Установление косвенной юрисдикции Суда ЕС над резолюциями Совета Безопасности ООН

Прецедентными решениями от 21 сентября 2005 г. по делу Т-306/01 Ахмед Али Юсуф и Международный фонд «Аль Баракаат» против Совета Европейского Союза и Комиссии Европейских сообществ*2 и делу Т-315/01 Яссин Абдулла Кади против Совета Европейского Союза и Комиссии Европейских сообществ*3 и от 3 сентября 2008 г. по объединенному делу С-402/05 Р и С-415/05 Р Ясин Абдулла Кади и Международный фонд «Аль Баракаат» против Совета Европейского Союза и Комиссии Европейских сообществ*4 Суд первой инстанции и Суд ЕС внесли существенный вклад в развитие доктрины европейского права, в части прояснения его соотношения с национальным и международным правом.

Вместе с тем, судебные инстанции ЕС, похоже, подняли больше вопросов, нежели сумели дать непротиворечивых ответов. Использованная ими аргументация выявила огромный пласт проблем, с которыми еще придется столкнуться как ЕС при осуществлении своей внешней компетенции, так и третьим странам при юридическом оформлении своих связей с ЕС и разрешении споров с его государствами-членами. Для Российской Федерации это особенно актуально с учетом ведущихся переговоров по новому базовому договору между Россией и ЕС, призванному заменить все еще действующее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве 1994 г.

Кроме того, продолжавшееся около семи лет судебное разбирательство – что само по себе заставляет задуматься – продемонстрировало, насколько многослойным, неоднозначным, идеологически ориентированным и сложным для понимания и применения стало за последние десятилетия право ЕС. Даже судебным инстанциям ЕС, высшим его хранителям, становится все тяжелее в нем разбираться и находить адекватный баланс между обслуживаемыми им противостоящими интересами. В конечном итоге, Суд ЕС предписал Совету ЕС пересмотреть ранее принятый регламент, который оставался в силе на протяжении всего этого времени, и который Суд первой инстанции признал абсолютно законным. Суд ЕС и Суд первой инстанции разошлись в юридической оценке практически всех затрагивавшихся в деле правовых моментов.

Тем более важным представляется проанализировать фактическую сторону дел, использованные в ходе разбирательства правовые доводы, логику рассуждений, развиваемую судебными инстанциями ЕС, а также то новое, что привносят в право ЕС вынесенные решения, и их возможные юридические последствия для ЕС и сотрудничающих с ним третьих стран.

Политико-правовой контекст

На первый взгляд, в делах, столь длительное время разбиравшихся судебными инстанциями ЕС, не было ничего особенного или необычного. Так, рутина. На имущество истцов как пособников международного терроризма был наложен арест. Они сочли предпринятые против них меры необоснованными и противозаконными и попытались опротестовать их. В поисках справедливости им пришлось обратиться сначала в Суд первой инстанции, а затем и Суд ЕС. Наложенные на них санкции явились прямым следствием соответствующего регламента ЕС. Политические институты ЕС приняли его для того, чтобы все государства-члены ЕС единообразно применяли антитеррористические резолюции Совета Безопасности ООН. Поэтому потерпевшие вынуждены были подавать иск против Совета ЕС и Европейской Комиссии.

В этом не было ничего из ряда вон выходящего. Процедура обыденная – если акты институтов ЕС затрагивают частных лиц, физических и/или юридических, непосредственно и индивидуально, то те имеют возможность добиваться их отмены судебными инстанциями ЕС. Ситуация – тоже: в наше время террористическая угроза стала привычной. Борьба с терроризмом из чего-то чрезвычайного давно уже превратилась в занятие вполне обыденное и повседневное.

Но вот политическое значение дел оказалось далеко не ординарным. Поднимаемые в них юридические вопросы затрагивают основы основ правового порядка ЕС, его правового статуса, того, как ЕС должен и обязан конструировать свои отношения с внешним миром и входящими в него государствами-членами.

Ведь разобраться в том, подлежат ли судебной защите по праву ЕС конкретные частные интересы, можно было, по мнению судебных инстанций ЕС, только уяснив, кого, как и в какой степени, в зависимости от предметной сферы их действия, связывают резолюции Совета Безопасности ООН – исключительно государства-члены, государства-члены и ЕС, государства-члены или ЕС.

Кроме того, как следует из материалов дела, иски вообще ставили под сомнение разумность, законность и целесообразность вмешательства ЕС в отправление государствами-членами элементарных обязанностей, накладываемых на них Уставом Организации Объединенных Наций. Если государства-члены являются нормальными, рядовыми членами ООН, такими же, как и другие, непонятно, почему они должны исполнять предписания Совета Безопасности как-то иначе, нежели все остальные члены всемирной организации безопасности. Непонятно, зачем ЕС выступает посредником в отношениях между входящими в него государствами и ООН, почему «препятствует» прямому исполнению резолюций Совета Безопасности.

В исках, в частности прямо указывалось, что ЕС не обладает соответствующей компетенцией. В силу этого его институты не вправе принимать регламенты или какие-то иные акты, опосредующие действие резолюций на территории государств-членов. Они не должны выступать с подобными инициативами. Они поступают незаконно. Они откровенно превышают свои полномочия.

Однако решать, так это или нет, как это ни парадоксально, судебные инстанции ЕС уполномочены лишь в том случае, если они обладают либо прямой, либо косвенной, либо какой угодно, но юрисдикцией над обязывающими актами, принимаемыми органами ООН. Иначе и заниматься проверкой законности того, как резолюции Совета Безопасности трансформируются во внутреннее право ЕС и его государств-членов они не правомочны.

Предположим, что далеко не тривиально, будто бы судебные инстанции ЕС такой юрисдикцией обладают, тогда встает не менее символичный, знаковый вопрос о том, какими критериями, какими правовым установлениями они должны руководствоваться в целях проверки законности. Одно дело – критериями, почерпнутыми из общего международного права. Совсем другое – из права ЕС.

Иначе говоря, что ни вопрос – то головоломка. И любое решение, которое можно предложить, влечет за собой весьма далеко идущие последствия.

Как видим, сам факт принятия к рассмотрению судебными инстанциями ЕС исков лиц, занимающихся, согласно ООН, международным терроризмом, придал разбиравшимся ими делам чрезвычайно большую политическую остроту. Ставки в судебных процессах были подняты очень высоко. Да и поставленные в них вопросы, надо признать, как в политическом, так и в юридическом плане вполне могут быть причислены к проблемам первой величины.

Недаром в качестве третьей стороны в процесс поспешили вступить оба члена Совета Безопасности ООН, входящих в ЕС. Естественно, на стороне Совета ЕС и Европейской Комиссии. К ним присоединились также Испания и Нидерланды. Причем занятые ими позиции были легко прогнозируемы. Так, Великобритания, в частности, настаивала на том, что никакой свободой маневра судебные инстанции ЕС не располагают. Их святой долг – встать на сторону Совета ЕС и Европейской Комиссии. Они обязаны подтвердить легитимность оспоренного Регламента, поскольку в текстуальном плане он лишь повторяет резолюции Совет Безопасности ООН. Всё остальное – от лукавого.

Среди экспертов по международному праву и международным отношениям и, в целом, юридической общественности судебные решения вызвали большой резонанс*5. Напротив, в мировых СМИ информация о них прошла вторым планом. И даже в изданиях ЕС к ним предпочли не привлекать внимания. Они упоминались лишь в разделе хроники. Не более того. Почему, также заслуживает отдельного рассмотрения.

Но сначала проанализируем фактическую сторону дел.

Общая канва событий

Истцами в рассматриваемых делах являлись физические и юридические лица, проживающие или учрежденные в Швеции и Саудовской Аравии*6. В конце 2001 г. их включили в список подозреваемых в поддержке международного терроризма, приложенный к Регламенту Европейского сообщества № 467/2001*7. Как следствие этого, все активы и иные финансовые средства, которыми они располагали в ЕС, были заморожены. Спустя какое-то время Совет ЕС отменил предыдущий правовой акт и принял вместо него Регламент № 881/2002*8. Но на положении истцов это никак не отразилось. Они продолжали оставаться в списке подозреваемых в поддержке международного терроризма, чьи финансовые ресурсы подлежали аресту, приложенном к документу. Его аннулирования и стремились добиться истцы.

Совет ЕС принял оспариваемый Регламент на основании статей 60, 301 и 308 Договора об учреждении Европейского сообщества с тем, чтобы придать Общей позиции 2002/402/ОВПБ, одобренной им в рамках Общей внешней политики и политики безопасности*9, силу коммунитарного права. Потребность в согласовании Общей позиции, в свою очередь, по мнение Европейского Союза, была обусловлена необходимостью в исполнении резолюций 1267 (1999), 1333 (2000) и 1390 (2002) Совета Безопасности ООН. Они потребовались для организации общего фронта в борьбе с международным терроризмом и осуществления конкретных скоординированных мер по пресечению всех и любых форм его проявления. Терроризм квалифицируется в них в качестве угрозы международному миру и безопасности. Соответственно все они принимаются на основании главы VII Устава ООН.

Указанные резолюции предписывали членам ООН, в числе прочего, заморозить активы и иные финансовые средства физических и юридических лиц, подозреваемых в связях в Усамой бен Ладеном, террористической сетью «Аль-Каида» и движением «Талибан». Для составления списка таких лиц в качестве его вспомогательного органа создавался специальный комитет Совета Безопасности ООН. В него вошли представители всех членов ООН. В обиходной речи за ним закрепилось название Комитет ООН по санкциям. С 8 марта 2001 г. он приступил к утверждению регулярно обновляемого консолидированного списка лиц, на финансовую деятельность которых накладывался запрет. Осенью того же года истцы оказались включенными в него.

В развитие своих предшествующих решений 20 декабря 2002 г. Совет Безопасности принял новую Резолюцию 1452 (2002), направленную на то, чтобы сделать международное сотрудничество в борьбе с терроризмом более эффективным, гибким и выборочным. Ею предусматривались определенные, более конкретные, чем ранее, исключения из установленного режима замораживания финансовых средств. В уведомительном порядке или же по получении согласия со стороны Комитета по санкциям члены ООН уполномочивались выводить из-под его действия отдельных лиц, подозреваемых в поддержке международного терроризма, в той степени, в какой это могло диктоваться гуманитарными соображениями.

17 января 2003 г. за ней последовала очередная резолюция 1455 (2002), касающаяся, на этот раз, более последовательной реализации целей пресечения финансовых потоков, подпитывающих террористов.

В свете указанных резолюций Совет ЕС утвердил Общую позицию 2003/140/ОВПБ. Она понадобилась для того, чтобы позволить государствам-членам применять изъятия, разрешенные Советом Безопасности ООН*10. Соответственно, 27 марта 2003 г. он внес необходимые изменения в оспариваемый Регламент Европейского сообщества*11.

Статья 2 обновленного правового акта ЕС подтверждала, что «все активы и другие финансовые средства, находящиеся в собственности, принадлежащие или находящиеся во владении» любого лица, «определенного Комитетом по санкциям и перечисленного в Приложении I, должны быть заморожены». Вместе с тем, она была дополнена ст. 2а. В ней оговаривалось, что из этого общего правила возможны исключения, в частности в отношении расходов на продовольствие, оплату медицинских услуг и жилья, выплату налогов, разумные гонорары за предоставление профессиональных услуг и юридической помощи и обслуживание банковских счетов.

Корреляция между всеми этими резолюциями, общими позициями и регламентами очень важна для понимания сути поданных исков, правовых позиций сторон и перипетий последовавшего судебного разбирательства.

Общая цель, преследовавшаяся истцами, состояла в отмене оспариваемого Регламента (естественно, в его актуализированной редакции*12), по крайней мере, в части, непосредственно их касающейся. И в Суде первой инстанции, и затем в Суде ЕС они настаивали в основном на том же самом правовом обосновании поданных ими исков. Только с разным успехом.

Согласно отстаивавшейся ими позиции, Совет ЕС не обладал компетенцией, достаточной для принятия оспариваемого Регламента, а сам Регламент нарушал их основные права и, прежде всего, право на мирное пользование своим имуществом и право на справедливое судебное разбирательство. Суд первой инстанции один за другим отверг все использованные ими аргументы и оставил оспариваемый Регламент в силе. Суд ЕС, следуя мнению своего генерального адвоката*13, напротив, поддержал их и предложил Совету в кратчайшие сроки привести его в соответствие с правом ЕС, оставив в силе на это время лишь его операционные положения.

Таким образом, интрига всех этих дел оказалась весьма лихо закрученной. Истцы не имели возможности опротестовать затрагивающие их резолюции Совета Безопасности ООН. Однако они попытались добиться сходного правового эффекта иными средствами, сыграв на противопоставлении права ЕС и общего международного права. И, казалось бы, вопреки здравому смыслу, это у них частично получилось.

Правовой акт ЕС, якобы всего лишь трансформирующий предписания ООН, безусловно, обязательные для его государств-членов, во внутреннее право интеграционного объединения, в конечном итоге, был признан незаконным и отменен. То есть, его удалось аннулировать не в связи с тем, что он противоречил вышестоящим нормам общего международного права, а потому, что он им полностью соответствовал. И это только один из парадоксов, подаренных рассматриваемыми делами практике международных отношений и теории европейского права.

Другой парадокс проистекает из того, что оспариваемый Регламент отличается от резолюций Совета Безопасности ООН, которым он корреспондирует, не в содержательном плане, а лишь пространственной сферой своего действия. Значит, чисто логически нужно предположить, что важнейшим фактором, который обусловил его отмену, послужило именно это отличие.

Ведь, если мы откажемся от приведенного допущения, и в этом состоит уже третий по счету парадокс, нам придется признать, что Суд ЕС «предъявил красную карточку» резолюциям Совета Безопасности ООН. В этом отношении ситуация особенно запутанная. Ведь Суд первой инстанции вообще заявил, что не вправе оценивать законность правовых актов ЕС, если они текстуально копируют резолюции Совета Безопасности ООН, поскольку те их полностью легитимируют. Зато он счел себя обязанным проверить резолюции на предмет их соответствия императивным нормам международного права. Только потому, что нарушений выявлено не было, Суд первой инстанции оставил в силе оспариваемый Регламент. Но Суд ЕС опроверг эту правовую позицию нижестоящего суда и установил (на словах), что никаким правом контроля над резолюциями Совета Безопасности ООН судебная система ЕС, конечно же, не обладает. Тем не менее, он признал правовой акт, изданный Советом ЕС и копирующий резолюции Совета Безопасности ООН, незаконным и отменил его.

