практику ЕСПЧ. Устанавливается также, что физические и юридические лица смогут основывать свои жалобы прямо на положениях ЕКПЧ. Предусмотрена возможность регрессного иска. Это существенное изменение правовой системы в плане ответственности должностных лиц.

И то, что в срок, отведенный пилотным постановлением, группе уложиться не удалось*84, картину особенно не портит. Не это главное. Важнее всего, чтобы работа была доведена до своего логического завершения, т.е. до практической реализации намеченных мер и фактического утверждения закона или законов в согласованном виде. Ведь предлагаемое ими новое средство правовой защиты существенно улучшит ситуацию в стране. И с уважением к закону, и с защитой индивидуальных прав физических и юридических лиц, и с эффективностью функционирования судебной системы и всего государственного аппарата в целом. Если проблема неисполнения и чрезмерно длительного исполнения национальных судебных решений будет снята, даже климат в обществе может поменяться. Былое недоверие к суду и неприятие самодостаточности государственной службы начнут уходить в прошлое. Заодно удастся где-то на 40% сократить число повторяющих жалоб на Россию в ЕСПЧ – по мнению Страсбурга, неисполнение национальных судебных решений является наиболее острой проблемой нарушения Москвой взятых на себя международных обязательств по ЕКПЧ.

Но и это не все. С точки зрения позитива. То же самое средство правовой защиты даст возможность физическим и юридическим лицам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации, отстаивать свои права, не прибегая к помощи Страсбурга, в случае чрезмерной длительности судебных процедур. Вне зависимости от предмета разбирательства. Как по делам уголовно-правового, так и гражданско-правового характера. Это тоже очень большое дело. Проблема чрезмерной длительности, вроде бы, не стоит так остро, как в некоторых других странах-участницах ЕКПЧ. По своим масштабам она несопоставима с проблемой неисполнения. Вместе с тем, в последнее время она воспринимается как все более животрепещущая. Наряду с надзором.

По правовой определенности в приложении к надзору. Претензии к системе арбитражных судов сняты. Но не они оказывают определяющее влияние на ситуацию в обществе с защитой прав человека и их восстановлением в случае нарушения. В рамках Уголовно-процессуального и, особенно, Гражданско-процессуального кодексов проблема остается. К реформированию надзорной процедуры после того, как ЕСПЧ подробно разъяснил ее наличие в постановлении по делу Рябых против России, Верховный Суд и Государственная Дума подступались неоднократно. Первая попытка была предпринята в 2001 г. Она была приурочена к принятию нового ГПК. Однако получилась половинчатой*85, и снять проблему оказалась не в состоянии. Верховный Суд повторил попытку лишь в 2007 г. под давлением шквала повторяющихся постановлений ЕСПЧ и вмешательства Конституционного Суда, который призвал к ее скорейшему и окончательному решению. Однако и к новому закону, подготовленному Верховным Судом и принятому по его инициативе, у Страсбурга, несмотря на многие включенные в него прогрессивные положения, сохранились большие претензии. «Довести» его с помощью разъяснений Пленума, преодолеть неопределенность права и устранить другие врожденные дефекты, присущие отечественной судебной системе, Верховному Суду так и не удалось. Реформа Страсбург опять не устроила*86. Ситуация объясняется, увы, просто. Главная проблема надзора состоит в отсутствии апелляции.

