Главная > Дневник событий > Право > «Конституционно-правовые» основы международной деятельности ЕС и практическая политика

«Конституционно-правовые» основы международной деятельности ЕС и практическая политика

Вступление в силу Лиссабонского договора очень многое меняет в организации и деятельности Европейского Союза. Пожалуй, в наибольшей степени это касается того, как, каким образом, с помощью какого инструментария ЕС будет вести свои внешние дела.

Вместо напоминания

Согласно Маастрихтскому договору в редакции Ниццского договора, для глубокой реформы которого потребовался теперь Лиссабонский договор, компетенция ЕС во внешней сфере принципиальным образом варьируется в зависимости от типа деятельности. Формально международной правосубъектностью обладает только Европейское сообщество. Оно уполномочивается вести внешние дела конкретными положениями учредительных договоров, которые наделяют его, в том числе, косвенной компетенцией и подразумеваемыми полномочиями, а также в силу разработанной Судом ЕС концепции внешнего сопровождения внутренней деятельности. Такие положения разбросаны по всему тексту договоров. Применительно к Сообществу они касаются, главным образом, вопросов экономики, социальной политики и защиты окружающей среды.

Раздел V Договора о ЕС наделяет Союз компетенцией по проведению общей внешней политики и политики в области обороны и безопасности. Специфические цели реализации данных аспектов внешней деятельности ЕС перечислены в п. 1 ст. 11 Договора. На основе его ст. 24 сложилась постоянно расширяющаяся практика заключения Союзом соглашений с третьими странами и международными организациями.

Наконец, раздел VI Договора о ЕС наделяет Союз полномочиями, касающимися международных аспектов сотрудничества полицейских и судебных органов стран ЕС в уголовно-правовой сфере.

Новации

В Лиссабонском договоре внешние полномочия ЕС сгруппированы вместе. Они представлены в гораздо более рациональном виде. Выписаны обстоятельнее и определеннее. Предпринята коммунитаризация полномочий по международному сотрудничеству полицейских и судебных органов в уголовно-правовой сфере.

Полномочия в области общей внешней политики и политики безопасности сформулированы максимально широко. Интересно отметить, вместе с тем, что специфических целей для ОВПБ теперь не будет. В международных делах ЕС должен решать одинаковые задачи вне зависимости от их специфики.

Полномочия по экономическому сотрудничеству выписаны последовательнее и детальнее, чем раньше. В частности, необходимая правовая база подведена под оказание гуманитарной помощи.

Кодифицированы процедуры запуска переговоров, их ведения и заключения международных соглашений ЕС. Снята неопределенность в том, что касается разных типов соглашений. Описанию процедур придан системный характер.

При реформе ОВПБ возобладал разумный прагматический подход. Государства-члены отказались от попыток коммунитаризации этой области деятельности. Тем самым они признали ее специфику, то, что она принципиальным образом отличается от всего остального, чем ЕС занимается от лица и по поручению входящих в него стран.

Одной из основных новаций Лиссабонского договора является наделение Союза международной правосубъектностью. Правда, практика уже давно пошла по пути признания ее за ЕС. Ведь даже такой сложный для него и влиятельный партнер, как США, согласился с тем, что ЕС заключает в международной сфере соглашения от лица всех своих членов. Но практика оставляла открытыми слишком много правовых вопросов. Она не снимала и не могла полностью снять ситуацию юридической неопределенности.

Здесь есть своя тонкость. ЕС обладает только той компетенцией, которую ему передали государства-члены. ЕС вправе осуществлять только такую деятельность, в отношении которой он получил конкретные полномочия. Но Договор о ЕС не содержит общей нормы, уполномочивающей ЕС вообще заключать международные соглашения. Здесь имеется большой и серьезный зазор.

Закрыть его в какой-то степени помогало прецедентное право, сформированное Судом ЕС, и, в частности развиваемая в его решениях концепция внешнего сопровождения внутренней деятельности ЕС. В соответствии с ней, государства-члены утрачивают право на самостоятельное заключение международных соглашений в той степени, в какой такие соглашения затрагивают функционирование создаваемого или созданного ими общего рынка.

Лиссабонский договор частично наводит порядок и в этой сфере. Правда, в основном закрепляя подходы, сформулированные Судом ЕС. Так, ст. 37 в редакции Договора о функционировании Европейского союза наделяет ЕС общей компетенцией заключать соглашения по вопросам, регулируемым главой о внешних действиях. Но полномочия по заключению международных соглашений закрепляются четырьмя разными способами. На очевидно более простое и перспективное решение – указать, что в международной сфере ЕС обладает полномочиями заключать соглашения по всем тем вопросам, в отношении которых ЕС переданы полномочия, государства-члены не пошли.

Один из самых сложных вопросов, на который ни право ЕС, ни доктрина европейского права, похоже, не дают исчерпывающего ответа, – в какой степени внешняя компетенция отражает внутреннюю и обладает такими же характеристиками, что и внутренняя, в условиях, когда последняя подразделяется на исключительную, совместную и поддерживающую. Можно предположить, что в области внешней торговли или защиты биоресурсов моря ЕС будет обладать исключительной компетенцией по определению, поскольку общий рынок и защита биоресурсов относятся к его исключительной компетенции. В тех случаях, когда в результате принятых мер регулятивного характера, государства утратили возможность принимать противоречащее им национальное законодательство, ЕС будет также обладать исключительной компетенцией во внешней сфере. Вместе с тем, в таких областях, как помощь развитию или гуманитарная помощь, где ЕС действует совместно или дополняет индивидуальные действия государств, Союз не будет обладать во внешней сфере исключительными полномочиями. В области ОВПБ он не будет обладать исключительной компетенцией по определению.

Однако Брюсселю придется разбираться с тем, как толковать положения о том, что ЕС будет обладать полномочиями, необходимыми для достижения целей, которые перед ним поставлены.