Наконец, четвертый парадокс состоит в том, что, как вытекает из решения, вынесенного Судом ЕС, нормы общего международного права подлежат исполнению странами ЕС иначе, нежели всеми иными его субъектами. Другими словами, они действуют в их отношении каким-то другим образом. Они связывают государства-члены иначе. Они порождают в их отношении неодинаковые правовые последствия. И вообще, ЕС и его государства-члены стоят над общим международным правом и в том, что касается своей правоприменительной практики, должны подправлять его «несовершенства». Таким образом, получается, что чисто в практическом и прагматическом плане государства-члены отличаются от всех других субъектов международного права, от всех других членов ООН.

Попытаемся вместе шаг за шагом проследить за логикой рассуждений, приведшей судебные инстанции ЕС к столь нетривиальным результатам.

Полномочия ЕС в международной сфере. Неординарные последствия их реализации для государств-членов и третьих стран

Правила, регулирующие международное сотрудничество и поведение государств на международной арене, являются правовыми нормами высшего порядка. Они доминируют в иерархии юридически обязательных норм и превалируют над нормами любых других систем права. Для современной правовой культуры эта аксиома не нуждается в доказательствах. Она приобрела статус правового и нравственного императива, который никем не ставится под сомнение. Поэтому может показаться странным, почему в решении Суда первой инстанции особенно пристальное внимание уделено обоснованию примата права ООН над правом ЕС и национальным правом государств-членов. Зачем это сделано, станет понятным, если разобраться в том, каким образом им расставлены акценты, как он конструирует очередность подчинения права ЕС и национального права общепринятым международным стандартам.

В основу развиваемой им логики рассуждений Суд первой инстанции кладет, в принципе, те же постулаты, что и Совет ЕС и Европейская Комиссия в представленных ими состязательных документах. Он начинает с того, что констатирует примат Устава ЕС над положениями любых других международных договоров и нормами национального права. Причем делает это в очень четкой и безусловной форме. Как кажется, даже с перехлестом. Какие-то нюансы или исключения им, вроде бы, заведомо отвергаются. Он устанавливает: «… обязательства государств-членов ООН, вытекающие из Устава Организации Объединенных Наций, бесспорно, превалируют над любыми другими обязательствами, будь то по внутреннему или международному конвенционному праву, включая, в том числе, для тех из них, кто является членами Совета Европы, над обязательствами, предписываемыми ЕКПЧ*14, и для тех из них, кто является одновременно членами Сообщества, над обязательствами, предусматриваемыми его учредительным договором» (п. 231)*15.

Далее СПИ раскладывает всё по полочкам. Нормы внутреннего права государств-членов занимают подчиненное положение по сравнению с требованиями Устава ООН в силу принципов обычного международного права. Они кодифицированы в Венской конвенции о праве договоров 1969 г. Статья 27 Конвенции запрещает государствам-участникам международных соглашений ссылаться на положения внутреннего права в обоснование отказа от соблюдения положений этих соглашений и нарушения ими вытекающих из них международных обязательств.

Статья 5 Венской конвенции уточняет, что национальное право не должно противопоставляться международному, идёт ли речь о двусторонних и многосторонних договорах или учредительных актах международных организаций, а равно актов, принимаемых в рамках международных структур и объединений. Соподчинение международного правопорядка, возникающего на базе Устава ООН, и правопорядка, формируемого любыми иными международными договорами, определяет сам Устав ООН.

Статья 103 Устава прямо указывает, что в случае коллизии между нормой права, закрепляемой Уставом, и нормой, провозглашаемой иным международным договором, применению подлежат положения Устава. Они обладают преимущественной силой. Статья 103 гласит: «В том случае, когда обязательства Членов Организации по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу».

В решении Международного суда ООН по делу о военной и паравоенной деятельности в Никарагуа и против этой страны в чёткой и недвусмысленной форме разъясняется, как следует понимать ст. 103 Устава ООН. По смыслу содержащихся в ней положений любые двусторонние, региональные и даже более широкие многосторонние международные договоры имеют по сравнению с положениями Устава ООН подчинённый характер*16. Причём, при любых обстоятельствах.

Такой же преимущественной силой, как и Устав ООН, пользуются резолюции Совета Безопасности ООН, принимаемые им на основании главы VII Устава. Статья 25 Устава предписывает государствам-членам подчиняться резолюциям СБ ООН и соблюдать их последовательно и добросовестно. Её текст составлен таким образом, чтобы избежать каких бы то ни было разночтений. Она гласит: «Члены Организации соглашаются, в соответствии с настоящим Уставом, подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их». И в её отношении также имеется устоявшаяся практика Международного суда ООН.

Соответственно, ничто во внутреннем права ЕС не должно препятствовать государствам-членам, которые, естественно, являются одновременно членами ООН, исполнять свои обязанности по Уставу ООН и соблюдать резолюции её Совета Безопасности. Если же вдруг оказывается, что нормы внутреннего права ЕС (включая нормы первичного права и его общие принципы) не соответствуют предписаниям Устава ООН и требованиям резолюций Совета Безопасности, государства-члены обязаны воздерживаться от их применения (п. 240).

Для любого человека, мало-мальски знакомого с международным публичным правом, всё это прописные истины. Зачем столь авторитетному органу, как Суд первой инстанции, понадобилось их столь подробно воспроизводить, оставалось бы только гадать, если бы не последующий пируэт в используемой им и Судом ЕС логике рассуждений.

Казалось бы, судебные инстанции ЕС должны были бы констатировать, что Сообществу и Союзу в силу их обязательств по Уставу ООН и общему международному праву надлежит точно так же, как и государствам строго соблюдать предписания Устава ООН и резолюции Совета Безопасности и делать всё необходимое для их надлежащего исполнения. Но фокус в том, что судебные инстанции ЕС этого не делают. Они воздерживаются от того, чтобы вывести подчинённость внутреннего порядка ЕС международному правопорядку, базирующемуся на Уставе ООН, из Устава ООН и общего международного права.

Напротив, в частности, Суд первой инстанции вообще декларирует, что ни Сообщество, ни Союз не являются членами ООН и напрямую её Уставом не связаны. «… В отличие от государств-членов, – подчёркивает СПИ, – как таковое Сообщество напрямую не связано Уставом ООН и, вследствие этого, не обязано, следуя обязательствам, вытекающим из общего международного права, соглашаться с резолюциями Совета Безопасности и их соблюдать, согласно статье 25 Устава. Ведь Сообщество не является членом ООН. Резолюции, принимаемые Советом Безопасности, ему не адресованы. Не является Сообщество и правопреемником прав и обязанностей своих государств-членов по смыслу публичного международного права».

Подобное умозаключение со стороны СПИ вызывает как минимум недоумение. Парадокс – это самое дипломатичное, что по его поводу можно сказать. Ведь им игнорируются дух и буква Устава ООН. Предаётся полному забвению обычное международное право. В соответствии с ними общее международное право предписывает и обеспечивает, чтобы Уставу ООН и резолюциям СБ ООН подчинялись все субъекты международных отношений, а не только государства-члены.

Любопытно, что ни Совет ЕС, ни Европейская Комиссия, ни государства, выступающие в деле на стороне ответчика, до такого не додумались. Все они в один голос заявляли, что исполнение предписаний Совета Безопасности является святой обязанностью ЕС. Общие позиции Союза и регламенты Сообщества приняты только для того, чтобы трансформировать их во внутреннее право ЕС. Ничто в них институты ЕС менять не вправе. Оспаривать резолюции Совета Безопасности под видом исков об аннулировании актов ЕС недопустимо. Любой иной подход чреват разрушением краеугольных основ нынешнего мирового правопорядка. Он равнозначен признанию за субъектами международного права и международных отношений дискреционных полномочий самостоятельно судить, в какой степени соблюдать, а в какой не соблюдать резолюции Совета Безопасности ООН.

Хорошо, предположим, СПИ предпочитает не упоминать о правосубъектности Европейского сообщества со всеми вытекающими отсюда последствиями, поскольку тогда ему придётся отвечать на вопрос о том, как он позиционирует Европейский Союз. Но ведь как-то выводить примат правопорядка ООН Суду первой инстанции ЕС необходимо. И здесь он предлагает неординарную и чрезвычайно показательную для правового мышления ЕС юридическую конструкцию. Он выводит его из международно-правовых обязательств государств-членов и внутреннего правопорядка самого интеграционного объединения.

СПИ напоминает, что статьи 24 и 48 Устава ООН тесно связаны между собой. Пункт 1 ст. 24 не просто наделяет СБ ООН главной ответственностью за поддержание международного мира и безопасности, но предлагает ему действовать в рамках своей компетенции от имени государств-членов. Он гласит: «Для обеспечения быстрых и эффективных действий Организации Объединенных Наций ее Члены возлагают на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет Безопасности действует от их имени». Статья же 48 закрепляет корреспондирующую этим полномочиям обязанность государств-членов подчиняться резолюциям СБ ООН. Пункт 1 ст. 48 устанавливает, что «действия, которые требуются для выполнения решений Совета Безопасности в целях поддержания международного мира и безопасности, предпринимаются всеми Членами Организации или некоторыми из них, в зависимости от того, как это определит Совет». А п. 2 предписывает им, напоминает СПИ, как исполнять то, что определит СБ ООН. В нём записано: «Такие решения выполняются Членами Организации непосредственно, а также путем их действий в соответствующих международных учреждениях, членами которых они являются».

Передав Сообществу часть своих суверенных полномочий, его государства-члены выразили тем самым свою волю, полагает СПИ, чтобы оно было связано в отношении ООН обязательствами, которые они на себя взяли (п. 250). Кроме того, создавая ЕС, государства-члены не могли передать ему больше прав, чем они имели, или отказаться таким путём от своих международных обязательств, в частности по Уставу ООН (п. 245). Соответственно, следует признать, что Сообщество связано обязательствами, вытекающими из Устава ООН, точно так же, как и его государства-члены, в силу его собственных учредительных договоров (п. 243).

Но в определённых случаях Договор об учреждении Сообщества наделяет его исключительными полномочиями, как, например, в связи с осуществлением общей торговой политики. Только Сообщество, а не государства-члены, вправе в настоящее время налагать эмбарго на торговлю с третьими странами и иным образом ограничивать, полностью или частично, свои с ними экономические связи. Соответственно, в этих случаях Сообщество замещает государства-члены в том, что касается исполнения обязанностей, накладываемых Уставом ООН, и оказывается связанным Уставом и вместо, и наряду с государствами-членами (п. 253).

Общий вывод, к которому приходит СПИ: «… с одной стороны, Сообщество не может нарушать обязательства, накладываемые на них Уставом ООН, точно также как и препятствовать их осуществлению, а с другой – в силу самого Договора, которым оно учреждено, Сообщество при отправлении своих полномочий должно принимать все те меры, которые могут потребоваться для того, чтобы государства-члены могли бы соблюсти свои обязательства» (п. 254). Но это не всё. Чтобы устранить последние сомнения в понимании предложенной им юридической конструкции соотношения правопорядка ООН и внутреннего правопорядка ЕС, а, следовательно, и соотношения мирового порядка в целом и внутреннего правопорядка ЕС, СПИ ещё раз суммирует отстаиваемую им позицию.

Он уточняет, что, как совершенно справедливо доказывают Совет ЕС и Европейская Комиссия, ЕС обязан трансформировать резолюции СБ ООН в своё внутреннее право. При этом никакими дискреционными полномочиями институты ЕС по отношению к интерпретации резолюций СБ ООН не обладают. Они не вправе ни менять что-либо в трансплантируемых текстах, ни создавать механизмы, способные корректировать их применение. Но, и в этом заключается суть развиваемой СПИ концепции, он уличает институты ЕС в том, что они ошибочно выводят все эти юридически безупречные постулаты из общего международного права. На самом деле их обоснование следует искать в правовом порядке самого ЕС. СПИ подчёркивает: «Сообществу предписывается обеспечивать реализацию соответствующих резолюций Совета Безопасности в сфере своей компетенции не в силу общего международного права, а потому что это предусматривается его учредительным договором» (п. 257).

Казалось бы, какая разница, используется ли одна система доказательств или другая, ведь результат один и тот же – СПИ в чёткой и безусловной форме подтверждает примат правового порядка, сложившегося на базе Устава ООН. Однако в том-то и дело, что система доказательств имеет ничуть не меньшее значение, нежели искомый результат. Фактически первоосновой абсолютно всего СПИ провозглашает учредительные договоры. Примат Устава ООН и общего международного права обосновывается им не объективной природой последних, а тем, что учредительные договоры провозглашают приверженность ЕС Уставу и общему международному праву. Но если так, получается, что то, как позиционировать себя по отношению к Уставу и общему международному праву, зависит только от доброй воли самого ЕС. Достаточно ему будет дать иную редакцию положениям учредительных договоров, и соотношение внутреннего правопорядка ЕС и мирового порядка изменится. Или ещё проще, такой же эффект будет иметь эволюция того, как ЕС толкует свои учредительные договоры.

Таким образом, стоит только вдуматься в логику рассуждений, которой придерживается СПИ, как выясняется, сколь опасными последствиями она может быть чревата. Фактически СПИ закладывает мину замедленного действия под сложившийся мировой порядок. Выполнение Сообществом и Союзом своих международных обязательств, в том числе в отношении любого третьего государства, он подчиняет доброй воле самого ЕС. Однако добрая воля отдельно взятой группы государств – слишком шаткая база для конструирования как взаимоотношений ЕС с окружающим миром, так и всего мирового правопорядка. Удивительно, что столь квалифицированный орган ЕС как Суд первой инстанции закрывает на это глаза.

Слава богу, правда, что СПИ вовремя останавливается. Он отвергает утверждения о том, что положения Устава ООН и резолюции Совета Безопасности должны исполняться ЕС в той степени, в какой они не противоречат высшим ценностям, которых он придерживается. Но это-то особого значения не имеет. Необходимая концептуальная база для подобного шага им уже подготовлена. Кто и как ей воспользуется, будет зависеть только от самого Брюсселя, от его собственных амбиций, от характера проводимой им политики внешней экспансии.

На это указывают теоретические выкладки Суда ЕС. Формально он опроверг выводы Суда первой инстанции. На самом деле пошёл гораздо дальше по намеченному им пути.

