Статья подготовлена при поддержке
Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) – проект №07-03-02021а
Практика ЕСПЧ и, в более широком плане, функционирование европейской системы защиты прав человека наложили заметный отпечаток на наши подходы к решению самых острых, злободневных проблем, стоящих перед обществом. Они помогли становлению целого пласта фундаментальных принципов и норм, на которых зиждется современное правовое государство. Эволюция европейской системы защиты прав человека и практики Суда показала, насколько важны постепенность в утверждении новых нравственных и правовых стандартов поведения, признаваемых и поддерживаемых обществом. Из нее следует: общество должно быть готово к изменениям, которые ему предлагаются. Задавая темп реформ, необходимо учитывать его абсорбционные возможности.
Создание европейской системы защиты прав человека и формирование прецедентного права в этой области обогатили современное право принципиально новыми представлениями о нормах-целях, нормах, облаченных в форму программных предписаний, о необходимости применения телеологического метода толкования нормы права всеми и любыми государственными органами в своей повседневной практике. Они повели к формированию «права результата».
Наряду с этим, они продемонстрировали, насколько важен для современного государства постоянный, непрекращающийся поиск баланса интересов. Ситуация, при которой такой баланс фиксируется раз и навсегда, невозможен. Подобная ситуация мешает развитию. Но развитие, при всех откатах, несмотря на все сложности, кризисы, противоречия, может и должно иметь поступательный характер.
Практика ЕСПЧ и функционирование европейской системы защиты прав человека в значительной степени научили современное государство, каким образом можно пользоваться и развивать интеграционное право. Они отточили процедуры и механизмы интеграционного права.
Соответственно, они по-новому поставили вопрос о соотношении обязательств, принимаемых современным государством в отношении как других государств, так и своих собственных граждан. Родились и продолжают развиваться в этой связи новые перспективные подходы к принципу субсидиарности.
Императив постепенности преобразований
Очень часто мы совершаем одну и ту же ошибку. Мы анализируем события и явления в статике. Мы как бы невольно исходим из того, что так было всегда. На самом деле нынешнее состояние всегда является результатом предшествующей эволюции. То, что оно вызревает из прошлого, то, что на его становление потребовалось достаточно много времени, нельзя сбрасывать со счетов.
В конце сороковых – начале пятидесятых годов к нынешним представлениям о плюралистической демократии, о правовом государстве, уважении к правам личности европейские страны были совершенно не готовы. Предложения сразу же, одним махом, взять на себя далеко идущие обязательства и установить над их соблюдением жесткий международный контроль, их отпугивали. Не удивительно, что они отказались от множества идей, которые нам сейчас, на нынешнем этапе развития европейского общества, кажутся и естественными, и само собой разумеющимися.
Создавая европейскую систему защиты прав человека, они не допустили учреждения единого Европейского Суда по правам человека. Вместо этого его полномочия были распределены также между Европейской Комиссией по правам человека и Комитетом министров Совета Европы в качестве юрисдикционной инстанции, действующей на основе Европейской Конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ). Только спустя чуть ли не полвека их функции были переданы ЕСПЧ.
Круг прав, подлежащих защите, был сокращен до минимума. Только потом с помощью дополнительных протоколов к Конвенции, он был несколько расширен. Такие базовые вещи, как защита права частной собственности, недопустимость повторного осуждения за одно и то же правонарушение, гарантии на участие в парламентских выборах, были включены в него лишь по прошествии какого-то времени.
Обязательства, которые принимали на себя государства по первоначальному тексту ЕКПЧ, состояли из трех блоков. Ратифицируя Конвенцию, они соглашались соблюдать перечисленные в ней права. Ничего больше. Для того чтобы предоставить личности доступ в международные инстанции, требовалось взять на себя дополнительные обязательства по соответствующей факультативной клаузуле. Аналогичным образом для признания обязательной юрисдикции ЕСПЧ требовалось сделать специальное заявление и оформить его в соответствии с национальными законодательными процедурами.