В идеале при согласовании Лиссабонского договора государства-члены должны были бы предупредить возможность столкновения между институтами ЕС относительно того, на какой правовой основе должны предприниматься те или иные действия. Такие столкновения могут носить весьма острый характер. Ведь от выбора правовой основы зависят и порядок принятия решений (единогласие или квалифицированное большинство), и реальные полномочия, которыми наделяется ЕС, и возможности Комиссии прибегать к новым мерам наднационального характера, принуждая страны региона к их добросовестному исполнению.

Таких пограничных ситуаций очень много. Предположим, Совет ЕС и Европейская Комиссия поддерживают одни и те же предложения. Но Совет ЕС полагает, что они относятся к охране окружающей среды. Комиссия же ратует за то, чтобы подверстать их под единую торговую политику. В первом случае, новые меры можно было бы отнести к смешанной компетенции ЕС. Во втором – речь шла бы о развитии, расширении или конкретизации его исключительной компетенции. А это, понятное дело, далеко не одно и то же.

Лиссабонский договор возможность разногласий между институтами ЕС не устраняет. Значит, Союз по-прежнему, в какой-то степени, будет идти вперед на ощупь. Брюсселю, таким образом, останется надеяться на дипломатические способности и авторитет будущего председателя Европейской Комиссии и нового Высокого представителя по международным делам, который войдет в состав Комиссии в ранге заместителя ее председателя.

Но и здесь противоречий хоть отбавляй. По всей видимости, заранее можно прогнозировать, что взаимоотношения между председателем Европейской Комиссии и его заместителем, являющимся по совместительству Высоким представителем по международным делам, будут складываться непросто. Не исключено, что ясность появится только тогда, когда сложится устоявшаяся практика. На это может уйти, правда, немало времени.

У ЕС, вместе с тем, благодаря Лиссабонскому договору, появляется еще один дополнительный резерв. Полезный вклад в усиление начал определенности и предсказуемости в функционировании ЕС сможет внести Суд ЕС. Пусть и не радикальным образом, но признаваемая за ним учредительными договорами юрисдикция в области внешних действий Союза несколько расширяется.

Отдельного исследования заслуживает вопрос о том, в какой степени Лиссабонский договор повлияет на возможности децентрализованных агентств поддерживать прямые связи с третьими странами и заключать с их правительственными структурами прямые соглашения, минуя сложную процедуру проведения их через центральные институты ЕС.

Еще один вопрос, практически не рассматриваемый авторами, пишущими о перспективах развития европейского права, – влияние Лиссабонского договора на возможность для третьих стран оспаривать правовую базу, на основе которой ЕС собирается вести переговоры, заключать двусторонние соглашения или участвовать в многосторонних конвенциях. Рабочая гипотеза, которой придерживается теория, состоит в том, что третьим странам незачем в это влезать. Им достаточно относиться к ЕС как некоей целостности. А Брюссель сам разберется.

Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что претензии Брюсселя на то, что третьим странам нет никакого дела до того, как и что происходит внутри ЕС, не выдерживают критики. Сотрудничающим с ЕС странам, а тем более его стратегическим партнерам, далеко не безразлично, какой процедуры принятия решений Союз будет придерживаться. Им важно знать заранее, кто и в какой степени будет отвечать за ведение переговоров, заключение соглашений и соблюдение взятых на себя обязательств. Иметь дело только с ЕС по той или иной группе вопросов – это одно, иметь дело с ЕС и государствами-членами и ЕС или государствами-членами – несколько другое.

Роль Суда ЕС

В новейшей практике Суда ЕС заметна тенденция к смене вех. В прошлом Суд стремился обеспечить внешнюю компетенцию Европейского сообщества во что бы то ни стало, противостоя в этом отношении негативистскому отношению государств. Сейчас он считает, что эта проблема в основном решена. Задача момента состоит в том, чтобы обеспечить системный, непротиворечивый характер того, что делает ЕС в области внешних сношений.

Суммируя то, что Суду ЕС удалось сделать в прошлом, можно выделить несколько моментов. Прежде всего, он постарался дать максимально широкое толкование внешних полномочий ЕС в тех случаях, когда такие полномочия непосредственно предусматриваются в учредительных договорах. Это касается, в частности внешней торговли.

Далее, им была разработана концепция внешнего сопровождения. Она подробно обосновывается им в заключениях 1/76 по запросу о создании Фонда *1 и 2/91 по запросу о конвенциях МОТ.*2 В соответствии с ней предоставление ЕС компетенции принимать регулятивные акты в целях достижения поставленных перед ним целей наделяет его правом вступать для этого в международные соглашения.

Наконец, Суд дал телеологически ориентированное толкование подразумеваемых полномочий. Рубежным в этом плане стало знаменитое решение по делу AETR.*3 В нем сформулировано правило, по которому, как только ЕС устанавливает общие правила, государства-члены утрачивают право заключать затрагивающие или меняющие их международные соглашения. Поскольку потребность в таких соглашениях неминуемо возникает, полномочия по их заключению автоматически отходят к ЕС.

С вступлением в силу Маастрихтского договора и созданием Союза, наделяемого, по сравнению с Сообществом, дополнительными полномочиями в крайне чувствительных для государств-членов сферах деятельности, Суд ЕС столкнулся с качественно новой ситуацией. Государства-члены начали с гораздо большей осторожностью относиться к возможностям реализации Союзом и Сообществом внешних полномочий. В праве ЕС утвердились принципы субсидиарности, пропорциональности и жесткого контроля над выбором правовых основ внешних действий. В изменившихся условиях Суду ЕС потребовалось авторитетно подтвердить свою предшествующую практику. Этим целям послужило заключение 1/94 по запросу о ВТО.*4 В нем уточняется, что страны ЕС теряют право на заключение международных соглашений тогда, когда ЕС в достаточной или должной степени воспользовался своей компетенцией.