Альтернативные варианты контроля судебных инстанций ЕС за резолюциями СБ ООН

При обмене состязательными бумагами Совет ЕС, Европейская Комиссия и государства-члены, выступившие на стороне ответчиков, даже и помыслить не могли, что судебные инстанции ЕС в той или иной степени отвергнут их аргументы о неподконтрольности резолюций СБ ООН коммунитарной юстиции. Вроде бы Брюссель доказывал очевидное. ЕС обязан в рамках своей компетенции обеспечивать исполнение резолюций Совета Безопасности. Никаких сомнений на этот счёт быть не может. Ничего менять в них он не вправе. Следовательно, не может быть никаких сомнений и в законности актов ЕС, трансформирующих резолюции СБ ООН во внутреннее право интеграционного объединения. Любое иное понимание вело бы к нарушению ЕС и государствами-членами их международных обязательств. Поэтому компетенция судебных инстанций ЕС по разрешению данного конкретного и любых аналогичных дел не может выходить за рамки просто проверки того, насколько правильно Совет ЕС осуществил перенос содержащихся в резолюциях предписаний, не совершил ли какой-либо грубой ошибки или очевидного нарушения.

Любая попытка судебных инстанций выйти за эти рамки и дать оценку оспариваемого Регламента по существу означала бы, что они реализуют косвенный юрисдикционный контроль над Советом Безопасности и содержанием принимаемых им резолюций, требующих от членов ООН совершенно определённого поведения. Такая попытка могла бы повести к подрыву краеугольных основ мирового порядка, освященного Уставом ООН. Она внесла бы полную неразбериху в отношения, поддерживаемые ЕС и его государствами-членами, с внешним миром, и была бы равносильна прямому нарушению ими их обязательств по Уставу ООН и общему международному праву.

СПИ в основном согласился с подходом других институтов ЕС. Вслед за ними он констатировал, что оценка им законности оспариваемого Регламента на предмет его соответствия общим принципам коммунитарного права была бы равнозначна контролю за законностью соответствующих резолюций СБ ООН. Ведь регламент, утверждённый Советом ЕС, представляет собой ни что иное, как проекцию резолюций СБ ООН во внутренне право интеграционного объединения (п. 266).

Допустим, делает предположение Суд первой инстанции, он отменил бы Регламент на основании того, что тот якобы противоречит требованиям внутреннего права ЕС о защите фундаментальных прав человека и основных свобод. Это означало бы ни что иное, как признание того, что резолюции СБ ООН также нарушают эти требования. Фактически сложилась бы ситуация, при которой действия резолюций СБ ООН ограничивались бы нормами внутреннего права ЕС (п. 267), а предписываемое Уставом ООН и общим международным правом соотношение между внутренним правопорядком ЕС и мировым правопорядком нарушалось бы и нарушалось самым вопиющим образом (п. 269). Кроме того, под сомнение были бы поставлены полномочия Совета Безопасности в области поддержания международного мира и безопасности (п. 270).

Следовательно, компетенция коммунитарной юстиции по проверке регламентов, вводящих предписания резолюций СБ ООН во внутреннее право ЕС, по определению должна ограничиваться в основном формальными моментами. Таково требование и права ЕС, и общего международного права (п. 272).

Характерно, что в дальнейшем, на апелляционной стадии разбирательства Франция, Великобритания, Нидерланды и Совет ЕС в этой части с энтузиазмом одобрили оба решения СПИ. В частности они безоговорочно поддержали сделанный им вывод, что оценка законности актов ЕС, текстуально повторяющих и вводящих во внутренне право ЕС резолюции СБ ООН по вопросам поддержания международного мира и безопасности, находится вне компетенции судебных инстанций ЕС, а соответствующие акты ЕС должны пользоваться судебным иммунитетом.

Казалось бы, всё предельно очевидно. Пора подводить черту. Но СПИ, совершенно неожиданно, завершающую точку ставить отказывается. Не приводя никаких сколько-нибудь серьёзных юридических доводов, он вдруг берёт на себя смелость оценивать законность резолюций Совета Безопасности на предмет их соответствия императивным нормам международного права. Никто его такими правомочиями не наделял. С его предшествующими умозаключениями, как выясняется, о якобы подчинённой природе правопорядка ЕС Уставу ООН и общему международному праву это никак не вяжется. Тем не менее, ничтоже сумняшеся, СПИ принимается за дело.

Умозаключения Суда первой инстанции настолько непоследовательны, что в них очень легко запутаться. Чтобы избежать этого, попробуем проследить за ними шаг за шагом ещё раз. Итак, шаг первый. Судебные инстанции ЕС не вправе оценивать регламенты, вводящие предписания резолюций СБ ООН во внутреннее право ЕС, под углом зрения их соответствия положениям внутреннего права, поскольку в таком случае они осуществляли бы над последними косвенный юрисдикционный контроль, что недопустимо.

Шаг второй. Признание за судебными инстанциями ЕС косвенной юрисдикции оценивать резолюции СБ ООН на предмет их соответствия внутреннему праву ЕС и, в частности, утверждаемому им стандарту защиты прав человека «не находит оснований ни в международном, ни в коммунитарном праве» (п. 272). На отсутствие у них такой компетенции прямо указывают, в частности, статьи 5, 10, 297 и 307 Договора об учреждении Сообщества, а равно ст. 5 Договора о Союзе. В них закрепляется, что судебные инстанции ЕС отправляют возложенные на них полномочия в соответствии с положениями учредительных договоров и только в предусматриваемых ими целях.

Логично было бы ожидать, что третьим шагом станет констатация того, что судебные инстанции вообще не вправе оценивать резолюции СБ ООН каким бы то ни было образом. Международных документов, которые бы их на это уполномочивали, в природе не существует. Что касается учредительных договоров, они предписывают им заниматься исключительно своим делом – применением и толкованием этих договоров и актов, принимаемых институтами ЕС, и соглашений, заключаемых в целях их реализации.

Соответственно, четвёртым и завершающим шагом оказывалось бы прекращение дела в части, касающейся рассмотрения заявлений истцов о том, что оспариваемый Регламент нарушает их индивидуальные права, защищаемые внутренним правом ЕС. С одной стороны, такое рассмотрение лишено смысла, поскольку судебные инстанции ЕС, если придерживаться ранее развивавшейся СПИ логике рассуждений, не должны оценивать оспариваемый Регламент по существу под углом зрения внутреннего права ЕС и не вправе отменить его на этом основании. С другой стороны, оценивать резолюции СБ ООН с позиций внутреннего права ЕС они тем более не могут.

Однако СПИ поступает прямо наоборот. Ставя всё с ног на голову, он вдруг заявляет: «Необходимо таким образом признать, что рассматриваемые резолюции Совета Безопасности в принципе не подлежат юрисдикционному контролю со стороны Суда первой инстанции, и ничто не позволяет ему, даже косвенным образом, ставить под сомнение их законность под углом зрения коммунитарного права… Тем не менее, Суд вправе осуществлять контроль за законностью резолюций Совета Безопасности с точки зрения их соответствия юс кохенс*17» (п. 277).

Объяснить проделываемый СПИ интеллектуальный кульбит, придерживаясь как действующего международного, так равно и коммунитарного права, не представляется возможным. Почему он его проделывает, остаётся только гадать. Не исключено, что отказать себе в юрисдикции, которая идёт в руки, отказать просто и без обиняков, сил у СПИ элементарно не хватает. Соблазн слишком велик. И СПИ придумывает, как ему кажется, весьма «элегантный» выход из положения, позволяющий ему убить одновременно трёх зайцев – ещё больше утвердить свою роль в международной системе, продемонстрировать непререкаемую приверженность правам человека как высшей ценности и в то же время подтвердить безусловную законность резолюций СБ ООН.

Однако это всё предположения. На чём СПИ базирует столь смелое утверждение о подсудности ему резолюций Совета Безопасности, остаётся загадкой. Вроде бы, он вполне справедливо напоминает, что императивные нормы международного права обладают преимущественной силой по сравнению с любыми другими. Им должны подчиняться, в том числе, и резолюции СБ ООН. Государства свободны от применения актов, которые противоречат юс кохенс. Соблюдение прав человека, вне всякого сомнения, является частью юс кохенс. Поэтому и резолюции СБ ООН в императивном порядке должны соответствовать международному праву прав человека. Всё это так. Но ясности по поводу того, с какой стати СПИ возлагает на себя тяжкое бремя решать, соответствуют ли резолюции СБ ООН юс кохенс или нет, не прибавляется. Тем более что СПИ не удосуживается предложить хоть какое-то разъяснение столь смелого поступка. И очень напрасно. Ведь тем самым он присваивает себе право на оценку законности резолюций Совета Безопасности, право, которым он очевидно не располагает.

На то, что могло бы последовать за этим смелым, но откровенно алогичным и ошибочным заключением, указывает последующее постановление Суда ЕС. СПИ признал, что соответствующие резолюции СБ ООН ни в чём не нарушили международное право прав человека. Суд ЕС пришёл к противоположному выводу. Он постановил, что оспариваемый Регламент, текстуально повторяющий соответствующие резолюции СБ ООН, нарушает положения внутреннего права ЕС, обеспечивающие их защиту. Значит, если бы Суд первой инстанции придерживался суждений, развиваемых высшей судебной инстанцией ЕС, он должен был бы признать резолюции СБ ООН незаконными. Со всеми вытекающими отсюда правовыми и политическими последствиями, скандальность которых так образно живописали в своих состязательных бумагах юристы Совета ЕС, Европейской Комиссии и Великобритании.

Не мудрено, что на апелляционной стадии разбирательства Франция, Великобритания, Нидерланды и Совет ЕС категорически высказались против признания за судебными инстанциями ЕС какой-либо компетенции оценивать законность резолюций СБ ООН, в том числе и на предмет их соответствия юс кохенс. Они предложили Суду ЕС отменить в этой его части решения Суда первой инстанции, инкриминировав последнему, в частности, откровенную непоследовательность. Мол, он справедливо признал, что не вправе осуществлять юрисдикционный контроль над резолюциями СБ ООН, а потом ни с того, ни с сего, вдруг взялся проверять их под углом зрения соответствия юс кохенс. Свои претензии они аргументировали, прежде всего, тем, что в обоснование столь нелогичного вывода он не привёл никаких правовых оснований, почерпнутых будь-то из международного, будь-то из коммунитарного права.

Любопытно также, что все указанные участники разбирательства единодушно высказали недоумение по поводу того, что СПИ квалифицировал конкретные права человека, на нарушение которых жаловались истцы, в качестве входящих в юс кохенс. Для этого, по их мнению, также нет никаких оснований. Юс кохенс по определению состоит из императивных норм, не допускающих ни малейших изъятий и ограничений. Однако право собственности, право на справедливое судебное разбирательство и эффективные средства правовой защиты абсолютной защитой не пользуются. Сами они абсолютными не являются. В интересах общества, а, тем более, мирового сообщества из них можно и нужно делать изъятия, их можно и нужно ограничивать. Единственно, что требуется, так это то, чтобы ограничения и изъятия обуславливались законом, и цели, во имя которых они вводятся, также были законными. Эти требования сполна были выполнены.

Интереснейший сюжет. Жаль, что он не получил продолжения. Необходимость в его рассмотрении в дальнейшем отпала сама собой. Как и предположений Европейской Комиссии об условиях, освобождающих ЕС и его государства-члены, вопреки букве и духу Устава ООН, от обязанности соблюдать резолюции Совета Безопасности. Они появились в состязательных бумагах, поданных ею на апелляционной стадии рассмотрения. Таких условий Комиссия насчитала несколько. В их число она включила нарушение резолюциями юс кохенс и их принятие с превышением полномочий. В состязательных бумагах напоминается, что цели и принципы Устава задают высший стандарт. СБ ООН обязан им руководствоваться. В частности, на нём лежит обязанность следовать целям и принципам, касающимся обеспечения прав человека. Если он их игнорирует, как, возможно, в данном случае, одобренные им резолюции в принципе могут быть признаны не подлежащими исполнению как противоречащие юс кохенс и принятые с превышением полномочий. Чтобы достроить целостную концепцию «юридически оправданного» игнорирования резолюций СБ ООН, Европейской Комиссии остаётся преодолеть последний рубеж – признать за институтами ЕС право на осуществление контроля за их законностью и поставить тем самым институты ЕС выше Совета Безопасности, а, тем более, заседающих в нём Франции и Великобритании. И Комиссия, для видимости слегка поколебавшись и принеся все возможные извинения, показывает, как и этот «редут» теоретически можно было бы взять. Она сначала констатирует, что судебные инстанции ЕС, как не имеющие к ООН никакого отношения, в принципе не вправе осуществлять проверку того, соответствуют ли резолюции СБ ООН целям и принципам Устава всемирной организации безопасности. Но тут же оговаривается, что вправе или не вправе решать самим судебным инстанциям. Если же СБ ООН допустит очевидные и вопиющие нарушения прав человека, выбора у них не останется. Им придётся встать на их защиту. Таким образом, и Европейская Комиссия прекрасно проиллюстрировала, каким образом можно было бы ещё дальше развить и так достаточно смелое теоретизирование, которому решил предаться Суд первой инстанции. Как следует из сделанных ею пробросов, юридическая конструкция, намеченная СПИ, предоставляет широчайшее поле для всевозможных политологических изысков о примате ЕС в мировом табеле о рангах.

Суд первой инстанции в какой-то степени, видимо неумышленно, воспользовался юридической конструкцией, получившей прописку в конституционном праве ряда стран ЕС и, в частности Франции. Согласно представлениям, господствующим во французской доктрине конституционного права, национальная конституция занимает высшее место во внутреннем правовом порядке, а её положения превалируют над любыми другими, источником которых являются как текущее законодательство, так и коммунитарное или международное право. Этот постулат прямо противоречит базовым характеристикам коммунитарного права, прямое действие и преимущественная сила которого во внутреннем правовом порядке государств-членов над нормами национального законодательства, включая конституционное, ни Францией, ни другими странами ЕС давно уже не ставится под сомнение. Для того чтобы примирить два взаимно исключающих друг друга постулата, французская правовая доктрина и конституционная юстиция предложили следующий элегантный выход. Примат коммунитарного права над национальным установлен национальной конституцией. Он является важнейшим принципом национального конституционного права. Поэтому коммунитарное право обладает приматом над национальным в силу предписаний национальной конституции. Т.е. примат коммунитарного права выводится из национальной конституции. Тем самым верховенство конституции он не опровергает и не затрагивает. Верховенство конституции не ставится под сомнение. Хотя на практике в случае коллизии должно применяться коммунитарное право.

СПИ сходным образом постулировал, что источником верховенства норм Устава ООН и общего международного права является само коммунитарное право. Далее он объяснил, почему меры, предпринимаемые СБ ООН в целях поддержания международного мира и безопасности, должны превалировать над любыми нормами внутреннего права, в том числе коммунитарного, а юрисдикционный контроль за актами, текстуально повторяющими их и трансформирующими во внутренний правовой порядок, под углом зрения этого правового порядка, недопустим. Он согласился с утверждениями политических институтов ЕС о том, что от приверженности такому подходу зависят сама возможность поддержания международного правопорядка и состоятельность ЕС и государств-членов как нормальных игроков на международной арене.