Иначе говоря, требовались не один, а фактически три ратификационных акта или «матрёшка» ратификационных актов. Характерно, что Франция «освоилась» со всеми обязательствами по ЕКПЧ лишь к 1974 году. У Турции на это ушло еще целое десятилетие. Однако сейчас ЕКПЧ действует в редакции Протокола № 11 к ней. Никакие факультативные клаузулы, никакие гибкости ею больше не предусматриваются. Каждый новый участник Конвенции принимает на себя совокупность обязательств материального и процессуального характера сразу и полностью.
Согласие с европейской системой защиты прав человека во всех ее элементах представляло для государств самую настоящую правовую революцию. Государства отказывались от прежних концепций национального суверенитета. Они расставались с представлением о том, что судебные решения окончательны и обжалованию не подлежат. Если они выносятся, предположительно, в нарушение Конвенции, в случае проигрыша дела в ЕСПЧ их легитимность утрачивается. Представления о том, что национальный парламент является абсолютным, высшим, непререкаемым законодателем, тоже отошли в прошлое. Если новые или действующие законодательные акты, как выясняется при рассмотрении дел в ЕСПЧ, противоречат обязательствам государства по Конвенции, рано или поздно они должны быть пересмотрены.
Многие европейские страны пережили эти правовые революции в 60-е, 70-е или 80-е годы. Они приспосабливались к ним медленно и постепенно. В 90-е годы в странах Центральной и Восточной Европы такие революции шли рука об руку со стремительно развивающимися интеграционными процессами, что облегчало их восприятие.
В Российской Федерации привыкание затянулось. Несколько замедленная адаптация к новым реалиям и потребностям объясняется действием ряда факторов. Россия находится вне контекста продвигаемого Европейским Союзом интеграционного проекта. Это существенно ослабляет мотивацию политического класса и бизнес сообщества, лишает государственные структуры крайне важных стимулов.
Кроме того, Россия позиционирует себя в качестве самостоятельного и самодостаточного центра силы. Как следствие этого, Москва с настороженностью и подозрительностью относится к внешним влияниям, ко всему тому, что она не может, не в состоянии контролировать. Российскому истеблишменту трудно отказываться от обветшавших представлений о государственном суверенитете, уже не действующих в остальной части Европы. Государственный суверенитет абсолютизируется. Его значение для самостоятельного национального развития незаслуженно преувеличивается. Современные представления – о совместном пользовании определенными суверенными полномочиями, об их передаче на наднациональный уровень, о переводе некоторых элементов общественного устройства под международный контроль, превалировании общего интереса над индивидуальным – приживаются с трудом.
Надо помнить также о том, что правовая и политическая системы огромной страны обладают повышенной инерционностью. Остановить и развернуть танкер водоизмещением в сотню тысяч тонн намного сложнее, нежели легкую посудину. К тому же во многих случаях за прошедшие годы было сделано недостаточно для приведения национальной правоприменительной практики в соответствие со стандартами, вытекающими из ЕКПЧ, и устоявшейся практикой Европейского Суда.
То, что разрыв между практикой и обязательствами сохраняется, вызывает сожаление. То, насколько медленно внедряется привычка ориентироваться на прецедентное право ЕСПЧ, будь то в деятельности как административных, так и судебных органов, также вызывает разочарование.
Вместе с тем, и об этом нельзя забывать, весь опыт развития европейской системы защиты прав человека учит, что процесс должен быть постепенным. Связанные с ним политические, нравственные и правовые установки должны естественным образом укорениться в обществе.
Предпосылки, необходимые для того, чтобы европейская система во всех ее элементах стала частью национального уклада жизни и действовала все более эффективно, обязательно возникнут. Но не вдруг и не сразу. Потребуется и время, и упорный целеустремленный труд самых разных представителей гражданского общества, всех социальных партнеров, и несокрушимая политическая воля. Власть должна будет последовательно и целеустремленно стимулировать процесс перемен.
Право результата
Обычные, устоявшиеся представления о норме права настаивают на том, чтобы она была конкретна и однозначна, чтобы содержащееся в ней предписание могло быть осуществлено и реализовывалось вполне конкретным образом, чтобы долженствование и возможность имплементации не расходились между собой. Отвлечься от этих представлений крайне сложно. Они всегда будут доминировать.