Своеобразие последовавшего этапа развития судебной практики заключается в том, что Суд ЕС нюансирует свою позицию. Он идет на несколько более рестриктивное толкование внешних полномочий Сообщества. Он четко определяет границы того, что позволяют ЕС учредительные договоры. По сути, он отказывается от судебного нормотворчества. Классическим и наиболее показательным в этом плане становится заключение 2/94,*5 в котором он установил, что учредительные договоры не содержат положений, которые могли бы послужить правовой основой для присоединения Брюсселя к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Он подтвердил, что ЕС обладает только теми полномочиями, которыми его наделили государства-члены по вопросам, относящимся как к внутренней, так и внешней компетенции.*6

В данном контексте нельзя исключать, что на Суд ЕС могли повлиять отрицательные результаты референдума в Дании по Маастрихтскому договору. Он стал осторожнее. Соответственно продолжила меняться и играемая им роль. От продвижения внешних полномочий, особенно в целях формирования общего рынка, Суд ЕС перешел, скорее, к позиционированию себя в качестве некоего аналога конституционного суда.

Показательны в этом плане позиция, занятая им в решении по делу С-497/98 об Открытом небе*7 2002 г., и самая последняя практика. В решении он настаивает на необходимости самым тщательным образом исследовать, действительно ли обязательства, принимаемые на себя государством-членом по соглашениям с третьими странами, затрагивают или могут затронуть общий рынок.

В своих наиболее поздних решениях Суд ЕС пытается примирить два внешне противоречащих друг другу подхода. То, что они несовместимы друг с другом, утверждается в юридической литературе. Правда, с таким мнением можно и не согласиться. Все зависит от точки зрения.

В заключении 1/03 от 2006 г. по запросу о Луганской конвенции*8 Суд напоминает, что ЕС обладает только теми полномочиями, которые ему передали государства-члены. Поэтому при анализе их соглашений с третьими странами нужно получить твердое подтверждение того, что они конкретно нарушают или могут нарушить реально действующие нормы права ЕС. Это подход, которого Суд ЕС придерживается после Маастрихта. Одновременно он возвращается к последовательному отстаиванию максимы, согласно которой норма права ЕС должна быть эффективной. Это линия, связь которой можно уверенно проследить к решению по делу ERTA.

Более того, Суд ЕС развивает несколько более широкое понимание эффективности нормы права ЕС. Он утверждает, что односторонние действия государств не должны затрагивать внутреннюю согласованность права ЕС. Его внутренняя противоречивость недопустима.

Принципиальное значение Суд ЕС придает ст. 47 Договора о ЕС, введенной специально для того, чтобы межправительственные формы сотрудничества, на которые делалась ставка в новых политиках, не нанесла ущерб коммунитарному правопорядку. Так, в решении 2005 г. по делу С-176/03 Комиссия против Совета ЕС, известному как дело о санкциях за загрязнение окружающей среды,*9 он признал, что меры уголовно-правового характера относятся не к третьей опоре, а к компетенции Сообщества, поскольку они необходимы для обеспечения экологических стандартов ЕС.

Но в последующем решении от 23 октября 2007 г. по делу С-440/05 Комиссия против Совета ЕС о загрязнении с торговых судов*10 Суд нашел, что, даже в целях обеспечения действующего экологического права Сообщества, оно не может в рамках своей компетенции принимать меры, ведущие к гармонизации уголовного законодательства государств-членов. Такие меры могут приниматься только в рамках и в соответствии с процедурными требованиями третьей опоры.

Свой вклад в консолидацию прецедентного права внес и Суд Первой Инстанции. В решении по делу T -306/01 Юсуф и др. против Комиссии и Совета он четко заявил, что правопорядки Сообщества и ОВПБ являются самостоятельными и независимыми. Коммунитарные методы не могут распространяться на сферу ОВПБ. На основе ст. 308 Сообщество не вправе принимать нормативные решения, необходимые для достижения целей ОВПБ или третьей опоры.

С вступлением в силу Лиссабонского договора практика Суда ЕС по рассматриваемым вопросам вряд ли претерпит сколько-нибудь существенную эволюцию. Вместе с тем, Суду ЕС, конечно же, придется принять во внимание, что в нем соотношение между правопорядком Союза в области ОВПБ и правопорядком по всем остальным вопросам, отнесенным к компетенции Союза, формулируется иначе.

До сих пор государства-члены старались уберечь право Сообщества, коммунитарное право, коммунитарный метод взаимодействия от «дурного» влияния традиционных форм межправительственного сотрудничества, используемых в области ОВПБ. Этим целям как раз и служила упоминавшаяся выше ст. 47. В ней подчеркивается: ничто в Договоре о ЕС не должно затрагивать Договор об учреждении Сообщества. Сейчас она интерпретируется Судом ЕС, как запрещающая актам, принимаемым в осуществление компетенции Союза по Договору о ЕС, наносить ущерб компетенции ЕС, переданной Сообществу в силу Договора об учреждении Сообщества.

Лиссабонский договор исключает из текста Договора о ЕС и Договора о функционировании ЕС упоминание о том, что правопорядок, возникающий в рамках ОВПБ, не должен затрагивать комунитарное право. Фактически два различных и автономных правопорядка уравниваются в правах. Одновременно, как подчеркивалось выше, ранее закреплявшиеся специфические цели ОВПБ растворяются в общем списке целей, достижению которых должен служить Союз.

Что это даст на практике, пока трудно сказать. Очевидно, тем не менее, что ЕС и в дальнейшем будет сталкиваться с ситуациями, когда ему нужно будет принимать оперативные решения в области поддержания международного мира и безопасности, проведения военно-гражданских миссий и противодействия терроризму, оказания помощи развитию, осуществления гуманитарных операций и т.д. Будет ли он мучительно долго согласовывать их в рамках ОВПБ с использованием принципа единогласия или прибегать к гибкостям коммунитарной политики, а потом преодолевать очередные кризисы в отношениях между институтами, в том числе обращаясь к помощи Суда ЕС, покажет будущее. И как институтам ЕС, председателю Европейского Совета, Председателю Европейской Комиссии, Высокому представителю и проч. удастся согласовывать между собой противостоящие друг другу компетенции ЕС, ответ на эти вопросы ЕС также предстоит еще только найти.