Однако и генеральный адвокат, представивший заключение по апелляции на решение Суда первой инстанции, и, вслед за ним, и Суд ЕС поддержали лишь первое утверждение СПИ. Они подтвердили, что предписания Устава ООН, резолюций её Совета Безопасности и общего международного права могут обладать преимущественной силой во внутреннем праве ЕС лишь в той степени, в какой это предусматривается коммунитарным правом. Причём генеральный адвокат П. Мадуро счёл его вообще само собой разумеющимся в силу автономной природы коммунитарного права как системы sui generis, сославшись на разъяснения, данные Судом ЕС уже в его первых основополагающих решениях, вынесенных в 1960-х годах*18. От остальных его выкладок они не оставили камня на камне.

Так, П. Мадуро указал, что высшим долгом судебных инстанций ЕС является обслуживание автономного конституционного порядка, сформированного учредительными договорами. Поэтому они обязаны осуществлять контроль за любыми внешними правовыми нормами, попадающими тем или иным образом во внутреннее право ЕС. Никакого автоматизма в соотношении норм международного и коммунитарного права нет и быть не может. «То, каким образом строятся отношения международного права и правового порядка Сообщества, – говорится в заключении генерального адвоката, – определяется самим правовым порядком Сообщества, и международное право в состоянии проникать в этот правовой порядок только на условиях, установленных конституционными принципами самого Сообщества» (п. 24).

Следовательно, изымать меры, предпринимаемые институтами ЕС для реализации своих международных обязательств и, в том числе вытекающих из резолюций СБ ООН, нет оснований. Коммунитарное право не признаёт за ними никакого особого «надконституционного» статуса. Оно не выводит их из-под действия общих принципов коммунитарного права и требований, предъявляемых к внутреннему праву ЕС. П. Мадуро подчёркивает: «… ни Совет ЕС, ни Европейская Комиссия, ни Великобритания не смогли отыскать в Договоре об учреждении Сообщества хоть какое-то основание, из которого бы логически вытекало, что меры, предпринимаемые для имплементации резолюций Совета Безопасности, имеют надконституционный статус и обладают иммунитетом от судебного контроля».

Блестящая логика. Великолепная эквилибристика. При помощи таких построений можно доказать в принципе всё, что угодно. Естественно, что коммунитарное право не содержит положений, которые тщетно ищет генеральный адвокат. Ведь в действительности никто не должен требовать от внутреннего права, чтобы оно вело себя как унтер-офицерская вдова. Это международное право, создаваемое совместными усилиями государств, предписывает им, как себя вести, и устанавливает, что внутреннее право не может служить оправданием для несоблюдения международных обязательств. Искать во внутреннем праве прямо противоположные положения смахивает на какой-то театр абсурда.

Однако генерального адвоката это нисколько не смущает. Он напоминает, что в решении по знаменитому делу «Босфорус»*19 Суд ЕС уже благополучно анализировал меры по имплементации резолюций СБ ООН об эмбарго на торговлю со странами бывшей Федеративной Республики Югославии на предмет их соответствия фундаментальным правам человека. Кроме того, имеется устоявшаяся практика Суда ЕС, из которой вытекает, что в рамках ЕС гарантируется полная и последовательная юридическая защита фундаментальных прав человека при любых обстоятельствах и в отношении любых действий. Так, в решении по делу «Партия Зелёных» Суд ЕС не оставил ни одной лазейки для какой-либо иной интерпретации. В нём, в частности, говорится: «Европейское сообщество является сообществом, базирующемся на господстве права, в том смысле, что ни государства-члены, ни его институты не могут избегать юрисдикционного контроля за соответствием принимаемых ими актов базовой конституционной хартии, которой является Договор»*20. В решении по делу «Шмидбергер» Суд ЕС высказался ещё более определённо. Он особо подчеркнул, что «меры, несовместимые с соблюдением прав человека, в Сообществе недопустимы»*21.

Целостность права ЕС, поясняет П. Мадуро устоявшуюся практику Суда ЕС, нарушать нельзя. Оно должно соответствовать общим ценностям и базовым принципам ЕС во всех своих элементах. Поэтому никаких исключений делаться не должно и для актов, необходимых ради имплементации резолюций СБ ООН.

Всякие политические соображения, заявления о катастрофических последствиях для мирового порядка, единого фронта в борьбе с международным терроризмом и т.д., по сути дела, утверждает генеральный адвокат, от лукавого. Они лишь замутняют чистоту юридического анализа. А от дальнейших пробросов, которые содержатся в его заключении, вообще становится как-то не по себе. П. Мадуро заявляет, что отмена имплементационных актов, конечно же, заблокирует реализацию резолюций СБ ООН по вопросам поддержания международного мира и безопасности как на уровне ЕС, так и государств-членов. Она поставит под сомнение законность предписываемых ими действий. Но ничего плохого в этом нет. Напротив, всё это может пойти во благо и ООН, и его государствам-членам (п. 38). К тому же последствия отмены ограничатся пределами действия коммунитарного права. За его рамки они не выйдут. Если же они будут иметь более широкие правовые последствия, то это уже вопрос не коммунитарного, а общего международного права (п. 39). И вообще, члены ЕС, входящие в состав СБ ООН, поучает генеральный адвокат, должны заботиться о том, чтобы принимаемые им решения не противоречили коммунитарному праву и его основополагающим принципам. Это вытекает из базового для ЕС требования солидарности и п. 2 ст. 307 Договора об учреждении Сообщества. Таково предлагаемое П. Мадуро их прочтение. Интерпретация, которую он им даёт, обращено в будущее. Адресат – Франция и Великобритания. Наказ просто блестящий – «государства, входящие в состав Совета Безопасности, обязаны действовать таким образом, чтобы препятствовать, в рамках возможного, принятию решений органами Объединённых Наций, которые могли бы войти в противоречие с основополагающими принципами правового порядка Сообщества» (п. 32). Он проясняет, чем, оказывается, занимаются или предполагается, что занимаются в СБ ООН, его постоянные и непостоянные члены, являющиеся одновременно государствами-членами ЕС.

Кто менее всего ожидал чего-либо подобного от генерального адвоката, так это Великобритания и Франция. Иначе, они, видимо, несколько по-другому отнеслись бы к своему участию в деле по апелляции на разбираемое решение СПИ. А так они воспользовались возможностью оспорить некоторые положения решения, предоставленные фактически повторным рассмотрением одних и тех же исковых претензий теперь уже Судом ЕС, для того, чтобы «спасти» СБ ООН от юрисдикционного контроля со стороны судебных инстанций ЕС. Вступив в дело на стороне ответчиков, они серьёзно нюансировали свою позицию, по сравнению с Советом ЕС и Европейской Комиссией. Юристы Великобритании и Франции предложили Суду ЕС вынести апелляционное решение в пользу ответчиков. Но не только. Одновременно они попросили Суд ЕС отменить решения СПИ в части, касающейся сделанных им выводов о том, что в компетенцию судебных инстанций ЕС входит оценка резолюций СБ ООН на предмет их соответствия юс кохенс и вообще толкование и применение юс кохенс при подобных обстоятельствах. А юристы Великобритании ещё раз самым настоятельным образом предложили Суду ЕС признать, что в силу комбинированного действия статей 25, 48 и 103 Устава ООН, нашедшего отражение в ст. 297 Договора об учреждении Сообщества, никакие меры, предпринимаемые государствами для имплементации резолюций СБ ООН по вопросам поддержания международного мира и безопасности, вообще не могут быть оспорены в судебных инстанциях ЕС.

Не тут-то было. Суд ЕС отдал очевидное предпочтение линии рассуждений, намеченной его генеральным адвокатом, отточив и доработав опробованную им аргументацию. Вслед за ним, он напоминает, что ЕС является правовым сообществом. Любые действия входящих в него государств и его институтов подлежат контролю на предмет соответствия учредительному Договору, являющемуся его конституционной хартией, и могут быть оспорены. Все необходимые разновидности исков Договором предусмотрены. Контроль за соответствием доверен судебным инстанциям ЕС (п. 281).

Кроме того, он напоминает, что ни одно международное соглашение не в состоянии повлиять на объем и распределение компетенции, закрепленные в учредительных договорах, или затронуть автономную природу правовой системы Сообщества. Их гарантом также выступают судебные инстанции ЕС. Причём, в этом своём качестве, согласно ст. 220 Договора об учреждении Сообщества, они пользуются исключительной юрисдикцией. Более того, устоявшаяся судебная практика относит вверенные им полномочия к числу краеугольных основ Сообщества (п. 282).

В силу этих полномочий судебные инстанции ЕС обеспечивают полное и последовательное соблюдение общих принципов коммунитарного права, одним из которых является защита фундаментальных прав человека. Все и любые акты, принимаемые институтами ЕС, должны уважать права человека. В ином случае они утрачивают законный характер. В правовом сообществе, как следует, в том числе, из прецедентов, процитированных для Суда ЕС его генеральным адвокатом (см. выше), любые меры, ущемляющие права человека, считаются неприемлемыми и недопустимыми (п. 284).

Из этого логически взаимосвязанного набора истин, имеющих для коммунитарного права статус прописных, Суд ЕС делает, на его взгляд, единственно возможный правильный вывод. Удивительно только, что СПИ и весь сонм ответчиков, если всё так просто, его просмотрели. Странно также, что о необходимости хоть в малейшей степени увязать его с элементарными требованиями общего международного права и предписаниями Устава ООН, Суд ЕС фактически забывает. Или не удосуживается это сделать. Или вообще считает это излишним. Он отталкивается только и исключительно от положений коммунитарного права. Да и зачем ему возвращаться к анализу требований общего международного права и предписаний Устава ООН, если СПИ уже авторитетно разъяснил, что международные обязательства ЕС черпают свою легитимность не в них, а в его внутреннем правовом порядке. Суд ЕС делает лишь ещё один шаг по проторенному СПИ пути. Но там, где СПИ остановился, не находя аргументов, и, наткнувшись на упорное сопротивление политических институтов ЕС и его государств-членов, отвернул в сторону, Суд ЕС уверенно делает ещё один шаг вперёд.

Он чеканит. Первое. «Из совокупности этих элементов проистекает, что обязательства, налагаемые каким-либо международным соглашением, не могут иметь своим эффектом нанесение ущерба конституционным принципам Договора об учреждении Сообщества, в числе которых фигурирует принцип, согласно которому любые коммунитарные акты должны соответствовать требованию уважения фундаментальных прав человека» (п. 285). Второе. Соблюдение данного требования «является непременным условием законности» актов ЕС (п. 285). Третье. Проверка законности «вменена в обязанности» судебных инстанций ЕС, для чего «Договором об учреждении Сообщества предусмотрена завершенная система исковых процедур» (п. 285). Четвёртое. Следовательно, судебные инстанции ЕС обязаны осуществлять контроль над законностью, в том числе, и актов ЕС, трансформирующих международные соглашения во внутреннее право Сообщества (п. 286). Пятое. Никаких изъятий в этом отношении ни Устав ООН (п. 299), ни учредительные акты ЕС, не предусматривают (п. 300). Да, на основании ст. 307 Договора об учреждении Сообщества, определённые отступления от соблюдения включённых в него предписаний, не возбраняются (п. 301). И государствам-членам при отправлении обязательств по поддержанию международного мира и безопасности, как это прямо записано в ст. 297 Договора, не возбраняется предпринимать меры, которые могли бы повредить нормальному функционированию общего рынка (п. 302). Но подобные отступления не распространяются на случаи, когда могут быть затронуты основы правового порядка Сообщества и высшие ценности свободы, демократии и прав человека, на которых, согласно п. 1 ст. 6 его учредительного Договора, базируется Европейский Союз (п. 303). А раз так, они, тем более, не распространяются на случаи, когда под ударом оказывается юрисдикционный контроль за соответствием актов ЕС требованию уважения прав человека (п. 304). Шестое. Соответственно, и акты, текстуально воспроизводящие резолюции СБ ООН и направленные на их имплементацию, подлежат контролю со стороны судебных инстанций ЕС (п. 305). Седьмое. Такие акты могут быть отменены в судебном порядке. Однако их отмена будет иметь юридические последствия только для коммунитарного правового порядка. Верховенство резолюций СБ ООН под углом зрения международного права она ни в коем случае не затрагивает (п. 288). Восьмое. Судебные инстанции ЕС «не осуществляют проверку законности международных соглашений как таковых» (п. 286). Настоящее положение коммунитарного права подлежит применению к данному конкретному делу. Этого достаточно. Высказываться по поводу того, имеет ли оно универсальное действие, в контексте разбираемого дела нет необходимости (п. 286). Девятое. Исключительная юрисдикция судебных инстанций ЕС, предусматриваемая ст. 220 Договора об учреждении Сообщества, в силу которой им вменена обязанность осуществлять контроль над законностью имплементационных актов ЕС, необходимых для исполнения резолюций СБ ООН, не распространяется на проверку законности самих резолюций Совета Безопасности. Пусть «даже в небольшой степени – под углом зрения юс кохенс» (п. 287).

Казалось бы, Суд ЕС всё разложил по полочкам. Он дал необходимые разъяснения. Выстроил чёткую линию юридических доказательств. Поставил на место политические институты ЕС и его государства-члены. Подправил, где надо, ошибочные заключения Суда первой инстанции. Однако расставил всё по своим местам он исключительно в пользу внутреннего правового порядка ЕС, его всемерного возвеличивания и обособления, за счёт самостоятельности государств-членов и в ущерб целостности мирового правопорядка. Жертва слишком большая. И, с позиций третьих стран и международных организаций, скажем мягко, не совсем оправданная. Ведь Суд ЕС фактически релятивизировал всю систему обязательств, которые и ЕС, и его государства-члены несут в их отношении, подмял их под себя. Он мог просто устранить очевидные несообразности, допущенные Судом первой инстанции, и этим ограничиться, на чём настаивали политические институты ЕС и его государства-члены, вступившие в дело на стороне ответчиков. Он сделал принципиально иной выбор, пойдя фактически ещё дальше, чем СПИ, по намеченному им пути. Тем самым, Суд ЕС осуществил головокружительный манёвр, поставив всё с ног наголову ещё более убедительным образом, нежели Суд первой инстанции, и сделав это гораздо тоньше и продуманнее. С одной стороны, он отменил решение СПИ в части, касающейся признания за судебными инстанциями ЕС в контексте разбираемого дела полномочий по осуществлению прямого юрисдикционного контроля за законностью резолюций СБ ООН под углом зрения их соответствия юс кохенс – шаг логичный и естественный. С другой – закрепил за ними право на осуществление косвенного контроля за всеми и любыми нормами международного права под углом зрения их соответствия внутреннему правопорядку ЕС, что, конечно же, вызывает массу вопросов.