В настоящий момент Верховный Суд РФ работает над новой реформой. С учетом подготовленных им предложений 5 января 2010 года Президент внес в Государственную Думу проекты федерального конституционного закона о судах общей юрисдикции в России и федерального закона «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации». Их суть – предусмотрено поступательное создание к 2012-2013 годам нормальных апелляционных судов и сужение надзора до одной инстанции (Президиума ВС). Есть надежда, что эта реформа теперь уже окончательно снимает все вопросы. Она сделает так, чтобы всем в России было обеспечено полноценное устранение судебных ошибок, допущенных при рассмотрении и разрешении дела с их участием в суде первой инстанции*87. Апелляция будет рассматриваться судом вышестоящей инстанции в процедурах, наиболее приближенных к производству в суде первой инстанции. Что касается Верховного Суда, он, наконец-то, получит возможность сказать свое слово перед тем, как обиженные обратятся в Страсбург. Это в корне изменит ситуацию в стране как с применением закона, так и с уважением к правам человека, гарантируемым законом. Вся система внутренних средств правовой защиты приобретет более стройный и последовательный характер. Россия осуществит «национализацию» ЕКПЧ. Соблюдение ЕКПЧ будет поставлено системой национальных судебных органов на твердые основания субсидиарности, означающие, что они сами будут исправлять допускаемые ошибки. Тогда и у Европейского Суда работы существенно поубавится. В своей совокупности обе реформы позволят снять порядка 60% жалоб, постоянно поступающих на его рассмотрение.

По необоснованности выбора меры пресечения в виде лишения свободы и длительности предварительного заключения в октябре 2009 г. принято разъясняющее постановление Пленума Верховного Суда. Надо будет, конечно, посмотреть, как суды станут руководствоваться полученными указаниями. Но это уже реально сделано.

По пенитенциарной системе. Тоже сделано в принципе немало (это, правда, как посмотреть). Давно ведется работа по осуществлению соответствующей федеральной программы. Ею предусмотрено, в том числе, активное строительство, чтобы подозреваемые и находящиеся в заключении содержались в человеческих условиях. Совсем недавно власти вышли на качественно иной уровень осмысления проблемы. Утверждена обширная программа реформ. Она вывешена на сайте ГУИНа. Фактически речь идет о ликвидации «каторжной системы», которая была трансформирована в лагерную, просуществовавшей в Российской Империи, а затем в Советском Союзе черт знает сколько. Если запланированное будет выполнено, Россия, безусловно, выйдет на соответствие осовремененным Европейским пенитенциарным правилам, т.е. на соответствие требованиям ЕКПЧ и общему европейскому стандарту. Существенное «но» – это произойдет в лучшем случае лет через десять.

По т.н. чеченским делам. За 2009 г. ЕСПЧ вынес в их отношении 55 постановлений, завершив тем самым разбирательство 62 заявлений. Конечно же, проблема отнюдь не снята. Среди висящих дел чеченских еще предостаточно. Тем не менее, как уверены в Москве, КМСЕ в целом позитивно оценивает усилия Российской Федерации, связанные с осуществлением мер общего характера. В актив занесена, в частности, работа созданной Следственным комитетом специальной группы из особенно квалифицированных следователей из Чечни по расследованию индивидуальных дел. В дополнение к этому, межведомственной группой под председательством Министра юстиции разработан законопроект о компенсации пострадавшим при проведении антитеррористической операции. Хотя Страсбург это удовлетворить не может. Для него главный критерий – конкретные результаты по индивидуальным делам. А в этом отношении похвастаться нечем. По информации НПО, лоббирующих интересы заявителей, на которую в основном ориентируется КМСЕ, к лучшему ситуация так и не изменилась даже после создания следственной группы.

Так что в плане проделанной работы, а приведенный список далеко не полный, Москве есть что предъявить. Тем более, что 15 января Государственная Дума, пусть и с большой задержкой, но все же ратифицировала Протокол № 14 к ЕКПЧ. По итогам Интерлакена российские представители собираются занимать наступательную позицию, настаивая, в числе прочего, на более строгой интерпретации субсидиарности и восстановлении нормального баланса между писаной нормой права и судебным нормотворчеством – все это в Декларации отражено. Но для этого нужен конкретный результат, большой, весомый. Кормить всех одними только обещаниями долго не получится. Тогда и к мнению Москвы будут прислушиваться с должным пиететом. И позиция российских властей в отношении субсидиарности будет выглядеть более убедительной.