Смешанные соглашения

Как считают в секретариате Европейской Комиссии, для ЕС сейчас, похоже, наступила эпоха смешанных соглашений 4-го поколения. В документах первой волны содержались базовые положения о торговле и дипломатических сношениях. Потом им на смену пришли гораздо более широкие и разносторонние. Речь в них шла уже о торговле и сотрудничестве. Они пополнились нормами о помощи развитию, борьбе с терроризмом, защите окружающей среды. В соглашениях третьего поколения был сделан еще один шаг по пути к углублению связей. Экономическому взаимодействию и сотрудничеству в области безопасности придавался еще более комплексный характер. Сейчас ЕС вступает в новый этап обустройства своих внешних связей. Одним из примеров смешанных соглашений четвертого поколения может служить недавно заключенное с Индонезией.

Смешанными являются международные соглашения, в которых одновременно участвуют и ЕС, и государства-члены. Потребность в них возникает тогда, когда по отдельности ни ЕС, ни государства-члены не обладают полномочиями, которые нужны для их согласования и соблюдения. Их предметом являются отношения, регламентация которых выходит за рамки полномочий, как переданных интеграционному объединению, так и оставшихся у стран ЕС. К числу смешанных для ЕС относятся правила ВТО, Конвенция ООН по морскому праву и конвенции по международному частному праву. Типичными смешанными соглашениями считаются также соглашения об ассоциации, стабилизации, партнерстве и сотрудничестве и документы о защите окружающей среды.

При подготовке смешанных соглашений переговорщиком со стороны ЕС выступает Комиссия. Она ведет переговоры. Но ратифицируют их все государства-члены, ЕС и другая сторона. Следовательно, для заключения соглашений ЕС и государства-члены нуждаются в самом тесном сотрудничестве. Добиться его не всегда удается. Их вступление в силу может надолго затягиваться. В этих случаях Комиссия прибегает к откровенному лоббированию и давлению. Она нередко рассылает по столицам, в частности, напоминание о целостности внешних связей ЕС с тем, чтобы подстегнуть процесс ратификации.

Если соглашение на деле состоит из двух почти не связанных между собой – покрывающих отдельно исключительную юрисдикцию ЕС и государств-членов, расстыковка сроков ратификации особого значения не имеет. Но на практике подобные соглашения не встречаются.

Поэтому Совет ЕС принимает решения о подписании и временном применении соглашения в той части, которая касается собственно Сообщества. Одновременно с этим он принимает решение о заключении соглашения, в котором указывает правовую основу, в соответствии с которой ЕС может принимать на себя соответствующие международные обязательства.

В ряде случаев Совету необходимо получить согласие Европарламента. К их числу относится заключение соглашений об ассоциации (ст. 310), соглашений, предполагающих создание определенной институциональной структуры, влекущих за собой бюджетные расходы, или вносящих изменения в акты ЕС, принятые совместно с Европарламентом. Естественный вывод – на заключение и вступление в силу смешанных соглашений требуется немало времени. Так, соглашение с Алжиром было заключено 22 апреля 2002, а вступило в силу 1 сентября 2005 г. Даты для Египта – 25 июня 2001 и 1 июня 2004 г., для Ливана – 17 июня 2002 и 1 апреля 2006 г. соответственно и т.д.

Но важно не только заключить соглашение, но и обеспечить его соблюдение и исполнение. Эти целям служит создание таких совместных органов, как, например, совет ассоциации, комитет ассоциации и подкомитеты. Председательство в комитетах и подкомитетах обеспечивается Комиссией. Это внутренняя кухня ЕС. Представители государств-членов могут участвовать. Решения совета подготавливаются в рамках рабочих групп Совета ЕС. Но Комиссия вносит предложения по проекту решения Совета о позиции Сообщества. Содержание проговаривается с заинтересованным государством с использованием неформальных процедур.

В отношении многосторонних конвенций ситуация столь же непростая. ЕС может быть участником, если в них включается положение о региональных организациях экономической интеграции. ЕС и государства-члены договариваются между собой по порядку голосования в создаваемых на их основе международных структурах. В тех случаях, когда и ЕС, и государства-члены обладают полномочиями в областях, регулируемых конвенцией, иного решения, нежели совместное участие, чтобы обеспечить её реализацию, быть не может. Но ЕС и государства-члены опять же договариваются между собой, кто выступает, кто принимает участие в переговорах, а кто только голосует. Обычно по вопросам, относящимся к исключительной компетенции Сообщества, от имени стран ЕС выступает Комиссия. Если речь идет о смешанной компетенции, выступают председательство и Комиссия. Они решают, как будут распределяться обязанности и отправление представительских функций.

В том, что касается конвенций ЮНЕСКО и некоторых других случаев, считающихся хрестоматийными, есть отработанная процедура, описывающая все этапы поиска компромисса, когда Комиссия и государства-члены не сразу могут договориться. По вопросам, остающимся в компетенции государств-членов, представительство их интересов лежит на председательстве. По вопросам, находящимся в исключительной компетенции ЕС, безусловное лидерство признается за Комиссией. По всем пограничным проблемам председательство и Комиссия договариваются между собой. Но бывают и гораздо более сложные ситуации. Предположим, государства не дали Сообществу присоединиться к многостороннему соглашению. Тогда, если компетенция смешанная, нельзя исключать того, что в какой-то момент процесс принятия решений внутри ЕС будет заблокирован с соответствующими последствиями для эффективности самого многостороннего соглашения. Как общее правило, координация позиций должна осуществляться в Брюсселе. Если не получается, ею приходится заниматься непосредственно в рамках многосторонних конференций.

По смешанным соглашениям ЕС и государства-члены несут совместную ответственность. Это общее правило. Но в зависимости от того, как учредительные договоры решают вопрос о распределении компетенции, интеграционное объединение и входящие в него страны могут нести отдельную ответственность. В соглашениях об ассоциации, в частности указывается, что ответственность несут либо Сообщество или государства-члены, либо Сообщество и государства-члены в зависимости от их соответствующих полномочий.