Вместе с тем, нельзя не видеть, что в современном праве формируется целый пласт норм нового поколения, которые обладают иными характеристиками. Они не отменяют и не подменяют своих «предшественников». Они не противоречат им. Просто они другие.
Эти нормы как бы более абстрактны. Они указывают направление развития. Они ставят некую задачу. Они предписывают не определенное, конкретное поведение личности или государственных органов, а фиксируют обязательство (в более мягкой форме – намерение) создать условия, при которых конкретное поведение в будущем стало бы единственно возможным и обеспечивалось всей силой правовой и судебной системы.
Специфика ЕКПЧ как раз и заключается в том, что её составляют как раз такие нормы. Для их реализации и обеспечения необходимы постоянные усилия. Их имплементация связана с постоянным, соответствующим заданному вектору, государственно-правовым строительством, проведением институциональных реформ, совершенствованием законодательства и правоприменительной практики. Иначе говоря, она обслуживается всей совокупностью правовых предписаний, правового поведения и правовой культуры, складывающейся в обществе.
Для права результата не имеет значения, какой из вариантов государственного строительства будет выбран, из каких звеньев будет состоять, скажем, судебная система, как будут распределяться правовые предписания между законами, подзаконными актами, отраслями права и т.д. Единственное, что требуется, и главное, что требуется, – это достижение определенного результата. В том, что касается ЕКПЧ, – соблюдение гарантируемых Конвенцией прав.
Право результата максимально демократично. Оно очень лояльно к государству. Ведь все детали, все процедуры, вся специфика оставлены на его усмотрение. Государство может вырабатывать ту стратегию, которая ему больше импонирует. Оно не ищет ничьей подсказки. Оно полностью ориентируется на сложившиеся в обществе традиции и предпочтения, разделяемый всеми исторический опыт. В этом отношении, ни о каком единообразии речи не идет. Никто никого в прокрустово ложе не загоняет. Ни о каком диктате и речи быть не может. Диктат по определению невозможен. Абсолютно все, касающееся выбора методов, процедур, конкретных решений, формулирования конкретных норм права, создания институтов, – все оставлено на усмотрение государства. Но результат, о котором договорились, результат, который обещан гражданам, обществу и международным партнерам, должен быть достигнут. В этом состоит смысл права результата.
Как государство обеспечивает личную неприкосновенность, свободу слова и собраний, тайну личной жизни и все остальные права, с помощью какого правового и институционального инструментария, оставлено на его усмотрение. Но индивидуальные права должны быть обеспечены. Они должны реально соблюдаться. Их имплементация должна соответствовать стандарту, задаваемому ЕСПЧ.
В такой системе координат норма-цель приобретает во внутреннем правовом порядке государства главенствующее место. Эта норма-цель не только объясняет всем членам общества, физическим и юридическим лицам и государственным органам, в каком направлении будет идти развитие. Она одновременно устанавливает, что отсутствие или недостаточность усилий государства по ее реализации является нарушением обязательств, взятых им перед обществом, за что общество должно с него спрашивать. Она также обязывает все государственные органы и, прежде всего, те, которые образуют судебную систему, при разрешении конкретных дел ориентироваться на соблюдение того стандарта, который в ней прописан, пусть даже в отсутствие или в случае недостаточности конкретизирующего ее законодательного регулирования.
Баланс интересов
Практика ЕСПЧ и функционирование европейской системы защиты прав человека, как ничто другое, показывают, насколько динамичными, постоянно меняющимися является общество и его потребности. И право, и государство должны находиться в постоянном поиске. Им важно ориентироваться на оптимальные решения. Те решения, которые были рациональными и приемлемыми вчера, оказывается вредным и не работающим сегодня. Для того чтобы быть эффективными, праву и государству нужно поддерживать постоянно меняющийся баланс интересов.