Своим решением по рассматриваемому делу Суд ЕС заложил сразу несколько дополнительных кирпичиков в стройное здание теории особого конституционного порядка ЕС. Кроме того, он сказал новое слово в том, что касается конструирования отношений между коммунитарным правом, национальным правом государств-членов и международным правом. Из формируемого им прецедентного права с неизбежностью следуют, как минимум следующие юридические постулаты.

Внутренний конституционный порядок ЕС, в рамках полномочий, делегированных ему государствами-членами, по большому счёту ничем не отличается от конституционного порядка, которым обладает любое обычное современное государство. Конституционную хартию ЕС образуют его учредительные договоры. За некоторыми, строго ограниченными исключениями, нормы учредительных договоров обладают преимущественной силой по сравнению с нормами текущего (вторичного и третичного) законодательства и обязательствами, принимаемыми на себя государствами-членами в своих отношениях с третьими странами и международными организациями.

Фундаментом конституционного порядка служат основополагающие принципы конституционного права ЕС. Они задают определяющие, базовые характеристики конституционного порядка ЕС. К их числу относятся закрепляемые в п. 1 ст. 6 Договора о Европейском Союзе и все те, которые призваны обеспечивать их защиту, соблюдение и реализацию. Основополагающие принципы обладают приматом над всеми и любыми нормами коммунитарного права, имеющими своим источником как внутреннее законодательство, разрабатываемое и принимаемое институтами ЕС, так и международные соглашения и решения любого типа.

Конституционный порядок ЕС включает в себя современные конституционные традиции государств-членов. В остальном он вполне самодостаточен. Он полностью автономен от внешнего мира. Он не подчиняется предписаниям международного права. Для ЕС и его государств-членов нормы международного права черпают легитимность в установлениях внутреннего права ЕС. Никакие международные соглашения и решения, будь то с участием или без участия ЕС и его государств-членов, не в состоянии затронуть и/или нанести ущерб основополагающим устоям конституционного порядка ЕС.

Передав ЕС часть своих суверенных полномочий, государства-члены тем самым трансформировали всю систему отношений не только между собой, но и с третьими странами и международными организациями. Они согласились не вступать в международные соглашения, не брать на себя международные обязательства и не участвовать в принятии международных решений, которые противоречили бы предписаниям конституционного права ЕС. Они согласились не включать нормы международного права в своё внутреннее право в одностороннем порядке и, если на них распространяется компетенция ЕС, иным образом, нежели это предписывается коммунитарным правом.

Никакие нормы международного права сами по себе не обладают приматом во внутреннем праве ЕС. Более того, они занимают в иерархии его норм подчиненное место (п. 305). Соглашения, заключаемые на условиях, предусматриваемых ст. 307 Договора об учреждении Сообщества, связывают ЕС и его государства-члены (п. 306). Обязательства, вытекающие из них, в принципе могли бы обладать преимущественной силой во внутреннем праве ЕС, но только по отношению к нормам вторичного права. Точно также это касается положений Устава ООН (п. 307). В иерархии норм внутреннего права ЕС положения Устава ООН будут занимать подчинённое место по сравнению с предписаниями его первичного, т.е. конституционного права. В анализируемом решении Суда ЕС по данному поводу, в частности, прямо указывается: «Тем не менее, в плане коммунитарного права этот примат не распространялся бы*22 на первичное право и, в особенности на общие принципы, в число которых входят фундаментальные права человека» (п. 308).

Гарантом конституционного порядка ЕС выступают его судебные инстанции. На них возложен стандартный набор функций конституционного правосудия. Они обладают исключительной юрисдикцией в том, что касается проверки конституционности соглашений с третьими странами и международными организациями, связывающих ЕС и его государства-члены, и любых актов, принимаемых институтами ЕС. В случаях, когда судебные инстанции ЕС, находят проверяемые соглашения и оспариваемые акты несоответствующими конституционным требованиям, наступают совершенно определённые правовые последствия. В первом случае, соглашения для ЕС и его государств-членов не могут вступить в силу. Во втором – оспариваемые акты отменяются.

Здание конституционного порядка ЕС, достроенное его верховным судебным органом, выглядит стройным и красивым. Оно производит сильное впечатление. Оно кажется более чем мощным и внушительным. Для его окончательного «закукливания» и абсолютизации примата коммунитарного права не хватает пока, пожалуй, только одного флигелька. Среди международных документов, проверку конституционности которых призваны осуществлять судебные инстанции ЕС, не фигурируют акты международных организаций и, в частности резолюции СБ ООН. Суд ЕС чётко указал, что судебные инстанции ЕС не вправе осуществлять в их отношении прямой юрисдикационный контроль. Вместе с тем, он оговорился: в контексте разбираемого дела (п. 286). Весьма многозначительная оговорка.

Столь же многозначительно выглядит и другая оговорка. В решении говорится, что судебные инстанции ЕС в принципе не осуществляют проверку законности международных соглашений. Тем не менее, это положение сформулировано очень осторожно. Суд ЕС ушёл от придания ему универсального звучания. Он также привязал его к специфике разбираемого дела. Таким образом, вопрос о пределах своей компетенции он фактически оставил открытым. Высказываться по поводу этого щекотливого вопроса Суд ЕС не захотел. Он оставил себе достаточно широкое поле для манёвра. Он не стал себе заранее связывать руки. Создавать прецедент, узаконивающий рестриктивное толкование признаваемой за ним компетенции, не входило в его планы. Всё-таки резолюции СБ ООН по вопросам поддержания международного мира и безопасности занимают особое место в системе современного международного права. Источником их легитимности являются признание за СБ ООН особой роли в международных делах и уступка ему всеми государствами части своих суверенных полномочий, необходимых, чтобы он с ней справлялся. К данному вопросу Суд ЕС сможет вернуться в будущем в несколько ином правовом контексте. Применительно же к разбираемому случаю, сверхзадача, которую он перед собой поставил, состояла в утверждении своей безусловной юрисдикции над любыми актами ЕС, даже если это и могло повлечь для международного правового порядка весьма нетривиальные последствия.

И ещё один настораживающий момент – в п. 305 решения Суд ЕС прямо и недвусмысленно ставит под сомнение абсолютный примат резолюций Совета Безопасности ООН, принимаемых во имя поддержания международного мира и безопасности. Что скрывается за подобной «фрондой», нам также, по всей видимости, ещё предстоит узнать.

Разночтения в трактовке прав человека

Подавая иск об аннулировании оспариваемого Регламента Европейского сообщества, истцы просили судебные инстанции ЕС отменить его, в том числе или даже, прежде всего, на основании того, что он нарушает признаваемые за ними коммунитарным правом фундаментальные права человека. Как они утверждали, Регламент лишал их возможности пользоваться правом собственности на принадлежащие им замораживаемые финансовые и иные средства. Кроме того, по их мнению, они были лишены права на справедливое судебное разбирательство и на эффективные средства правовой (судебной) защиты. Решение об их включении в список пособников международного терроризма было принято якобы с нарушением элементарных процессуальных требований. Они не были оповещены об имеющихся в их отношении подозрениях. Им не дали ни малейшей возможности продемонстрировать перед коммунитарными инстанциями до принятия актов, поражающих их в правах, несостоятельность указанных подозрений. И в возможности оспаривать направленные против них решения им, якобы, тоже было отказано.

СПИ признал все утверждения истцов несостоятельными. Он «разобрался» с ними предельно просто и в какой-то степени даже походя.

Утверждения истцов о нарушении права собственности вследствие замораживания финансовых средств он отмёл на основании того, что данное право не является абсолютным и может быть ограничено (п. 293). Резолюции СБ ООН ограничивают их вполне законным образом, на законных основаниях и в законных целях. Они не отбирают у истцов собственность полностью и бесповоротно, а лишь препятствуют их незаконному использованию (п. 299). Кроме того, решения о замораживании средств подлежат пересмотру на регулярной основе (п. 300), а за членами ООН оставлены диспозитивные полномочия размораживать их в гуманитарных целях (п. 290). С учётом всех этих обстоятельств, подытоживает сделанные им выкладки Суд первой инстанции, наложенные на истцов ограничения в пользовании своим имуществом нельзя упрекнуть ни в одном из элементов, которые бы составляли нарушение – «волюнтаризме, неадекватности или непропорциональности» (п. 302).

Переходя к анализу якобы допущенных Советом ЕС нарушений права на защиту, СПИ первым делом обращает внимание на абсурдность предположения о том, что подозреваемых в пособничестве международному терроризму нужно до принятия решения о замораживании средств, которыми они располагают, информировать об этом и предоставлять им возможность оправдаться. Будь она введена, подобная процедура превращала бы борьбу с международным терроризмом в откровенный фарс, делала бы попытки перекрыть источники финансовой подпитки международного терроризма заведомо неэффективными. Заслушивать же их перед трансформацией резолюций СБ ООН во внутреннее право ЕС бессмысленно, поскольку ЕС не вправе их корректировать (п. 328). В том же, что касается возможностей добиваться отмены санкций в дальнейшем, необходимые процедуры прописаны в правилах процедуры Комитета по санкциям. Об их достаточности свидетельствует то, что некоторые из первоначальных истцов с их помощью были вычеркнуты из списков Комитета. То, что заинтересованные лица не могут обращаться в Комитет напрямую и не имеют доступа к информации, использованной при принятии первоначального решения, второстепенно. Естественно, что в ситуациях, затрагивающих деятельность СБ ООН, используются процедуры многоуровневого управления и обеспечивается надлежащая защита источников информации. Поэтому от имени предполагаемых потерпевших в Комитет обращаются компетентные национальные органы. Важно также, что отказ в обращении может быть оспорен в судебном порядке (пункты с 314 по 320).

И утверждать, что истцы якобы лишены доступа к правосудию, нет оснований (п. 346), поскольку они смогли воспользоваться процедурой вчинения иска об аннулировании оспариваемого акта институтов ЕС, как это предусмотрено ст. 230 Договора об учреждении Сообщества (п. 333). Данная процедура чётко регламентирована. Она вполне эффективна. С её помощью вполне реально добиться отмены опротестовываемого законодательства ЕС и тем самым реализовать своё индивидуальное право на судебную защиту. Ведь применяя её, СПИ продемонстрировал, что обладает всеми необходимыми полномочиями по проверке актов ЕС на соответствие формальным, процессуальным критериям и иным критериям, предписываемым внутренним правом ЕС. Кроме того, как с гордостью подчёркивается Судом первой инстанции, он признал за собой юрисдикцию давать оценку законности резолюций СБ ООН и косвенным образом – корреспондирующих им актов ЕС с позиций императивных норм общего международного права, т.е. иерархически высшей системы правовых норм, превалирующих над всеми остальными (п. 337).

Ничего большего действующее международное право не предусматривает. Оно не признает за правом на доступ к правосудию характер абсолютного права. При определенных условиях данное индивидуальное право может быть ограничено. Борьба с международным терроризмом относится к числу законных целей, оправдывающих ограничение. Поэтому Совету Безопасности совсем не обязательно было создавать специальную судебную инстанцию для рассмотрения жалоб потенциальных потерпевших на действия Комитета по санкциям. Того, что Комитет регулярно пересматривает списки, а частные лица могут добиваться их корректировки через посредство компетентных национальных органов, вполне достаточно (п. 345). Тем более что общий интерес, связанный с поддержанием международного мира и безопасности, во имя которых действует СБ ООН, должен превалировать в случае коллизии с интересами отдельных физических и юридических лиц.

Общий вывод Суда первой инстанции – никаких нарушений прав человека им выявлено не было.

Однако, как разъяснили в дальнейшем генеральный адвокат П. Мадуро, высказавшийся за пересмотр его решения, и Суд ЕС, поддержавший логику рассуждений, предложенную его генеральным адвокатом, СПИ ошибался. Он должен был прийти к прямо противоположным выводам. Попытаемся разобраться, к каким.

Вопроса о правомерности ограничения права собственности в интересах общего блага, в отличие от Суда первой инстанции, П. Мадуро касаться даже не стал, сосредоточившись сразу на ключевом, по его мнению, пороке резолюций СБ ООН. Ограничение права собственности, указал генеральный адвокат, возможно и допустимо только тогда, когда поражаемым в правах, особенно столь жестоко, как истцы, предоставляются все необходимые процессуальные гарантии против возможных злоупотреблений (п. 47). По-настоящему эффективные гарантии предоставляет лишь судебная защита. Резолюции СБ ООН о замораживании финансовых и иных средств пособников международного терроризма судебной защиты не предусмотрели. Следовательно, с позиций коммунитарного права, они являются ущербными. Имплементационные акты ЕС лакуны, оставляемые резолюциями, заполнить не смогли (п. 54). Значит, оспариваемый Регламент безусловно нарушает основные права человека, признаваемые за истцами коммунитарным правом (п. 55), и в силу этого должен быть аннулирован (п. 56).

Логика железная. Но, если вспомнить об аргументах Суда первой инстанции, только при ряде допущений. Если признать судебную систему ЕС и процедуру подачи частными лицами исков об аннулировании актов, принимаемых институтами ЕС, неэффективными. Вроде бы, генеральный адвокат не имел этого в виду. Если абстрагироваться от того, как и кем составляются списки лиц, подозреваемых в пособничестве терроризму, утверждаемые СБ ООН. Если забыть о том, что прецедентов эффективного использования процедур, ведущих к пересмотру списков, составляемых Комитетом по санкциям, которыми в обычном порядке воспользовались подозреваемые в пособничестве международному терроризму, больше, чем достаточно. На этом он даже не останавливается. Если принципиально иным образом, нежели предложили Суд первой инстанции и политические институты ЕС, выстраивать баланс между правом на законопослушное пользование своим имуществом и правом на судебную защиту и правами людей по всему миру на то, чтобы сообщество государств и все его члены надёжно оградили их от преступлений терроризма.