Суд ЕС внес вклад в прояснение ситуации со смешанными соглашениями в решениях по делам С-12/86 Demirel, C-239/03 Etang de Berre и C-431/04 Merck Genericos. Во втором случае Комиссия инициировала дело против Франции в связи с предполагаемым нарушением Парижем природоохранных требований в отношении вод Средиземноморья. Суд признал ответственность ЕС. В третьем случае применительно к соглашению ТРИПС Суд впервые использовал концепцию первоочередной компетенции. В соответствии с ней ЕС сам решает, кто несет ответственность.

Вместе с тем, возникает огромное количество вопросов, ответы на которые остаются не всегда четкими и определенными, если они вообще имеются. Предположим, государство-член нарушил свои обязательства по двустороннему соглашению ЕС или многосторонней конвенции, стороной которой является также и ЕС. Его ответственность перед ЕС, другими государствами-членами, противоположной стороной или сторонами соглашения либо конвенции будет варьироваться в зависимости от того, затрагивает ли нарушение исключительную компетенцию ЕС, смешанную или относится к компетенции самого государства-члена. То же самое будет касаться и ответных мер, и механизмов разрешения споров и т.д.

Интересно будет посмотреть, как ЕС удастся реализовать поручение, закрепленное в Лиссабонском договоре, присоединиться к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. По всей видимости, Союзу придется преодолеть немало юридических ловушек.

В области прав человека Брюссель обладает не совсем понятной компетенцией. Судом ЕС указывалось на это еще в упоминавшемся выше заключении 1/94. По логике вещей, он должен был бы выступать на переговорах одновременно от лица и ЕС, и государств-членов. Но страны ЕС уже давно участвуют в Конвенции. К тому же, присоединение нужно только для того, чтобы распространить действие Конвенции и предусматриваемого ею контрольного механизма на акты ЕС и действия институтов ЕС.

С другой стороны, ответственность за применение актов ЕС и принятие мер имплементационного характера лежит на государствах-членах. Поэтому переговоры о присоединении к Конвенции, условия присоединения и порядок соблюдения обязательств, принимаемых на себя ЕС, будут непосредственно затрагивать и их компетенцию. Под этим углом зрения, с точки зрения ЕС, смешанным соглашением может быть признана не только сама Конвенция, но и акт о присоединении к ней ЕС. Во всяком случае, утверждать, что это безусловно не так, было бы все же преувеличением.

С первой группой проблем связан вопрос о необходимости ратификации акта присоединения ЕС к Конвенции не только на уровне ЕС, но и на уровне государств-членов. Ведь самого факта закрепления в Лиссабонском договоре поручения присоединиться не достаточно для того, чтобы ЕС взял на себя обязательства как по акту о присоединении, так и вытекающие из участия в Конвенции. Совет ЕС еще должен будет утвердить мандат Европейской Комиссии на ведение переговоров о присоединении, потом одобрить то, о чем Комиссии удастся договориться.

Брюссель, конечно же, будет утверждать, что выработанный Комиссией акт о присоединении не является смешанным соглашением и не нуждается в его ратификации всеми государствами-членами. Предположим, однако, что это не так. Тогда совсем другими гранями заиграют включенные в Лиссабонский пакет заявления Великобритании и Польши о том, что положения Лиссабонского договора о придании Хартии основных прав ЕС обязывающего характера, на них не распространяются.

Брюссель опять-таки будет утверждать, что указанные документы, являющиеся неотъемлемой частью Договора, на самом деле имеют характер всего лишь интерпретативного заявления. Их ни в коем случае нельзя приравнивать к классическому изъятию из-под действия договора. К тому же Хартия вообще не порождает для ЕС никаких новых обязательств и не наделяет его никакими новыми полномочиями, что весьма спорно. Наконец, Брюссель будет доказывать, что Хартия никакого отношения к участию ЕС в Конвенции не имеет. Однако все это требует самого пристального и специального изучения. И именно в свете развиваемой доктриной европейского права концепции смешанных соглашений ЕС.

Союз как сторона международного соглашения

О международной правосубъектности Союза по-прежнему ведутся бесконечные споры. На практике Союз заключает массу международных соглашений. Причем самых разнообразных. Несколько примеров: соглашения об участии третьей стороны в военной или военно-гражданской операции ЕС, о статусе войск ЕС, об обмене информацией и т.д. Помимо классических договоров, ЕС заключает соглашения в форме обмена письмами, принимает юридически связывающие его декларации о намерениях и проч.

Значительная часть соглашений, заключаемых ЕС, являются «дважды смешанными», поскольку в них участвуют и Сообщество, и государства-члены, и Союз. Так, ЕС потребовалось принять два решения Совета ЕС по договору 2004 г. со Швейцарией об ассоциации Берна с имплементацией, соблюдением и развитием шенгенских соглашений. Одно – в качестве института Сообщества, другое – Союза.

Имеется достаточно комбинаций, когда ЕС заключает соглашения, затрагивающие компетенцию Союза по второй и третьей опоре. На основании статей 24 и 38 заключено, по крайней мере, 8 соглашений такого типа. Это соглашения, в частности, с США или с Ирландией и Великобританией.

Переговоры по таким соглашениям, их подписание и заключение обладают существенной спецификой. Формально переговоры ведет председательство. Фактически оно опирается в этом на Высокого представителя по ОВПБ. Совет может дать поручение председательству назначить лицо, подпись которого будет связывать Союз. Однако в конечном итоге заключает соглашение Совет ЕС.

Имеется и ряд очень существенных «мелочей». По п. 5 ст. 24 Договора о ЕС, когда государство-член или государства-члены ссылаются на необходимость соблюдения конституционных требований в целях принятия на себя согласованных ЕС международных обязательств, в их отношении соглашение не действует. Вплоть до выполнения требований, предписываемых национальным законодательством. Остальные страны ЕС подобная оговорка не останавливает. Ими могут приниматься решения о временном применении.