Надо в полной мере отдавать себе отчет в том, что так двигаться от проблемы к проблеме невозможно. Лишь реагировать на все новые и новые подсказки, даваемые ЕСПЧ о дисфункциях национальной правовой системы, и претензиях к национальной судебной системе не выйдет. Нужны общеправовые решения и современное законодательство, которые бы с полной определенностью включили практику Европейского Суда во внутреннее право страны и дали возможность любым лицам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации, строить защиту номинально признаваемых за ними прав на ее основе.

Участие России в ЕКПЧ и членство в Совете Европы дали стране и ее гражданам очень и очень многое. Крайне важно, чтобы и Интерлакенский процесс был использован оптимальным образом как в плане государственно-правового развития, так и дальнейшего сближения с нашими естественными партнерами по строительству и обустройству Большой Европы. Вставать в позу или ругаться с «хулителями» – себе дороже. И отчитываться в Интерлакене не нужно – там все не для этого собираются. А вот создать твердый фундамент из реально сделанного и на его основе диктовать дальнейшую эволюцию Совета Европы и всего Страсбургского механизма – было бы оптимальным вариантом. Желательно только не возведением воздушных замков.

* Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект 07-03-02021а «Образ России в Совете Европы и Европейском суде по правам человека и пути его улучшения»

*1 Среди первых на приглашение откликнулся, в том числе, министр юстиции Российской Федерации.

*2 В Европейском Суде, как бы ни развивались события, об этом не принято говорить. Сказывается корпоративная этика. Вместе с тем, косвенное признание недостаточной выверенности предыдущих реформ то тут, то там проскальзывает. В качестве примера можно сослаться на текст выступления секретаря-канцлера ЕСПЧ Эрика Фрайберга на одном из мозговых штурмов, предшествовавших Интерлакенской конференции. Отдав должное вкладу Протокола № 11 в укрепление судебного характера Европейской системы защиты прав человека, он далее отметил: «Тем не менее, механизмы, созданные тогда, чтобы справляться с нагрузкой из дел, нуждаются теперь в адаптации, дабы соответствовать реалиям системы… и не допустить, чтобы она вышла из строя». Хороша реформа, если она привела к таким результатам. – Fribergh E. Bringing Rights Home or How to Deal with Repetitive Applications in the Future/Round table on ways of protecting the right to a trial within a reasonable time – countries’ experiences – and short –term reform of the European Court of Human Rights. Bled (Slovenia), 21-22 September 2009, 9 p. – P. 1.

*3 См.: Cour Europeenne des Droits de l’Homme/European Court of Human Rights. Solemn hearings of the European Court of Human Rights on the occasion of the opening of the judicial year Friday 30 January 2009. Speech by Mr. Jean-Paul Costa, President of the European Court of Human Rights, 9 p. – P. 4.

*4 Настолько, что это дало поводу ведущим органам межправительственного сотрудничества ЕС прямо указывать Суду на то, что он получил очень и «очень серьезное увеличение ресурсов» – Док. CDDH(2009)19 Addendum I. – P. 2.

*5 Rec. CM (2000) 2 sur le reexamen ou la reouverture de certaines affaires au niveau interne suite a des arrets de la Cour europeenne des droits de l’homme, Rec. CM (2002) 13 sur la publication et la diffusion dans les Etats membres du texte de la Convention europeenne des droits de l‘homme et de la jurisprudence de la Cour europeenne des droits de l‘homme, Rec. CM (2004) 4 sur la Convention europeenne des droits de l’homme dans l’enseignement universitaire et la formation professionnelle, Rec. CM (2004) 5 sur la verification de la compatibilite des projets de loi, des lois en vigueur et des pratiques administratives avec les normes fixees par la Convention europeenne des droits de l’homme, Rec. CM (2004) 6 sur l’amelioration des recours internes, Rec. CM (2008) 2 sur des moyens efficaces a mettre en oeuvre au niveau interne pour l’execution rapide des arrets de la Cour.