А вот этому вопросу, П. Мадуро уделяет, пожалуй, чуть ли не главное внимание. Любые утверждения о том, что права человек должны трактоваться с учётом высших императивов борьбы с международным терроризмом, он объявляет несостоятельными и неприемлемыми. Предположения, будто бы судебные инстанции ЕС или, скажем, Европейский суд по правам человека хуже, нежели СБ ООН, знают, как действовать для подавления международного терроризма, что, в принципе, само собой вытекает из различий в их статусе, компетенции и сфере деятельности, им с порога отметаются. Единственная оговорка, которую он себе позволяет, состоит в том, что судебные инстанции ЕС не должны полностью игнорировать другие международные структуры. Однако сформулирована она в подготовленном им заключении с максимальным релятивизмом. Генеральный адвокат отмечает: «Суд ЕС не всегда обладает монополией на определение того, как снять противоречие между конкретными фундаментальными интересами. Насколько это возможно, он должен признавать авторитет других структур таких, например, как Совет Безопасности, которые учреждены в рамках иного правового порядка, чем его собственный, и которые иногда лучше подготовлены для того, чтобы оценивать эти фундаментальные интересы» (п. 44). Однако уже следующей фразой он перечёркивает сказанное ранее. П. Мадуро разъясняет: «Но, в отличие от позиции других структур, Суд не вправе поворачиваться спиной к фундаментальным ценностям, которые лежат в основе правового порядка Сообщества, и которые ему вменяется в обязанность защищать. Уважительное отношение к другим структурам имеет смысл только тогда, когда в его основе лежат общее понимание этих ценностей и общая ангажированность защищать их» (п. 44). Поэтому, когда на кону стоят ценности, отстаиваемые Сообществом, Суду виднее, как действовать. Если они нарушаются, если другим институтам ЕС не удаётся отыскать или установить правильный баланс ценностей, Суд не должен оставаться в стороне. Ему следует, когда в этом возникает необходимость, отменять ошибочные акты, принимаемые институтами ЕС, даже если они идут в русле предписаний СБ ООН.

И то, что отменяемые меры направлены на подавление международного терроризма, не должно останавливать. Политические решения не могут быть всеядными. Они не должны выходить за правовое поле. Они не должны противоречить требованиям господства права. Тем более, когда речь идёт о публичном порядке. Поскольку права человека никогда не должны приноситься в жертву (п. 45). В ином случае в жертву будут приноситься также и демократические устои общества.

Приведённая линия рассуждений в решении Суда ЕС не воспроизводится. Она избирательно использована лишь для доказательства того, что из подсудности актов Сообщества не могут делаться никакие исключения. Но Судом ЕС она фактически подразумевается. Она служит незримой платформой, на которой Суд ЕС, в свою очередь, выстраивает систему доказательств, позволяющих ещё раз противопоставить коммунитарное право международному и задать в рамках конституционного порядка ЕС максималистски высокий стандарт защиты прав человека. Поэтому вынесенное им решение надо читать во взаимосвязи с заключением генерального адвоката.

Ещё до того, как перейти к анализу исковых требований в части, касающейся возможности аннулирования оспариваемого Регламента на основании того, что им нарушаются фундаментальные права человека, как они трактуются судебными инстанциями ЕС и Европейским судом по правам человека, Суд ЕС констатирует ущербность соответствующих резолюций СБ ООН и повторяющих его актов ЕС под этим углом зрения. По внутреннему праву ЕС надёжную гарантию от произвола даёт только судебная защита. Ни резолюции СБ ООН и правила процедуры Комитета по санкциям, ни оспариваемый Регламент такой защиты не предусматривают. Процедура регулярного пересмотра списка лиц, подозреваемых в пособничестве международному терроризму, подача ими жалобы в Комитет по санкциям, её рассмотрение Комитетом – всё это не в счёт. Заявители лишены доступа к информации, на основе которой они включены в списки, составляемые Комитетом по санкциям (п. 325). Они не располагают возможностью представлять своё дело в Комитете непосредственно или через уполномоченных ими лиц (п. 324). Сам Комитет является дипломатическим и межгосударственным органом, а заседающие в нём представители государств обладают правом вето (п. 323).

Таким образом, все элементы злостного и очевидного нарушения резолюциями СБ ООН и актами ЕС прав человека, охраняемых коммунитарным правом, выявлены Судом заранее. Ему остаётся лишь конкретизировать, в чём они заключаются применительно к исковым претензиям в данном конкретном деле. И он это делает, как и следовало ожидать, не без изящества.

Отправная точка задана – необходимость обеспечить истцам эффективную юрисдикционную защиту по смыслу статей 6 и 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 47 Хартии фундаментальных прав ЕС*23 (п. 335). Такая защита возможна лишь тогда, когда органы, уполномоченные выносить решения в отношении частных лиц и организаций, своевременно сообщают потерпевшим мотивы и основания ограничения признаваемых за ними индивидуальных прав, а последним предоставляется доступ к информации, достаточный для того, чтобы они могли реализовать своё право на судебную защиту (п. 336). Иначе частные лица и организации, поражаемые в правах, оказываются не в состоянии защитить себя в суде, а судебные инстанции ЕС – осуществлять проверку законности решений, выносимых органами Сообщества (п. 337). В случаях, когда речь идёт об обеспечении национальной безопасности и борьбе с терроризмом, принятие чрезвычайных мер, в том числе по закрытию информации, является оправданным. Это не означает, однако, что такие меры могут полностью изыматься из-под контроля за законностью, осуществляемой судебным инстанциями ЕС (п. 343). Им всё равно должна быть предоставлена возможность самим находить баланс, при котором охрана источников информации не перечёркивала бы процессуальные права заявителей (п. 344).

Следовательно, права истцов на защиту были нарушены: Совет ЕС не сообщил им основания, по которым против них были предприняты принудительные меры; в последующем доступе к базовой информации им было отказано; в суде им нечего было опровергать (п. 348).

Права истцов на эффективные средства правовой защиты также были нарушены: в условиях отсутствия информации, мотивирующей решения официальных властей, их отправление невозможно; запрет на доступ к информации помешал судебным инстанциям ЕС, в части, касающейся истцов, осуществить проверку законности оспариваемого Регламента (п. 351).

И права истцов на пользование своим имуществом были нарушены (п. 371): их ограничения в принципе допустимы; они были осуществлены в законных целях и на основании закона (п. 366); но, несмотря на всю серьёзность предпринятых против истцов мер, им было отказано в возможности их опротестовать эффективным образом (п. 369).

Поскольку причиной всех выявленных нарушений прав человека по коммунитарному праву является оспариваемый Регламент, Суд ЕС отменил его в части, касающейся ответчиков, временно продлив его действие и предписав Совету ЕС пересмотреть его в трёхмесячный срок.

Как видим, в трактовке (фундаментальных) прав человека Суд ЕС и СПИ пришли к прямо противоположным выводам. Суд ЕС нашёл нарушения, СПИ – не нашёл. Суд ЕС отменил Регламент, СПИ оставил в силе. Суд первой инстанции использовал одну логику рассуждений, Суд ЕС – принципиально иную. СПИ поставил во главу угла предложенного им баланса между интересами поддержания международного мира и безопасности и защиты прав человека полномочия и авторитет СБ ООН. Суд ЕС, напротив, в пику общему интересу фактически абсолютизировал право на доступ к информации и сконструировал право на справедливое судебное разбирательство как не допускающее изъятий. Казалось бы, между подходами судебных инстанций ЕС масса и других противоречий, причём чрезвычайно глубоких. Но Суд ЕС по существу все их искусно снял, избавив себя заодно от необходимости опровергать Суд первой инстанции. Ведь СПИ взялся за проверку законности резолюций СБ ООН – Суд ЕС его в этом отношении совершенно справедливо поправил – и занялся их проверкой на соответствие юс кохенс. Суд ЕС же предложил авторитетное толкование не общего международного права, как Суд первой инстанции, а коммунитарного права.

Расхождения в оценке юридических оснований принимаемых ЕС решений

Было бы наивным предполагать, что сложности у юридических и политических инстанций ЕС вызывает конструирование взаимоотношений между внутренним правовым порядком интеграционного объединения и общим международным правом, и только. Как свидетельствует анализ разбираемых постановлений, вынесенных СПИ и Судом ЕС, не меньшие разночтения возникают и при квалификации того, чем может заниматься ЕС, что он вправе делать и на каком основании.

Компетенция Европейского сообщества и Европейского Союза в силу того, что они созданы государствами-членами для достижения совершенно конкретных и исчерпывающим образом определенных целей, имеет производный характер. ЕС обладает лишь теми полномочиями, которые они ему делегировали, а также теми, которые ему могут потребоваться для решения возложенных на них задач (см. далее). Кроме того, в одних случаях государства-члены уступили ему свои суверенные прерогативы полностью и фактически безвозвратно. В других, ЕС отправляет смешанную компетенцию. В-третьих, берёт на себя не более чем координирующую роль. В-четвертых, выступает с инициативами и проводит их в жизнь наряду и параллельно с государствами-членами и т.д. От того, как всё это прописано в учредительных договорах применительно к каждой специфической сфере деятельности, зависят порядок подготовки и реализации решений, использование той или иной процедуры голосования, степень вовлеченности в процесс их принятия и контроля над исполнением законотворческих институтов ЕС – Европарламента, Совета ЕС и Европейской Комиссии. Иначе говоря, тот или иной вариант самоидентификации государств-членов внутри интеграционного объединения и их большего или меньшего замещения институтами ЕС.

Поэтому очень большое значение для ЕС имеет определение правовых оснований предпринимаемых им действий. В данном конкретном случае истцы утверждали, что ЕС действовал с превышением делегированных ему полномочий. Согласно учредительным договорам, он вправе вводить экономические санкции только и исключительно против третьих стран. Ни против частных лиц, а, тем более, своих собственных граждан или компаний, а только третьих стран.

Причём, если в первоначальных вариантах оспариваемого Регламента ЕС ещё имелась хоть какая-то зацепка – ссылка на связи, поддерживаемые подозреваемыми в пособничестве международному терроризму с властными структурами третьего государства (правящим на тот момент режимом талибов в Афганистане), то в последующих редакциях Регламента она поневоле исчезла. Вслед за изменившимися текстами соответствующих резолюций СБ ООН Совет ЕС убрал её, указав, что принудительные, читай репрессивные меры финансового и иного характера должны предприниматься вообще против всех и любых пособников международного терроризма.

В этих условиях, понимая, что статьи 60*24 и 301*25 Договора об учреждении Сообщества являются слишком шатким основанием для утверждения Регламента, Совет ЕС попытался воспользоваться концепцией подразумеваемых полномочий, закрепляемой ст. 308*26 Договора. Но и это неправильно, поскольку обращение к концепции подразумеваемых полномочий уместно только тогда, когда речь идёт о достижении целей, прямо указанных в учредительных договорах, в отсутствие конкретно закреплённого за ЕС полномочия. Однако Договор об учреждении Сообщества никаких таких целей не преследует. В нём их нет. А соответственно не может быть и никаких подразумеваемых полномочий.

Приведённую аргументацию истцов важно понять правильно. Речь ими не ведётся о том, что СБ ООН или государства-члены что-то делают не так или не вправе делать, нет. Истцы исследуют лишь полномочия Сообщества, и только Сообщества, никого больше. Ведь это его институты утвердили оспариваемый акт. И констатируют, что Сообщество не располагает полномочиями на его принятие.

Как следует из материалов дела, опровергнуть их аргументацию Совету ЕС не так-то просто. Он вынужден прибегать к юридической эквилибристике. В частности, Совет ЕС разъясняет, что цели, поставленные перед Сообществом государствами-членами, не исчерпываются перечнем, содержащимся в ст. 3 Договора об его учреждении. Они могут вытекать также из положений учредительных договоров, имеющих более специфический характер.

После Маастрихта учредительные договоры, настаивает Совет ЕС, подчинили отправление полномочий Сообщества по введению экономических и финансовых санкций достижению целей, формулируемых в рамках общей внешней политики и политики безопасности Союза и вытекающих из решений Союза по вопросам ОВПБ. Одной из целей ОВПБ выступает поддержание международного мира и укрепление международной безопасности в соответствии с требованиями Устава ООН. Раз так, то экономическое принуждение, необходимое для осуществления резолюций СБ ООН, также оказывается одной из целей Сообщества, пусть и весьма второстепенных и отдалённо связанных с приоритетами обеспечения нормального функционирования общего рынка, свободного движения капиталов и добросовестной конкуренции. Однако в свете ст. 308 о подразумеваемых полномочиях, в дополнение к содержательным юридическим основаниям по статьям 60 и 301 Договора, такой связи вполне достаточно для того, чтобы Сообщество могло накладывать экономические и финансовые санкции на физических и юридических лиц. Благодаря этому ЕС смог перейти от введения примитивных или, иначе, топорных санкций против третьих стран, бьющих по всему населению, к практике применения санкций нового поколения, т.н. «умных санкций», направленных против отдельных лиц, государственных и негосударственных структур.

Со своей стороны, Европейская Комиссия на первом этапе разбирательства попыталась обосновать достаточность юридических оснований для экономического принуждения в отношении граждан ЕС и местных компаний, содержащихся в статьях 60, 301 и 308, также указанием на преамбулу Договора об учреждении Сообщества. Мол, то, что в ней упоминается укрепление мира и свободы, свидетельствует о поставленной государствами-членами перед Сообществами «общей цели» защищать мир и международную безопасность.

Таким образом, логика рассуждений участников процесса, которые в СПИ выступили на стороне ответчиков (Совета ЕС, Комиссии и Великобритании), сводится к нескольким основным тезисам. Замораживание финансовых средств на счетах и другие меры экономического принуждения в отношении резидентов ЕС, предписываемые резолюциями СБ ООН, ограничивают свободное передвижение капиталов. С тем чтобы не повредить общему рынку и добросовестной конкуренции, на всей территории интеграционного объединения они должны применяться единообразно. Для этого и был введён в действие оспариваемый Регламент. Юридическим основанием его принятия послужили статьи учредительных договоров, поручающих Сообществу применять экономические и финансовые санкции против третьих стран, и ст. 308, наделяющая его полномочиями, необходимыми для достижения общих целей Сообщества и Союза, касающихся поддержания международного мира и безопасности и вытекающих из их приверженности Уставу ООН.

Сопоставив позиции тяжущихся, Суд первой инстанции безапелляционно отверг аргументы истцов. Он встал на сторону ЕС полностью и безоговорочно. Статьи 60 и 301, акцентировал СПИ, специально уполномочивают Совет Сообщества предпринимать все необходимые срочные меры, связанные с регулированием движения капиталов, которые могут понадобиться для реализации общей позиции или общих действий, согласованных Союзом в рамках ОВПБ и нацеленных на ограничение или прекращение экономических сношений с третьими странами (п. 108). То, что в данном конкретном случае Совет ЕС принял меры против частных лиц, а не третьих стран, к тому же резидентов ЕС, статьям 60 и 301 ни в чём не противоречит. Содержащиеся в них положения не содержат какого-либо запрета на введение санкций непосредственно против частных лиц и организаций, вне зависимости от того, где те учреждены, если они имеют своей целью ограничение или прекращение, полностью или частично, экономических сношений с третьими странами (п. 112).