Возникает прелюбопытная ситуация. Соглашение не связывает государство или государства, ссылающиеся на необходимость соблюдения конституционных процедур. Это не мешает остальным заключить соглашение. Для третьей страны или международной организации соглашение все равно будет соглашением с Союзом. Считается, что это вопрос внутреннего права ЕС. Ведь Брюссель сам определяет, что такое ЕС, кто входит в ЕС и из кого ЕС складывается. На практике же соглашение, заключаемое с ЕС, будет дефектным. Только не по формальным основаниям или своей юридической силе, а по пространственной сфере его действия. Фактически часть территории ЕС, как она определена учредительными договорами ЕС, будет изыматься из-под действия нормально согласованного и вводимого в действие международного соглашения. Таким образом, по учредительным договорам ЕС будет одним, а по пространственной сфере действия международного соглашения, стороной которого является ЕС, – несколько другим. На вопрос о том, какие правовые коллизии это противоречие может порождать, ни теория, ни практика европейского права пока не отвечают.

Следует оговориться только, что в случаях с военными операциями ЕС п. 5 никогда не упоминается.

Не совсем ясным остается ответ и на вопрос, могут ли соглашения Союза с третьими странами считаться интегральной частью права Союза по аналогии с традициями Сообщества. На этот раз теория от поиска ответа не уклоняется. Большинство авторов придерживается мнения, что да. Однако, что стоит за этим да, остается не совсем понятным. Ведь правопорядок Союза коренным образом отличается от правопорядка Сообщества. На внутреннее право государств-членов формирующие его акты сами по себе влияния не оказывают. Во внутреннее право они автоматически не входят. Прямым действием не обладают. У субъектов внутреннего права никаких прав и обязанностей сами по себе не порождают.

Другой момент. Соглашения, заключаемые Союзом с третьими странами и международными организациями, теоретически связывают лишь сам Союз в лице его институтов. Но если соглашения связывают только институты Союза, но не государства-члены, логично предположить, что они порождают правовые последствия только для институтов. На самом деле это, конечно же, не так. Правовые последствия будут возникать и для государств-членов.

Есть и ряд пограничных проблем. О некоторых из них говорилось в контексте практики Суда ЕС по вопросам внешней компетенции Сообщества. Однако полной определенности нет. Так, в 2007 г. один из генеральных адвокатов Суда ЕС дал, скорее, прокоммунитарную интерпретацию соотношению коммунитарного права и права Союза при подготовке решения по делу С-91/05, получившему известность как дело об Экономическом сообществе Западно-Африканских государств (ECOWAS). Речь шла о решении ЕС по вопросам нераспространения стрелкового оружия в Африке, конкретнее о решении Союза в рамках ОВПБ относительно финансового участия и технического содействия в осуществлении проектов, связанных с мораторием на импорт, экспорт и производство легких вооружений. Он попытался обосновать, что в тех случаях, когда ЕС может действовать на основании компетенции Сообщества и конкурирующей компетенции Союза, он должен действовать на основании компетенции Сообщества. Внутри Союза мнения разделились. Совет ЕС и государства-члены выступили за то, чтобы квалифицировать предпринимаемые Союзом меры в качестве связанных с контролем над вооружениями в интересах поддержания международного мира и безопасности. Европейская Комиссия, напротив, попыталась представить их как типичные меры оказания содействия развитию.

В целом, доктрина европейского права к специфике соглашений, заключаемых Брюсселем на основании ст. 24 Договора о ЕС, относит следующее. Такие соглашения заключаются только Союзом, но не государствами-членами. Юридически они связывают только Союз. Однако они имеют правовые последствия и для государств-членов. Или, иначе, они имеют для государств-членов лишь косвенные правовые последствия. Двойные смешанные соглашения сложны с процедурной точки зрения. Лучше к ним подходить с использованием других правовых оснований, нежели п. 5 ст. 24.

Все это вопросы, имеющие большое практическое значение. Ведь по состоянию на конец 2007 г. Союз заключил уже порядка 90 соглашений с использованием своей компетенции по второй и третьей опорам.

Любопытно, однако, что национальные парламенты ими не интересуются, а зачастую о них мало что знают. Их позиция пока сводится к довольно удобному утверждению, что это не их соглашения. Они вообще не включаются в официальные издания стран ЕС, публикация в которых является обязательной для вступления международного договора в силу в отношении данной конкретной страны.

Так выглядят теоретические построения. На практике все может быть несколько иначе.

Предположим, в ответ на обращение ЕС Россия направляет своих десантников для участия в военно-гражданской операции в Чаде или где-то еще. Естественно, заключается соглашение об участии с ЕС. Однако фактически операция проводится Францией или каким-то другим государством-членом. По ее или его вине российские солдаты гибнут, или, слава богу, страдают лишь российские самолеты и имущество. Согласно теоретическим построениям, ответственность будет нести только Союз, и судиться придется с ним (Если только он полностью не закроется типовым соглашением, которым участвующее государство в общем виде отказывается от каких-либо претензий в связи с проведением операции). Дальше он распределит между государствами-членами пропорции выплаты материальной компенсации. В действительности может оказаться, что надо будет иметь дело, закрыв глаза на теорию и на позицию Брюсселя, непосредственно с Францией или какой-то другой страной ЕС. Тем более, если ЕС в будущем будет все чаще прибегать к т.н. механизму «головного» государства.

Пограничная ситуация может возникнуть и тогда, когда третья страна заключает с Союзом соглашение о правовой помощи, борьбе с терроризмом, отмыванием денег и т.д.

Предположим, один или несколько государств-членов уже после того, как переговоры закончились, и все обо всем договорились, на Совете, который должен принять решение о заключении данного соглашения, ссылаются на конституционные процедуры. Соглашение заключается. Третья сторона им связана. Для ЕС он обязателен. Но обеспечить его соблюдение в полном объеме ЕС не в состоянии, поскольку оно не распространяется на одно или более государств-членов, которые сослались на конституционные процедуры. Получается, что подозреваемые, осужденные и любые другие лица, на выдаче которых настаивает третья страна, могут спрятаться в фактически возникающем «рае» для преступников и террористов. Так это или нет, опять-таки покажет практика.