*6 А ведь в этом состоят его «главная ответственность и предназначение», подчеркивается в документах межправительственного сотрудничества, посвященных Интерлакенскому процессу. – Док. CDDH (2009)019 Addendum I. – P. 2 ( para. 4). Не дело, если постановления международной юстиции состоят из нескольких листочков, содержащих аннотацию фактов, напоминание о ранее сформулированной правовой позиции и указание суммы справедливой компенсации. – Ibid. – P. 3 ( para. 6).

*7 Idid. – P. 2 (para. 5).

*8 Док. CDDH(2009)019 Addendum I. Steering Committee for Human Rights (CDDH). Opinion on the issues to be covered at the Interlaken Conference (as prepared by the CDDH at its 69 th meeting (24-27 November 2009), 7 p. Это документ единственный. Других не планировалось.

*9 Док. CM/Del/Dec (2009)1064/4.3.

*10 Док. CDDH (2009)019 Addendum I. – P. 2 ( para. 4).

*11 Ibid. – P. 3 (para. 7).

*12 Ibidem.

*13 Ibid. – P. 3 (para. 8).

*14 Док. CDDH(2009)019 Addendum I. – P. 3-4 (para. 9-16).

*15 За исключением касающегося неизменности отношения к праву на подачу индивидуальных жалоб. – Из заявления Председателя Руководящего комитета СЕ по правам человека, г-жи Д.Аксай (Deniz Akcay) на слушаниях, организованных в Париже 16 декабря 2009 г. Комиссией ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека. – Hearing on “The future of the Strasbourg Court and reinforcement of ECHR standards: a contribution to Interlaken”, held by the Committee on Legal Affairs and Human Rights of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Paris, 16 December 2009.

*16 Ibid. – P. 4-5 (para. 18).

*17 Ibid. – P. 5 (para. 19-21).

*18 Ibid. – P. 5-7 (para. 23-24 & 30).

*19 Ibid. – P. 6 (para. 25).

*20 Ibid. – P. 6-7 (para. 26, 29).

*21 Ibid. – P. 6 (para. 28).

*22 Ibid. – P. 7 (para. 31).

*23 См.: Cour Europeenne des Droits de l’Homme/European Court of Human Rights. Solemn hearings of the European Court of Human Rights on the occasion of the opening of the judicial year Friday 30 January 2009. Speech by Mr. Jean-Paul Costa, President of the European Court of Human Rights, 9 p. – P. 3-4.

*24 Ibid. – P. 4.

*25 В начале 2010 г. уже около 60%.

*26 Ibid. – P. 5.

*27 Ibid. – P. 7.

*28 Ibidem.

*29 Ibid. – P. 8.

*30 European Court of Human Rights/Cour europeenne des droits de l’homme. Memorandum of the President of the European Court of Human Rights to the States with a View to Preparing the Interlaken Conference, 3 July 2009, 7 p.

*31 Ibid. – P. 1.

*32 Ibid. – P. 2.

*33 Ibid. – P. 2.

*34 Ibid. – P. 3.

*35 См.: Fribergh E. Bringing Rights Home or How to Deal with Repetitive Applications in the Future/Round table on ways of protecting the right to a trial within a reasonable time – countries’ experiences – and short –term reform of the European Court of Human Rights. Bled ( Slovenia ), 21-22 September 2009, 9 p. – P. 2. Другой пример – выполнение Польшей обязательств по компенсации своим гражданами в связи с переселением, которые она дала им после Второй мировой войны, но о которых потом забыла.

*36 Ibid. – P. 2-3.

*37 Ibid. – P. 3.

*38 Например, пакет из 500 дел в начале 2009 г.

*39 Пакет в 200 дел также в начале 2009 г.