Подобное понимание санкций против третьих стран отвечает велению времени. Оно учитывает меняющуюся практику и ООН, и ЕС, которые всё активнее вместо традиционного грубого эмбарго на торговые связи прибегают к точечным ударам против отдельных лиц и организаций. Их целью всё чаще становятся конкретные политики и созданные ими структуры, те, кто контролируют правительственный аппарат или занимаются его финансированием. Где такие лица проживают, а структуры зарегистрированы, вне ЕС или на его территории, для целей статей 60 и 301 абсолютно безразлично. «Действительно, – подчёркивает СПИ, – поскольку экономические и финансовые санкции на законных основаниях могут быть направлены непосредственно против руководителей третьей страны, скорее, чем против третьей страны как таковой, следует признать, что они точно также могут быть направлены против частных лиц и образований, где бы те ни находились, как связанных с руководителями, так и напрямую или косвенно подчиняющихся им» (п. 115).

Таким образом, пока резолюции СБ ООН и корреспондирующие им документы ОВПБ и регламенты СЕ били по Усаме бин Ладену и движению «Талибан», базирующимся в Афганистане, статей 60 и 301 в качестве правового основания для репрессивных мер против граждан и организаций ЕС было вполне достаточно. После того, как с талибами, как тогда казалось, было покончено, и документы приняли общий характер, т.е. более не касались конкретной территории, в качестве неотъемлемого элемента юридического основания Регламента потребовалось ввести ст. 308. Совет ЕС так и поступил.

Для этого ему, правда, надо было указать, во имя достижения какой цели, поставленной перед ним государствами-членами, ЕС должен располагать подразумеваемыми полномочиями. В Договоре об учреждении Сообщества такую цель отыскать не удаётся. Попытки Европейской комиссии вывести из преамбулы некую общую цель, касающуюся защиты международного мира и безопасности, несостоятельны (п. 153). Чтобы у государств-членов появился свой собственный инструмент её достижения, потребовалось создать Союз. К Сообществу она никакого отношения не имеет (п. 154).

Но Сообщество не может и не должно обосновывать свои действия компетенцией, признаваемой за ЕС в области ОВПБ или сотрудничества полицейских и судебных органов. Это разные правовые порядки. Их смешение учредительные договоры не предусматривают и не допускают (п. 156).

Поэтому статьи 60, 301 и 308 по отдельности не дают ЕС правовых оснований для утверждения оспариваемого Регламента. А в совокупности дают. «… Статья 308, применяемая вместе со статьями 60 и 301, – указывает СПИ, – наделяет Совет ЕС полномочиями принимать акты Сообщества по борьбе против финансирования международного терроризма, ведущейся Союзом и его государствами-членами в контексте ОВПБ, которые, преследуя эти цели, налагают экономические и финансовые санкции на частных лиц, без того, чтобы установить какую-либо их связь с территорией или правящим режимом третьей страны» (п. 158). Договор о Союзе перекидывает мостик между Сообществом и Союзом, предусматривая, что Сообществу могут потребоваться определённые действия для достижения целей Союза. Статьи 60 и 301 как раз такие действия и регламентируют. Действия Сообщества на основании содержащихся в них положений «в действительности, – подчёркивает СПИ, – являются действиями Союза, реализуемыми Сообществом во исполнение утвержденных Советом ЕС общей позиции или общих действий в области ОВПБ» (п. 161).

Благодаря этому ЕС в состоянии приспосабливаться к меняющемуся международному контексту, когда угрозы международному миру и безопасности исходят не только от государств, и принудительные меры приходится применять не только против них, но и против представляющих такую угрозу частных «лиц, групп, компаний или образований», занимающихся международным терроризмом (п. 169).

Логика доказательств, предложенная Судом первой инстанции, производит неоднозначное впечатление. С одной стороны, то, что она не во всём безупречна, бросается в глаза. Также как и то, что она порой весьма противоречива. Более того, в какой-то момент даже возникает ощущение, что СПИ руководствуется не столько юридическими соображениями, сколько политической целесообразностью. Чего стоят, например, его размышления по поводу необходимости для ЕС адаптироваться к меняющемуся международному контексту.

С другой стороны, многие высказываемые им соображения воспринимаются как дань здравому смыслу. Так, он, походя, в пух и прах разбивает аргументацию Совета ЕС и Европейской Комиссии, констатируя, что никакого ущерба ни общему рынку, ни общей торговой политике, ни добросовестной конкуренции изолированные принудительные меры против отдельных лиц и образований нанести просто не могут. Это нонсенс. К тому же никакими полномочиями по ограничению свободы передвижения капиталов государства-члены Европейское сообщество не наделяли. Осуществление подобных мер полностью остаётся в их ведении.

Казалось бы, Суд ЕС и его генеральный адвокат, готовивший дело к рассмотрению в порядке апелляции, должны были подхватить и развить их, но не тут-то было. Сопоставление использованной ими аргументации подталкивает к выводу о том, что они вообще иначе видели сами задачи, которые им предстояло решить, приступая, по сути, к повторному рассмотрению дела.

Генеральный адвокат П. Мадуро, в отличие от Суда первой инстанции, затрагивает вопрос о правовых основаниях оспариваемого Регламента крайне лапидарно. Для него он имеет очевидно подчиненное и периферийное значение. Похоже, даже, что он останавливается на нём, скорее, чтобы дискредитировать правовую позицию СПИ, нежели для того, чтобы в ней разобраться. Так ему легче развенчать правовую позицию СПИ и по всем другим разобранным выше вопросам, имеющим для него, без всякого сомнения, на порядок большую важность, и подготовить Суд ЕС к тому, чтобы отменить решение СПИ и переписать его почти во всех его частях.

Для того чтобы развенчать подход СПИ к квалификации правовых оснований оспариваемого Регламента и показать его несостоятельность, П. Мадуро ограничивается буквально несколькими абзацами. Он заявляет, что СПИ дал ошибочно зауженное толкование статьям 60 и 301 Договора об учреждении Сообщества. На самом деле, они позволяют ЕС вводить экономические и финансовые санкции любым образом и против кого угодно. По его мнению, учредительные договоры «не определяют, в чём меры должны заключаться, против кого они должны быть направлены и кто должен нести их бремя. Единственное требование, которое к ним предъявляется, состоит, скорее, в том, чтобы они «прерывали или ограничивали» экономические связи с третьими странами применительно к движению капитала и расчётам» (п. 12). Поэтому замораживание финансовых и иных средств, принадлежащих лицам и организациям, подозреваемым в пособничестве международному терроризму, полностью подпадает под действие статей 60 и 301 и учитывает то, что экономически связи с третьими странами как раз и состоят в отношениях с частными лицами и организациями. К тому же, ст. 301 в достаточной степени уполномочивает Сообщество воплощать в жизнь решения Союза в рамках ОВПБ, касающиеся поддержания международного мира и безопасности. Обращаться за дополнительными правовыми основаниями к ст. 308, поэтому нет никакого резона. Тем более что ст. 308 ни в коем случае не может служить правовым мостиком между ОВПБ и коммунитарным правом. Статья 308 является орудием достижения цели. Но никаких целей она сама по себе не содержит. Соответственно, если предположить, что другие статьи учредительных договоров исключают такое целеполагание, как ограничение экономических и финансовых связей с частными лицами и организациями, ст. 308 ничем помочь не может (п. 15).

Замечания, сделанные генеральным адвокатом, проливают дополнительный свет на то, с какими сложностями политическим, административным и судебным инстанциям ЕС приходится сталкиваться при интерпретации и применении права ЕС, но ситуацию не проясняют. В них, по сути, игнорируется правовая проблема, о которую споткнулся Суд первой инстанции. Вопреки тому, что говорится в заключении генерального адвоката, никакой зауженной трактовки статьям 60 и 301 он не давал. Напротив, он указал, что, пока сохранялась привязка к третьей стране, статьи 60 и 301 работали. После того как международные силы установили контроль над Афганистаном, и она пропала, их стало недостаточно. Поэтому потребовалась отсылка к ст. 308 в сочетании с ними.

Если утверждение П. Мадуро справедливо, и ст. 308 не при чём, получается, что Сообщество не обладает компетенцией на принятие регламентов и других актов, аналогичных оспариваемому. Оно присваивает себе роль посредника в отношениях между ООН и государствами-членами, действуя с превышением полномочий.

Однако Суд ЕС такого вывода себе позволить, конечно же, не мог и предложил теперь уже третью по счёту правовую конструкцию решения головоломки.

Однако прежде чем приступать к её разбору, следует упомянуть интеллектуальный кульбит, проделанный Европейской Комиссией. Любопытно, что для неё определение правовых оснований для утверждения оспариваемого Регламента оказалось настолько сложным делом, что она запуталась в своей собственной аргументации. В состязательных бумагах, подготовленных ею к рассмотрению исков в СПИ, она заявила, что обращение к ст. 308 потребовалось Совету ЕС, поскольку статьи 60 и 301 не содержат достаточных правовых оснований. Однако в состязательных бумагах, подготовленных к рассмотрению дела в порядке апелляции, она уже отстаивает другое мнение. Европейская Комиссия пытается доказать, что статьи 60 и 301 создают достаточные правовые основания. Её аргументы – термин «экономические отношения», используемый в ст. 301, подразумевает любые экономические отношения, будь то с третьей страной или частью третьей страны или совокупностью третьих стран, будь то с любым «ограниченным числом частных лиц в ограниченном числе стран». Статья 301 содержит терминологические совпадения со ст. 41 Устава ООН, указывающие на очевидное стремление государств к тому, чтобы дать Сообществу полномочия по осуществлению резолюций СБ ООН в части, требующей коммунитарных действий. Наконец, ст. 301 создаёт процессуальный мостик между Сообществом и Союзом, не затрагивая предметной сферы компетенции Сообщества. Поэтому её положения должны толковаться максимально широким образом*27.

И свою предшествующую позицию в отношении интерпретации ст. 308 Европейская Комиссия тоже корректирует. Она заявляет, что ст. 308 может служить единственным правовым основанием действий Сообщества вне связи с другими. К нему следует обращаться только тогда, когда другие основания в Договоре об учреждении Сообщества отсутствуют. Она наделяет Сообщество полномочиями действовать для достижения целей Сообщества и никаких других. К реализации целей ОВПБ ст. 308 отношения не имеет*28. В данном конкретном случае речь должна идти о достижении целей общей торговой политики по смыслу подпункта в) п. 1 ст. 3 Договора об учреждении Сообщества и свободного движения капиталов как внутри Сообщества, так и с третьими странами, предусматриваемого подпунктом с) п. 1 ст. 3 Договора в сочетании с конкретизирующими их его положениями, в частности содержащимися в ст. 56.

Не мудрено, что Испания, Франция и Великобритания расценили обновленную аргументацию Европейской Комиссии как интеллектуальное и юридическое сальто-мортале и высказались против предложенной ею аргументации по всем пунктам. А верховная судебная инстанция ЕС даже позволила себе в адрес Европейской Комиссии почти что выволочку. Тезис Комиссии, подчеркнул Суд ЕС вежливо и в то же время со всей категоричностью, «должен быть отвергнут» (п. 165). СПИ квалифицировал статьи 60 и 301 совершенно правильно. Они уполномочивают Сообщества прерывать экономически связи, полностью или частично, с третьими странами. Под экономическими связями с третьими странами могут пониматься отношения с их политическим руководством и всеми поддерживающими его или контролируемыми ими лицами и структурами (п. 166). Но не отношения с частными лицами вообще. Иначе это могло бы бросить тень на эти связи ЕС со всеми теми третьими странами, в гражданстве которых они состоят, в которых они проживают или занимаются бизнесом (п. 170). В ситуации, когда адресат ограничительных мер не связан ни с какой третьей страной или политическим режимом, установившимся в третьей стране, статьи 60 и 301 в качестве правовой основы для их принятия не подходят (п. 167). Давать им столь расширительное толкование было бы неверно (п. 168). Тем более что предназначением оспариваемого Регламента и корреспондирующих ему резолюций СБ ООН является борьба с международным терроризмом и пресечение его финансовой подпитки, не без ехидства отмечает Суд ЕС, а не подрыв экономических связей с теми странами, где террористы находятся, если это вообще можно установить (п. 169).

Без какого-либо снисхождения Суд ЕС расправляется со всеми остальными переиначенными аргументами Европейской Комиссии. Попытку Комиссии свести ст. 301 к вопросам общей торговой политики и движению капиталов он тоже отвергает (п. 176), посчитав, что такая попытка, напротив, ведёт к недопустимому сужению её сферы действия (п. 177). Завершающий нокаутирующий удар по Еврокомиссии Суд ЕС наносит, развенчивая её запасное предположение о том, что правовую основу оспариваемого Регламента, помимо статей 60 и 301, можно было бы найти в положениях Договора об учреждении Сообщества, касающихся общей торговой политики и свободы движения капиталов, что делает ст. 308 неприменимой. Суд ЕС перебирает все возможные варианты и не находит этому подтверждения.

Гораздо мягче, т.е. не столь беспощадно, Суд ЕС расправляется с Судом первой инстанции. Он показывает, что при интерпретации статей 60, 301 и 308 СПИ допустил две грубые ошибки. Однако сами правовые основания оспариваемого Регламента он указал правильно (п. 234). Согласно его собственной устоявшейся практике (п. 233), выявленные правовые ошибки, допущенные Судом первой инстанции, можно было бы оставить без последствий, если бы не другие погрешности вынесенного СПИ решения.

Первая ошибка СПИ – недопустимо расширительное толкование ст. 308 в сочетании со статьями 60 и 301. Из него вытекает, что с опорой на мостик, которые перебрасывают между правовыми порядками Сообщества и Союза другие положения Договора об учреждении Сообщества, на основе ст. 308 институты ЕС якобы могут утверждать акты, направленные на реализацию целей ОВПБ (п. 198). Это не так. Статья 308 не касается ничего другого, кроме построения общего рынка и достижения целей, прямо упомянутых в Договоре. Она не содержит абсолютно никаких зацепок, позволяющих прибегать к ней для достижения целей ОВПБ (п. 201). Государства-члены создали Сообщество и Союз как два разных правовых порядка (п. 202). Они наделили их только теми полномочиями, которые им сами передали. Допущение, состоящее в том, что ст. 308 может давать ЕС больше компетенции, нежели предполагает внутренний правовой порядок Сообщества, противоречит этому базовому требованию, на котором зиждется ЕС (п. 203).

Вторая ошибка – слепота, проявленная СПИ, не разобравшимся в том, что цели противодействия международному терроризму уже введены во внутренний порядок Сообщества тем, что Маастрихтский договор прямо предусмотрел возможность применения санкций против третьих стран для реализации решений, принимаемых в рамках ОВПБ (п. 226).