В том, что касается прав человека, этот баланс должен носить всегда многовекторный характер. Права индивида заканчиваются там и тогда, где начинаются права другого человека. Его права должны гармонично сочетаться с интересами всех других индивидуумов, из которых складывается общество. Они не должны противоречить надеждам и чаяниям коллектива, в который индивиды объединяются.
Пользование индивидуальными правами не может идти в ущерб другой личности. Это альфа и омега прав человека. Злоупотребление индивидуальными правами недопустимо. Но где заканчиваются права одного и начинаются права другого, на этот вопрос общество по прошествии времени отвечает по-разному. Меняется соотношение прав ребенка и родителей. Высшие интересы ребенка ставятся во главу угла. Меняется соотношение прав матери и отца. Буквально по всем параметрам. В том, что касается выбора фамилии, оплачиваемых отпусков, ответственности за воспитание, наследования и многого-многого другого. И это только один частный пример.
Все эти изменения происходят на наших глазах. Они касаются самых разных аспектов повседневной жизни человека и общества. Изменения могут накапливаться со временем. Но они могут носить и взрывной характер. Просто происходят какие-то события, которые заставляют людей пересмотреть привычные представления. Вспомним, какой шок вызвала гибель принцессы Дианы. Это трагическое событие помножилось на ту глубочайшую симпатию, которую к ней все испытывали, и заставило общество сказать себе: что-то устроено неправильно. Многое из того, что казалось естественным и привычным, надо менять. Сразу после этого повсюду в Европе начались дебаты по поводу соотношения между правом общества на информацию обо всех тех лицах, которые ведут публичный образ жизни, и правом на охрану личной и семейной жизни. В результате соотношение между этими правами претерпело определенную эволюцию.
Изменения баланса потребовало создание широкого международного фронта борьбы с терроризмом. Государство быстро и энергично отреагировало на новый запрос, сформулированный обществом как на национальном, так и на международном уровне. Никто иной, как общество по-новому выстроило приоритеты. Оно потребовало от современного государства ужесточить борьбу с терроризмом и организованной преступностью, уделить проблемам безопасности гораздо большее внимание. Реагируя на этот запрос, современное государство пошло на осуществление целого ряда мер, которые до этого казались не столь очевидными. Это и повсеместное введение видеонаблюдения, и ужесточение контроля над финансовыми потоками, и перераспределение бюджетного пирога в пользу спецслужб и органов подержания порядка, органов внутренней безопасности.
Меры по противодействию международному терроризму породили первоначально массу разговоров о постепенном перерождении современного государства, о его превращении в полицейское государство. Однако и в этом отношении довольно быстро удалось найти приемлемый для всех баланс. Утвердилось представление о том, что меры противодействия терроризму не должны вести к ослаблению заботы, проявляемой государством к системному и последовательному соблюдению прав человека. Вместе с тем, никакой слабости по отношению террористам государство проявлять также не должно. Защита индивидуальной и национальной безопасности является высшим долгом современного государства. И оно этот долг обязано выполнять эффективно и добросовестно.
Очередной этап поиска нового баланса разворачивается сейчас на наших глазах под влиянием мирового финансового и экономического кризиса. Его найти будет на этот раз, похоже, намного сложнее. Столь глубокого кризиса не было уже очень давно.
Новый баланс будет затрагивать, в первую очередь, наше понимание права частной собственности. Противоречий в его отправлении накопилось очень много. С одной стороны, свободный рынок означает то, что защите частной собственности современное государство уделяет первостепенное внимание. Но по этому праву фактически наносится сокрушительный удар, когда лопаются банки, банкротятся компании, люди теряют в одночасье все то, что они накапливали долгие годы. С другой стороны, поддержка, оказываемая государством недобросовестным предпринимателям или просто авантюристам, финансовым, кредитным, любым другим учреждениям, которые потерпели колоссальные убытки в результате неумелого или авантюрного управления, только из-за того, что они носят для экономики системный характер, тоже вызывает вопросы.
В результате, в ситуации неопределенности экономической конъюнктуры государство мечется пока в поисках даже не столько оптимальных, сколько элементарно работающих решений. Населению гарантируются вклады в частных банках, хотя такие вложения, по существовавшим ранее правилам игры, должны быть рискованными. Одновременно запускается печатный станок, который обесценивает имеющиеся у населения накопления. Предпринимаются и другие действия, релятивизирующие право частной собственности.