*40 Fribergh E. Bringing Rights Home or How to Deal with Repetitive Applications in the Future/Round table on ways of protecting the right to a trial within a reasonable time – countries’ experiences – and short –term reform of the European Court of Human Rights. Bled (Slovenia), 21-22 September 2009. – P. 4.

*41 См.: European Court of Human Rights/Cour europeenne des droits de l’homme. Memorandum of the President of the European Court of Human Rights to the States with a View to Preparing the Interlaken Conference, 3 July 2009. – P. 2. Правда, эта информация носит конфиденциальный характер.

*42 См.: Fribergh E. Bringing Rights Home or How to Deal with Repetitive Applications in the Future/Round table on ways of protecting the right to a trial within a reasonable time – countries’ experiences – and short –term reform of the European Court of Human Rights. Bled ( Slovenia ), 21-22 September 2009. – P. 4.

*43 Ibid. – P. 4.

*44 Среди наиболее успешных постановлений, позволивших снять с разбирательства значительное количество повторяющихся заявлений и дел-клонов, Э.Фрайберг называет следующие: Broniowski, and Hutten – Czapska and Lukenda. – Ibid. – P. 5.

*45 Ibidem.

*46 Ibid. – P. 6.

*47 European Court of Human Rights/Cour europeenne des droits de l’homme. Memorandum of the President of the European Court of Human Rights to the States with a View to Preparing the Interlaken Conference, 3 July 2009, 7 p.

*48 Ibid. – P. 3.

*49 Ibidem.

*50 Ibidem.

*51 Ibid. – P. 4.

*52 О неструктурных предложениях на этот счет в Меморандуме ничего не говорится. Предложение, впоследствии поддержанное Руккомом, о взимании платы, не упоминается. Вместе с тем, не следовало бы упускать из виду, что в своей январской речи Ж.-П.Коста упоминал: он рассчитывает на помощь ассоциаций адвокатов и других НПО. По его мнению, они могли бы сделать поток заведомо неприемлемых жалоб не таким безбрежным и несколько более осмысленным. См.: Cour Europeenne des Droits de l’Homme/European Court of Human Rights. Solemn hearings of the European Court of Human Rights on the occasion of the opening of the judicial year Friday 30 January 2009. Speech by Mr. Jean-Paul Costa, President of the European Court of Human Rights. – P. 8. В дальнейшем этот тезис получил развитие. Председатель ЕСПЧ занял очень жесткую позицию, согласно которой злоупотребление правом на подачу индивидуальных обращений не должно убивать само право. Его надо защитить, если понадобится, даже путем взимания платы за разбирательство, введения ограничений на пользование неофициальными языками и фиксацией требования, в соответствие с которым заявитель должен быть в обязательном порядке представлен адвокатом. См.: European Court of Human Rights/Cour europeenne des droits de l’homme. Intervention de M. Jean-Paul Costa, President de la Cour europeenne des droits de l’homme au Comite de liaison du Comite des Ministres avec la Cour europeenne des droits de l’homme, 20 octobre 2009. – P. 3 или Док. CL-CEDH92009)CB2final, 8 December 2009. – P. 2.

*53 European Court of Human Rights/Cour europeenne des droits de l’homme. Memorandum of the President of the European Court of Human Rights to the States with a View to Preparing the Interlaken Conference, 3 July 2009. – P. 5.

*54 Ibidem.

*55 Ibid. – P. 5-6.

*56 Ibid. – P. 6.

*57 Ibid. – P. 6-7.

*58 Ibid. – P. 7.

*59 Ibidem.

*60 Fribergh E. Bringing Rights Home or How to Deal with Repetitive Applications in the Future/Round table on ways of protecting the right to a trial within a reasonable time – countries’ experiences – and short –term reform of the European Court of Human Rights. Bled (Slovenia), 21-22 September 2009. – P. 6.

*61 CL-CEDH92009)CB2final, 8 December 2009. – P. 3.