Соглашения в области правосудия и внутренних дел

Теория подразделяет такие соглашения на три типа. Это, в первую очередь, положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел, включаемые в классические смешанные соглашения. К их числу относятся соглашения об ассоциации, о стабилизации, соглашения со странами Азии, Африки и Латинской Америки и т.д. Предполагается, что такие положения будут включены во все соглашения о партнерстве и сотрудничестве второго поколения. В том числе с Китаем, Россией, Индией и т.д. Во-вторых, соглашения по отдельным вопросам сотрудничества в области правосудия и внутренних дел, заключаемые Сообществом. Они касаются, например реадмиссии. В-третьих, соглашения Союза. Примером такого типа документов является знаменитое соглашение с США, которое пока не вступило в силу.

Вне зависимости от типа, такие соглашения содержат разделы об управлении миграцией, защите персональных данных, борьбе с организованной преступностью, терроризмом и пр. Многие из них включают также положения о господстве права и правовом сотрудничестве. Новейшая тенденция – дополнение их разделами о дипломатической и консульской защите на основании ст. 20 Договора о ЕС. Их появление связано с рационализацией внешней деятельности ЕС в условиях, когда многие страны не имеют дипломатических и консульских учреждений повсюду в мире.

Как и в прошлом, ЕС настаивает, чтобы определенным положениям его соглашений с третьими странами – в частности, об уважении прав человека и демократических процедур – придавался статус основных ( essential ). Их специфика заключается в том, что нарушение таких положений воспринимается Брюсселем как дающее ему право на замораживание действия соглашения в целом или отдельных его разделов или прекращение его действия.

Третьи страны редко испытывают энтузиазм в отношении продвигаемой ЕС концепции основных положений. В свою очередь, ими выдвигаются встречные требования. Хотя, справедливости ради, следует отметить, что впервые на включении таких положений настояли некоторые страны Северного Средиземноморья, для которых критически важным было быть признанными Брюсселем в качестве демократических и разделяющих ценности ЕС.

Из государств, которым ЕС навязывал включение в широкоформатные соглашения основных положений, до сих пор только Австралия сумела противостоять оказывавшемуся на нее давлению. Настоять на своем Брюсселю так и не удалось. Считается, что у него элементарно не хватило рычагов давления.

Довольно любопытно, вместе с тем, что в ряде случаев Брюссель сам пришел к выводу, что настаивать на закреплении за положениями о соблюдении прав человека статуса основных не совсем разумно и рационально. Соответственно в ряде соглашений о сотрудничестве в борьбе с терроризмом, организованной преступностью и т.д. ЕС отошел от обязательного следования принципу обусловленности. Он посчитал, что обусловливать сотрудничество, направленное на решение задач внутренней безопасности, вопросами, относящимися к внутренней безопасности, в какой-то степени нелогично.

Определенной спецификой обладает согласование соглашений по сотрудничеству в области правосудия и внутренних дел. На то, как ЕС будет вести переговоры, оказывают влияние самые разные факторы. В частности, если страна, с которой они ведутся, поддерживает с председательством более тесные отношения или если председательство в нем заинтересовано, оно будет настаивать на большей вовлеченности в переговоры. В иных случаях, скорее, отдаст их на откуп Генеральному секретариату Совета ЕС. Обычная практика, однако, состоит в том, что Комиссия, председательство и Генеральный секретариат работают совместно. То, что заботит Брюссель в первую очередь, – обеспечение единства позиции всех игроков, которые принимают участие в переговорах на стороне ЕС. Единственно, что требуется, считают в Брюсселе, так это то чтобы внутренняя координация в ЕС не подменяла собой собственно переговоры.

Одна из тонкостей разбираемого типа соглашений, не всегда очевидная для третьих стран, заключается в том, что они в большинстве случаев воспринимают ЕС в качестве некоторой устойчивой твердой общности. Они не подозревают, что ЕС, в зависимости от предмета соглашения, может претерпевать самые неожиданные метаморфозы. Третья страна думает, что решает проблемы в отношениях со всеми государствами-членами. На практике оказывается, что та или иная страна, а то и целый ряд государств-членов оказываются вне международных обязательств, принимаемых на себя договаривающимися сторонами. Они спокойно пользуются гибкостями учредительных договоров и самыми разными «опт аутами» – механизмами уклонения от соблюдения обязательств ЕС или отказа от участия в правовых достижениях Союза.

Новое в развитии договорной практики ЕС – проработка вопросов о заключении соглашений по проблемам мобильности. Статус таких документов на настоящий момент еще не четко определен. Двусторонние акты на этот счет заключают отдельные страны или даже регионы государств-членов. Понятно только, что Брюссель заинтересован в их эффективном использовании для регулирования иммиграции. Пока ЕС занимается изучением накапливаемого опыта. Ведь для него важно не столько заключить соглашение или набор сходных соглашений, сколько добиться с их помощью определенного результата. Практика их применения, однако, еще не позволяет прийти к сколько-нибудь определенным выводам.

Уроки участия ЕС в ВТО

Традиционно кооперация Брюсселя и государств-членов в ВТО оценивается специалистами по функционированию ЕС как безусловный успех. Его признаки налицо. Сообщество представляет интересы всех игроков внутри ЕС. Государства-члены воздерживаются от того, чтобы в ВТО проводить самостоятельную линию. Поскольку Европейская Комиссия уже несколько десятилетий выражает общую позицию ЕС и государств-членов, экспертами делается вполне обоснованный вывод, что решение, найденное на институциональном уровне, оказалось очень удачным. Оно оправдало себя. ЕС участвует в ВТО вполне удовлетворительно. Можно сказать, даже эффективно.

Однако, с юридической точки зрения, не все так безоблачно. ЕС начинает потихоньку вырастать из ранее скроенных под него одежд. На это указывает совершенно второстепенный, но все же показательный эпизод. При подписании документов Маракешского раунда Комиссия предложила, чтобы государства-члены подписали документ группой, а не как все другие страны – в алфавитном порядке. Совет ЕС, однако, «зарубил» это предложение. Мол, Комиссия вторглась в запретную зону. Суверенные прерогативы чересчур символичны для того, чтобы государства-члены от них отказались.