Оставляя в силе постановляющую часть решения СПИ о комбинированном правовом основании оспариваемого Регламента, Суд ЕС даёт статьям 60, 301 и 308 принципиально иную интерпретацию. Она заключается в следующем. Применяя санкции, состоящие в замораживании финансовых и иных средств, государства-члены должны действовать так, чтобы не нанести ущерб нормальному функционированию общего рынка и правилам добросовестной конкуренции (п. 230). Унифицированный правовой режим обеспечивается принятием регламента. В том, что касается санкций против третьих стран, вводимых, в частности в интересах борьбы с международным терроризмом, правовой основой служат статьи 60 и 301 (п. 213). Но принудительные меры против неограниченного круга частных лиц на их основе приниматься не могут. И в этом отношении помогает ст. 308. Она реализует цели, уже заложенные в статьях 60 и 301 применительно к частным лицам, не связанным с какой-то определенной третьей страной или политическим режимом (п. 216). Придумывать дополнительные мостики между правовыми порядками Сообщества и Союза для реализации коммунитарными методами целей ОВПБ, нет никакой необходимости (п. 222). Все необходимые правовые основания даёт сам внутренний правовой порядок Сообщества (п. 229).

Надо отдать должное Суду ЕС – легитимированное им решение головоломки в высшей степени элегантно. Оно чем-то неуловимо напоминает лучшие шахматные задачи: белые начинают и дают мат в три хода. Как до него не додумались лучшие юристы и знатоки своего дела Великобритании, Франции, Испании, Нидерландов, Совета ЕС, Европейской Комиссии и Суда первой инстанции, остаётся лишь недоумевать. Ведь в их опыте, аналитических способностях, великолепной подготовке и высшей квалификации сомневаться не приходится. Тем более что и дело, в разбирательстве которого им пришлось участвовать, к разряду второстепенных никак не отнесёшь. Может быть, всё объясняется тем, что решение не настолько безукоризненно, как его пытается представить Суд ЕС. Его тщательное изучение и сопоставление с юридическими выкладками, содержащимися в состязательных бумагах и отмененном решении СПИ порождает некоторое количество вопросов, по-прежнему требующих более полного ответа, и вызывает не совсем приятное послевкусие.

Суд ЕС, вслед за многими другими участниками процесса, утверждает, что замораживание финансовых и иных средств частных лиц и организаций затрагивает функционирование общего рынка и одну из его базовых свобод – свободу передвижения капиталов. В чём это может выражаться, тем не менее, остаётся не очень понятным, особенно в свете сомнений, высказанных по данному поводу и истцами, и Судом первой инстанции. Никаких сколько-нибудь серьёзных юридических аргументов в подтверждение своего утверждения Суд ЕС, однако, не приводит. А ведь на нём зиждется всё здание доказательств, использованных институтами ЕС. Руководствуясь им, Сообщество вклинивается в отношения между государствами-членами и Советом Безопасности Организации Объединённых Наций, опосредуя их действия по самостоятельному и непосредственному включению резолюций последнего в своё внутреннее право, следуя предписаниям Устава ООН и общего международного права. Руководствуясь им, оно наделяет чисто политические акты Союза обязывающей юридической силой и делает их, а не резолюции СБ ООН (!) юридически обязательными для исполнения во внутреннем правовом порядке ЕС и его государств-членов. Или прикрываясь.

Суд ЕС в безусловной форме соглашается с интерпретацией ст. 308 о подразумеваемых полномочиях, прямо не закреплённых в Договоре об учреждении Сообщества, но необходимых ему для достижения поставленных перед ним целей, обосновываемой во втором поколении состязательных бумаг, представленных Европейской Комиссией. В соответствии с ней ст. 308 должна использоваться наднациональным законодателем в качестве правового основания принимаемых актов только тогда, когда другие правовые основания в Договоре об учреждении Сообщества отсутствуют. Однако тут же поддерживает вывод СПИ о комбинированном правовом основании оспариваемого Регламента, образуемом статьями 60, 301 и 308.

Сама конфигурация композитного правового основания, которое Суд ЕС, отвергнув юридические конструкции всех остальных участников процесса, находит для оспариваемого Регламента – именно находит: никакой оговорки здесь нет – выглядит несколько искусственно. В том что, касается принудительных мер и мер ограничительного характера в контексте общей торговой политики и свободы передвижения капиталов, кусочек берется из статей 60 и 301. В том же, что касается адресата этих мер, привлекаются возможности ст. 308.

Но это всё цветочки. Гораздо существеннее то, что с Суд ЕС даёт ст. 301 об экономических и финансовых санкциях против третьих стран, которые Сообщество уполномочивается принимать фактически по предписанию институтов Союза в контексте осуществления ОВПБ, архирасширительное толкование. С его помощью он находит среди целей Европейского сообщества поддержание международного мира и безопасности в аспекте борьбы с международным терроризмом, для обслуживания которых, на самом деле, потребовалось в своё время создание Европейского Союза в дополнение к Сообществу. Все остальные институты ЕС, включая Суд первой инстанции, их также пытались отыскать, не смогли и отказались от этой затеи. Суд ЕС, однако, не отступил, и дал не просто новое или расширительное, но и прецедентное толкование. Фактически он наделил внутренний правовой порядок Сообщества новыми качествами. Отныне, отталкиваясь от него, правовой порядок Сообщества можно конструировать как включающий в себя все те цели, которые записаны за Европейским Союзом. В том числе, конструируя подразумеваемые полномочия, которые Совет ЕС, действуя в соответствии с правилом единогласия, может признать за ЕС на основе ст. 308. Суд ЕС, по крайней мере, теоретически, путь к подобному развитию событий прокладывает. И никакой Лиссабонский договор ему для этого, как выясняется, не нужен.

И всё-таки это «семечки», по сравнению с главным итогом решения Суда ЕС по разобранным делам. В нём Суд ЕС недвусмысленно поставил внутренний правовой порядок ЕС над международным правопорядком, включая формируемый Уставом Организации Объединённых Наций и её Советом Безопасности, против чего его предупреждали Великобритания и Франция и политические институты ЕС, и против чего высказался Суд первой инстанции.

Он указал, что институты ЕС должны и будут подправлять несовершенства международного права и международные предписания, согласованные мировым сообществам, в том числе с прямым участием его государств-членов. Не взирая на лица. Вне зависимости от того, какие полномочия государства-члены передали третьим международным организациям, даже обладающим наднациональной или высшей компетенцией. Будь то даже Совет Безопасности, в котором Франция и Великобритания, вроде бы, обладают правом вето.

Тем самым он закрепил, что общее международное право будет действовать во внутреннем правовом порядке ЕС и его государств-членов иначе, нежели где бы то ни было ещё. Контроль за тем, чтобы предписания международного права применялись во внутреннем праве ЕС так, как считает нужным сам ЕС, он возложил на его институты.

За собой Суд ЕС также оставил очень даже немало – возможность осуществления юрисдикционного контроля. Причем, не только за трансформацией международных обязательств ЕС и его государств-членов в их внутреннее право. Это было бы сродни тому, как поступают все остальные «обычные» субъекты международного права. Но и за всеми и любыми обязательствами ЕС и его государств-членов в той степени, в какой они могут иметь юридические последствия во внутреннем правовом порядке ЕС, пусть и косвенным образом. Более того, за всеми и любыми обязательствами любых третьих стран и международных организаций в той степени, в какой они могли бы иметь юридические последствия для внутреннего права ЕС.

Итог очень внушительный, дающий обильную пищу для размышлений о правовой природе Европейского Союза, Европейского сообщества и политическом выборе, которому они собираются следовать.

© Марк ЭНТИН,
д.ю.н., профессор, директор
Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России

*1 Статья подготовлена для Российской Ассоциации Международного Права. Печатается в сокращенном виде с любезного разрешения её Почётного Президента Анатолия Лазаревича Колодкина. Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект 09-03-00513а «Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза, создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».

*2 Arret du Tribunal de premiere instance (deuxieme chamber elargie) rendu le 21 septembre 2005 dans l'affaire T-306/01 Ahmed Ali Yusuf et Al Barakaat International Foundation contre le Conseil de l'Union europeene et la Commission des Communautees europeennes. – http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/gettext.pl?lang=fr&num=79949078T1901 ...

*3 Arret du Tribunal de premiere instance (deuxieme chamber elargie) rendu le 21 septembre 2005 dans l'affaire T-315/01 Yassin Abdullah Kadi contre le Conseil de l'Union europeene et la Commission des Communautees europeennes. – http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/gettext.pl?lang=fr&num=79949078T1901 ...

*4 Arret de la Cour (grande chambre) rendu le 3 septembre 2008 dans les affaires jointes C-402/05 P et C-415/05 P Yassin Abdullah Kadi et Al Barakaat International Foundation contre le Conseil de l'Union europeene et la Commission des Communautees europeennes. – http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/gettext.pl?lang=fr&num79919096C1905 ...

*5 Они, в частности, подробно обсуждались на проводимых раз в два года конгрессах Международного Общества Европейского Права (FIDE).

*6 В числе истцов, инициировавших процесс в Суде первой инстанции, фигурировали также еще несколько физических лиц, но Абдирисак Аден (Abdirisak Aden) и Абдулазиз Али (Abdulaziz Ali) вышли из процесса после того, как Комитет по санкциям вычеркнул их фамилии из списка, и они добились от ответчика полюбовного урегулирования вопроса о судебных издержках. Соответственно в судебных решениях они не упоминаются. По аналогичным основаниям в решении Суда ЕС в числе истцов не упоминается А.А.Юсуф.

*7 Council Regulation (EC) No 467/2001 prohibiting the export of certain goods and services to Afghanistan, strengthening the flight ban and extending the freeze of funds and other financial resources in respect of the Taliban of Afghanistan, and repealing Regulation (EC) No 337/2000. – OJ 2001 L 67, p. 1. Истцы были добавлены в Приложение I к Регламенту Совета ЕС постоянно обновляемыми регламентами Европейской комиссии, в частности Регламентом Комиссии Европейских сообществ No 2062/2001 от 19 октября 2001 г. (OJ 2001 L 277, p. 25) и ее же Регламентом No 2199/2001 от 12 ноября 2001 г. (OJ 2001 L 295, p. 16).

*8 OJ 2002 L 139, p. 9.

*9 Council Common Position 2002/402/CFSP of 27 May 2002 concerning restrictive measures against Usama bin Laden, members of Al-Qaida organization and the Taliban and other individuals, groups, undertakings and entities associated with them and repealing Common Positions 96/746/CFSP, 2001/154/CFSP and 2001/771/CFSP. – OJ 2002 L 139, p. 4.

*10 Council Common Position 2003/140/CFSP concerning exceptions to the restrictive measures imposed by Common Position 2002/402/CFSP. – OJ 2003 L 53, p. 62.

*11 Council Regulation (EC) No 561/2003 amending, as regards exceptions to the freezing of funds and economic resources, Regulation (EC) No 881/2002. – OJ 2003 L 82, p. 1.

*12 В соответствии с устоявшейся практикой Суд первой инстанции нашел, что истцам нет необходимости инициировать новое дело или дела в связи с постоянным обновлением институтами ЕС принимаемых правовых актов, поскольку их предмет остается неизменным. Единственно, он переквалифицировал Европейскую комиссию из ответчика в институт ЕС, выступающий в процессе, на стороне ответчика – Совета Европейского сообщества, наряду с Великобританией.

*13 Opinions of advocate general Poiares Maduro delivered on 16 January and 23 January 2008 on Cases C-402/05 P & C-415/05 P (Original language: English). Заключения по делам, которые были объединены Судом ЕС, его генеральный адвокат представил раздельно. – http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62005C0402:EN:HT & http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62005C0415:EN:HT

*14 Общепринятая аббревиатура Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

*15 Здесь и далее, чтобы не перегружать текст научным аппаратом, даются отсылки только к одному из парных решений СПИ (по делу Т-306/01) и заключений генерального адвоката, предшествовавших решению Суда ЕС в порядке апелляции (по делу C -402/05 P).

*16 См. решение МС ООН от 26 ноября 1984 г. по делу Никарагуа против Соединённых Штатов Америки. – Rec. 1984, p. 392, point 107.

*17 Jus cogens.

*18 См., в частности, решение по делу Van Gend en Loos: Case 26/62 [1963] ECR 1, p. 12.

*19 См. Case C-84/95 Bosphorus [1996] ECR I-3953.

*20 Case 294/83 Les Verts [1986] ECR 1339, paragraph 23.

*21 Case C-112/00 Schmidberger [2003] ECR I-5659, paragraph 73.

*22 Сослагательная форма используется потому, что, как следует из решения СПИ по данному делу (см. выше), в части, оставленной в силе Судом ЕС, поскольку ни Сообщество, ни Союз не являются членами ООН, они напрямую, якобы не связаны его Уставом.

*23 См. JO C 364, p. 1. Их толкование ранее давалось Судом ЕС в решении от 13 марта 2007 по делу Юнибет. См. Arret du 13 mars 2007, Unibet, C-432/05, Rec., p. I-2271, point 37.

*24 В её нынешней редакции п. 1 ст. 60 гласит: «Если в случаях, предусмотренных в статье 301, будет признано необходимым принятие мер на уровне Сообщества, то Совет может, в соответствии с процедурой статьи 301, принять необходимые срочные меры относительно движения капитала и платежей, касающиеся соответствующих третьих стран». Здесь и далее текст статей Консолидированной версии Договора о Европейском Союзе и Договора об учреждении Европейского сообщества приводится в переводе, помещённом в кн.: Европейское право. Учебник для вузов / Под общ. ред. д.ю.н., проф. Л.М.Энтина. – М.: НОРМА, 2000. Официальный текст см.: Union Europeenne – versions consolidees du Traite sur l'Union Europeenne et du Traite instituant la Communaute Europeenne dans le Journal Officiel № C 321 E/179 du 29.12.2006.

*25 В свою очередь, ст. 301 предусматривает: «В случаях, когда общая позиция или совместные действия по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, одобренные в соответствии с положениями Договора о Европейском Союзе, предусматривают действия Сообщества с целью прекращения или ограничения, полностью или частично, экономических отношений с одной или несколькими третьими странами, Совет, действуя по предложению Комиссии, принимает решение квалифицированным большинством голосов о необходимых срочных мерах».

*26 Согласно ст. 308, «Если в ходе функционирования общего рынка возникает необходимость в действиях Сообщества для достижения одной из его целей, а настоящий Договор не предусматривает необходимых полномочий для таких действий, Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским Парламентом принимает надлежащие меры на основе единогласия».

*27 Даётся в изложении Суда ЕС. См. п. 136 решения.

*28 Там же, п. 141.