*62 Fribergh E. Bringing Rights Home or How to Deal with Repetitive Applications in the Future/Round table on ways of protecting the right to a trial within a reasonable time – countries’ experiences – and short –term reform of the European Court of Human Rights. Bled (Slovenia), 21-22 September 2009. – P. 7.

*63 Ibidem.

*64 Ibid. – P. 8. В этом случае, как и в предыдущих, он лишь слегка подробнее излагает позицию, регулярно озвучивавшуюся Председателем ЕСПЧ Ж.-П.Коста. См. в этой связи: CL – CEDH 92009) CB 2 final, 8 December 2009. – P. 3.

*65 Ibid. – P. 9.

*66 European Court of Human Rights/Cour europeenne des droits de l’homme. Memorandum of the President of the European Court of Human Rights to the States with a View to Preparing the Interlaken Conference, 3 July 2009. – P. 4 & 7.

*67 Из заявления п редседателя Руководящего комитета СЕ по правам человека, г-жи Д.Аксай (Deniz Akcay) на слушаниях, организованных в Париже 16 декабря 2009 г. Комиссией ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека. – Hearing on “The future of the Strasbourg Court and reinforcement of ECHR standards: a contribution to Interlaken”, held by the Committee on Legal Affairs and Human Rights of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Paris, 16 December 2009.

*68 CommDH(2009)38rev. Prevention of Human Rights Violations is Necessary Through Systematic Implementation of Existing Standards at National Level, Memorandum of the Commissioner for Human Rights, In view of the High-Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights, Interlaken, Switzerland, 18-19 February 2010, Strasbourg, 7 December 2009, 6 p.

*69 Ibid. – P. 3. См. также: Док. CommDH(2009)3, 18/02/2009, Commissioner’s Recommendation on systematic work for implementing human rights at the national level.

*70 CommDH(2009)38rev. – P. 6.

*71 IORG1/009/2009, Human Rights in Europe. Decision Time on the European Court of Human Rights, Strasbourg, 11 December 2009, 2 p.

*72 Из национальных инициатив, имевших наибольший резонанс, можно упомянуть предложения Великобритании об учреждении нового механизма мониторинга в форме содействия национальным усилиям и Германии о создании при ЕСПЧ новой коллегии «младших» судей, которые бы взяли на себя роль фильтра, а может быть и судебной инстанции по делам-клонам (разбирается ниже). См.: Bundesministerium der Justiz. Document submitted by Mrs. Sabine Leutheusser-Schnarrenberger. Which approach leads to a European Court of Human Rights (ECtHR) that functions in the long term? 12 Oct. 2009, 2 p.; Bundesministerium der Justiz. Key points for a new filtering body for the European Court of Human Rights, 12 Oct. 2009, 2 p.

*73 См.: Cour Europeenne des Droits de l’Homme/European Court of Human Rights. Solemn hearings of the European Court of Human Rights on the occasion of the opening of the judicial year Friday 30 January 2009. Speech by Mr. Jean-Paul Costa, President of the European Court of Human Rights, 9 p. – P. 3-4.

*74 Hearing on “The future of the Strasbourg Court and reinforcement of ECHR standards: a contribution to Interlaken”, held by the Committee on Legal Affairs and Human Rights of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Paris, 16 December 2009. Хотя ради справедливости следует отметить, что прозвучавшие на слушаниях призывы сделать ставку на ужесточение санкций, в том числе финансовых, были встречены всеми со здоровой долей скептицизма.

*75 От 15 октября 2009 г. Написано по кальке Бурдова-II. Единственно, с учетом российского опыта, Украине на разработку и принятия необходимых мер ЕСПЧ дал чуть больше времени.