Но новый баланс прав обязательно должен быть найден. Чем скорее это будет сделано, тем легче удастся выйти из кризиса, ослабив его деструктивное влияние.
Поступательность
По определению, развитие общества не может быть линейным. Топтание на месте, да и возврат назад случаются очень часто. Это вполне естественно. Но, что бы ни происходило, не должны ставиться под сомнение базовые ценности. Не допустим возврат назад к переосмыслению того, что общество для себя уже решило. Раз и навсегда. Это также один из уроков, которые дает нам практика ЕСПЧ и функционирование европейской системы защиты прав человека.
Суд рассматривает ЕКПЧ как живой, развивающийся организм. Права человека не стоят на месте. Они постоянно развиваются. Их понимание отражает те ступени, которые человеческое общество проходит в своем развитии. Ограничения, которые существовали раньше, снимаются. Появляются новые возможности. Общество придумывает, как противостоять новым вызовам и угрозам. И все это происходит только по одному, единственно возможному, сценарию.
Фундамент заложен. Никакого отступления от абсолютных прав, таких, как право на жизнь, запрет пыток, свобода от обращения в рабство и т.д., быть не может. Государству позволительно вмешиваться в отправление прав человека только на основании закона, и преследуя цели, определенные законом. Эти и еще целый ряд других положений не подлежат пересмотру.
В том, что касается поиска баланса интересов, в том, что касается новых потребностей, экспериментирование вполне возможно. Но оно должно вести к расширению индивидуальных прав, а не к их сужению. Потому что, если общество гарантирует самореализацию личности, оно одновременно обеспечивает свою стабильность и благо всех тех, из кого это общество складывается.
Как на практике Европейский Суд реализует такой подход, очень хорошо видно на примере его отношения к праву на справедливое судебное разбирательство. Любой специалист, впервые знакомящийся с текстом ЕКПЧ, не может не прийти к однозначному выводу: право на справедливое судебное разбирательство касается только и исключительно судопроизводства и не выходит за его рамки. Однако ЕСПЧ сумел встать над этим видением. Он сформулировал правовую позицию, согласно которой право на справедливое судебное разбирательство утрачивает свой изначальный смысл и предназначение, если личности не гарантировать одновременно право на доступ к правосудию и исполнение вынесенного в его пользу судебного постановления. Это видение было полностью воспринято современным обществом и государством. В настоящее время право на справедливое судебное разбирательство не мыслится без права на доступ к правосудию и исполнение судебных постановлений.
При всех сложностях, при всех нюансах, кризисах, неудачах и столкновениях, все равно должно обеспечиваться движение вперед. Такое движение всегда будет происходить, если у нас твердый фундамент, если мы не ставим под сомнение завоеванные обществом правовые достижения, если намерены двигаться вперед, а не возвращаться все время вспять.
Интеграционное право
Европейская система защиты прав человека одной из первых запустила процесс создания интеграционного права и продемонстрировала, как такое право может работать. Сформированный ею механизм выглядит примерно следующим образом. Физическое или юридическое лицо отстаивает в международных инстанциях свои права, которые ему не удалось защитить на национальном уровне. Европейский Суд констатирует нарушение государством взятых на себя обязательств по ЕКПЧ. Исполняя вынесенное им постановление, государство-участник европейской системы предпринимает меры, необходимые для того, чтобы аналогичные нарушения не повторялись вновь. В результате шаг за шагом в национальную правовую и судебную систему вносятся изменения, направленные на ее совершенствование.