*76 Как отметил в своем традиционном выступлении в Москве, в Академии правосудия 18 декабря 2009 г. судья ЕСПЧ от России А.И.Ковлер, – рассматривается им как своеобразный отчет за год – пилотные постановления могут последовать по уже выявленным Судом структурным проблемам в функционировании национальной правовой системы. Так, примерно 10% жалоб, поступающих на Россию в Страсбург, касаются условий и длительности содержания под стражей. Но оснований для пилотных постановлений намного больше. Они могут быть вынесены, например, в связи с заявлениями привилегированных пенсионеров, обманутых государством военных и т.д.

*77 Изложение дается по материалам выступления Уполномоченного по правам человека Украины при ЕСПЧ, бывшего председателя Украинского правового фонда Ю.Зайцева на слушаниях по Интерлакену Комиссии ПАСЕ по юридическим вопросам и правам человека. – Hearing on “The future of the Strasbourg Court and reinforcement of ECHR standards: a contribution to Interlaken”, held by the Committee on Legal Affairs and Human Rights of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Paris, 16 December 2009.

*78 Более подробная информация содержится в меморандуме, подготовленном Директоратом по исполнению решений ЕСПЧ, обслуживающим соответствующий формат работы КМСЕ. См.: СM/Inf/DH (2007)30 revised.

*79 Промежуточные резолюции КМСЕ CM/ResDH (2008)1 от 6 марта 2008 г. и CM/ResDH (2009)159.

*80 Но сможет ли пилотное постановление оказаться более мощным орудием в руках Страсбурга, нежели промежуточные резолюции КМСЕ, – большой вопрос. Многие здесь и в столицах государств-участников ЕКПЧ начинают задумываться о том, что станет с пилотными процедурами, если они натолкнутся на отсутствие политической воли, неспособность национальных властей или элементарную нехватку ресурсов, необходимых для принятия неотложных мер. Показателен в этой связи пример с пилотным постановлением по делу Олару и др. против Молдавии, затрагивающим один из аспектов все той же проблемы неисполнения национальных судебных решений в связи с затяжкой в предоставлении жилья определенным категориям граждан. Представители молдавских властей при первом же его рассмотрении в КМСЕ дали понять, что денег на его полное и добросовестное исполнение у них нет, но они готовы незамедлительно взяться за дело на те средства, которые будут им выделены внешними спонсорами, и в этом случае даже уложиться в отведенные им постановлением сроки. См. решение, принятое КМСЕ на его 1072-м заседании по правам человека, CM/Del/Dec(2009)1072.

*81 Не имея обязывающего текста, к тому же заслуживающего доверия, он, как общее правило, отвергает попытки тяжущихся и их адвокатов подкрепить свою аргументацию ссылками на устоявшуюся практику или хотя бы мнение ЕСПЧ.

*82 См.: Решение о приемлемости по делу ООО Линк Ойл СПБ против России от 25 июня 2009 года (жалоба № 42600/05). Поскольку нарушение принципа правовой определенности отсутствует, и жалоб в ЕСПЧ после их рассмотрения арбитражными судами подается на порядок меньше.

*83 См.: Решение о приемлемости по делу Ковалева и др. против России от 25 июня 2009 года (жалоба № 6025/09).

*84 Он истек 5 ноября 2009 г. КМСЕ по данному поводу уже высказался, но достаточно сдержанно, сделав основной акцент на объеме проделанной работы. Более того, Комитет министров в позитивном плане отметил также усилия по разрешению дел, поданных в ЕСПЧ до вынесения пилотного постановления, – в течение года российский власти должны обеспечить восстановление нарушенных прав более тысячи заявителям. См.: Промежуточная резолюция КМСЕ CM / ResDH (2009)158 по делу Бурдов-II.

*85 На что КМСЕ указал в своей промежуточной резолюции ResDH (2006)1 по делу Рябых и Волкова.

*86 См. решение о приемлемости по делу Мартынец против России от 5 ноября 2009 г.

*87 Подробнее см.: http://news.kremlin.ru/acts/6574-6578

Настоящее и будущее Интерлакенского процесса