Перед нами уникальный механизм. Он обеспечивает удивительно гармоничное сочетание индивидуального и общественного интереса. Государства-участники системы предоставляют своим гражданам, всем лицам, находящимся под их юрисдикцией, возможность эффективно отстаивать свои права. Эти права гарантируются всей мощью национальных судебных систем, помноженной на поддержку международных инстанций. Как следствие этого, европейская система проявляет заботу о каждом человеке, каждом потерпевшем или пострадавшем. Выигрыш дел в Европейском Суде – это победа справедливости, выигрыш конкретной личности. Вместе с тем, от каждой такой маленькой победы выигрывает и общество в целом. Ведь, благодаря настойчивости отдельной личности, опирающейся на юрисдикционную защиту со стороны Европейского Суда и надзорную работу Комитета министров Совета Европы, общество получает новые, более совершенные законодательство, правоприменительную и административную практику, новое состояние правового порядка. По определению, это такой правовой порядок, в котором устранены выявленные недостатки, такой правовой порядок, который в большей степени выгоден и личности, и обществу в целом.
Одновременно интеграционное право решает задачи, далеко выходящие за рамки внутреннего права отдельных государств. Наличие общего стандарта, создаваемого Европейским Судом, и постоянная корректировка национального законодательства и правоприменительной практики обеспечивают формирование транснационального правового порядка. Его цель и предназначение состоят в том, чтобы личность пользовалась одинаковой совокупностью прав и могла отстаивать их одинаковым образом, где бы она ни находилась, будь то в России, Германии или Эстонии, в Бресте или Владикавказе.
Субсидиарность
Может быть, главный урок, который дает практика Европейского Суда и функционирование европейской системы защиты прав человека, состоит в уважении к национальному государству, национальным традициям, национальному судье. Основная обязанность по исполнению требований ЕКПЧ лежит на национальном государстве. На 99,9% от него зависит, как и насколько Конвенция будет исполняться. Никакие международные механизмы этой ситуации не меняют. Да они и созданы в иных целях. Их призвание состоит в другом. Они должны помогать. Должны страховать. На них возложена лишь субсидиарная забота о том, чтобы Конвенция добросовестно исполнялась.
Это находит отражение во всех элементах европейской системы. Наиболее очевидные из них – правило об исчерпании внутренних средств правовой защиты и усмотрение государств в отношении того, как и какими методами обеспечивать реализацию описанного выше права результата. Ведь, в чем смысл правила исчерпания внутренних средств правовой защиты – в том, чтобы дать возможность национальному судье более высокой инстанции самому исправить допущенные ошибки, в том, чтобы национальная правовая система сама купировала допущенные нарушения.
В настоящее время, как и многие годы тому назад, принцип субсидиарности никем не ставится под сомнение. Но перегруженность Европейского Суда огромным количеством дел, в том числе дел-клонов, заставляет взглянуть на него по-новому. Перегруженность Суда означает, что национальное государство недорабатывает. Оно недостаточно оперативно устраняет дисфункции своей правовой и судебной системы, выявленные Европейским Судом. Субсидиарность предполагает, что государства-участники должны прилагать большие усилия для того, чтобы самостоятельно справляться с теми проблемами, с которыми сталкивается общество и на которые указывает нарушение Европейской конвенции.
Но прочтение субсидиарности может меняться. В последнее время Европейский Суд все в большей и большей степени берет на себя труд подсказывать национальному государству, что и как оно должно делать для устранения выявленных нарушений. В постановлениях Европейского Суда появляются указания на те индивидуальные меры, которые должны принять национальные власти. В постановлениях указывается на наличие структурных или системных проблем, выявленных в функционировании национальной правовой и судебной системы. По-новому расставляют акценты в прочтении обязанностей национального государства так называемые пилотные постановления. Все эти новые формы судопроизводства предлагают в какой-то степени новаторское прочтение принципа субсидиарности. Их всесторонний анализ под углом зрения соотношения ответственности национального государства, Европейского Суда и Комитета министров Совета Европы еще впереди.
Но, безусловно, обязательным для понимания субсидиарности, как она находит отражение в практике Европейского Суда и функционировании европейской системы защиты прав человека, является наиболее рациональное и гармоничное сочетание усилий отдельного государства и сотрудничающих между собой участников международного сообщества. Ведь цель у них одна. Это та самая цель, ради которой ЕСПЧ, юбилей которого отмечается в этом году, был создан.
© Марк ЭНТИН,
д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России