Реальная проблема возникает в связи с тем, что предметная сфера ВТО относится как к исключительной компетенции Сообщества (торговля товарами), так и к смешанной, в случае, в частности с торговлей услугами. После разобранного выше решения Суда ЕС по делу AETR Сообщество стало в гораздо большей степени представлять государства-члены на переговорах по вопросам интеллектуальной собственности. Суд ЕС дал тогда расширительное толкование компетенции ЕС во внешней сфере как следующей за появлением таковой в рамках его внутреннего правопорядка. Это непосредственно затронуло вопросы интеллектуальной собственности.

Статья 133 Договора об учреждении Сообщества в редакции Ниццского договора распространила полномочия ЕС на торговлю услугами и коммерческие аспекты интеллектуальной собственности. Однако в соответствии с ней решения должны приниматься единогласно. Кроме того, она не ответила на вопрос о том, к какому типу компетенции эти полномочия следует отнести. Если к исключительной компетенции, то подобная процедура принятия решений не подходит. К тому же она сохранила дихотомию инструментов реализации компетенции.

Лиссабонский договор, предложив новую редакцию ст. 207 Договора о функционировании ЕС, сделал важный шаг вперед. Он четко указал на принадлежность полномочий ЕС в области торговли услугами, коммерческих аспектов интеллектуальной собственности и прямых иностранных инвестиций. Кроме того, Лиссабонский договор поменял применявшуюся ранее в их отношении процедуру принятия решений. К утверждению нормативных актов, регламентирующих данную сферу, в дальнейшем будет подключён Европарламент. Акты ЕС по новой редакции принимаются в порядке применения обычной процедуры. Хотя по некоторым аспектам этих полномочий предусматривается по старинке, что решения должны приниматься в соответствии с требованием единогласия. Тем не менее, что важно, им придан статус изъятий.

Вопросы возникают и в связи с тем, кто несет ответственность за нарушение правил ВТО: Сообщество, Сообщество и государства-члены или Сообщество или государства-члены. Применительно к своим обязательствам по ВТО Брюссель никогда не выступал с декларацией о распределении компетенции внутри ЕС. Как она поделена между наднациональным и национальным уровнями управления, формально не определено. Выбор сделан в пользу сугубо прагматического решения.

Брюссель показал его преимущества. Его примеру последовали и другие глобальные игроки, и сама ВТО в том, что касается использования механизмов разрешения споров.

Так в ЕС решения по вопросам, рассматриваемым в рамках ВТО, принимает Совет. США предпочитают подавать иски против отдельных государств, а не ЕС в целом. В свою очередь, ВТО признает за ЕС статус интеграционного объединения, отвечающего за своих государств-членов.

По логике вещей, нарушение государством-членом своих обязательств по праву ВТО должно влечь за собой и ответственность ЕС. Как утверждает теория, Сообщество в любом случае могло бы привлекаться к ответственности, по крайней мере, за непринятие мер по соблюдению своих международных обязательств.

Во внутреннем правопорядке ЕС вопросы ответственности урегулированы так. Европейская Комиссия уполномочена оспаривать действия государств-членов в той мере, в какой они противоречат актам ЕС, направленным на реализацию обязательств, вытекающих из участия Сообщества в ВТО. Суд ЕС Комиссию в этом отношении полностью поддерживает. Напротив, за государствами-членами возможность оспаривать акты ЕС на основании их несоответствия обязательствам, вытекающим из правил ВТО, не признается. Ведь, как утверждает прецедентное право, формируемое Судом ЕС, правила ВТО прямым действием во внутреннем праве ЕС не обладают.

Проблемы и перспективы

Вступление в силу Лиссабонского договора очень сильно отразится на всех процедурах подготовки, заключения и контроля над исполнением международных соглашений ЕС. Практика покажет, какое влияние на процедуры окажет создание поста постоянного председателя Европейского Совета, объединение в руках Высокого представителя ответственности за осуществление ОВПБ и внешних действий ЕС, институционально оформленное подключение к формированию ОВПБ Европейской Комиссии, а также все другие новации.

Центральная задача, которую Конституционный Договор, а затем Лиссабонский договор призваны решить, состоит в более четком распределении полномочий и ответственности между институтами ЕС и государствами-членами. В результате в правовой порядок ЕС вводится иерархия компетенций. Но как это произойдет на практике, опять-таки сможет показать только сама практика.

В настоящее время Европейская Комиссия умело использует все новое и новое законодательство ЕС по внутренним вопросам для того, чтобы настаивать на своем участии в международных переговорах по постоянно расширяющемуся списку проблем. Как дело пойдет в будущем, опять-таки покажет время.

Теоретически можно придумать абсолютно любую правовую конструкцию. Так, в юридической литературе получила хождение даже такая шутка. Концепция внешнего сопровождения внутренней деятельности ЕС может означать, мол, что, поелику ЕС принимает регламенты о порядке реализации резолюций Совета Безопасности ООН о введении санкций против того или иного государства, то можно настаивать, что Великобритания и Франция должны утратить в нем свободу действий. По крайней мере, частично. Ведь наличие законодательства ЕС предполагает, что по вопросам, связанным с его изменением, члены Совета Безопасности, являющиеся по совместительству членами ЕС, должны советоваться и с Брюсселем, и со всеми другими государствами-членами.

Это, конечно же, веселая пародия на право ЕС, возможное толкование Лиссабонского договора и правовой аргументации, развиваемой Судом ЕС. Но не стоит забывать, что в каждой шутке есть доля шутки. Есть некая загадка и недосказанность. Когда же речь заходит о таком непредсказуемом явлении, как ЕС, загадок и недосказанности, как выясняется, оказывается критически много.

*1 См. Opinion 1/76, Laying-up Fund [1977] ECR 742, paragraphs 3 & 4.

*2 См. Opinion 2/91, ILO [1993] ECR I – 1061.

*3 См. Case 22/70, Commission v Council [1971] ECR 263.

*4 См. Opinion 1/94, WTO [1994] ECR I – 5267, paragraphs 72 to 195.

*5 См. Opinion 2/94 [1996] ECR I – 1759.

*6 См. Ibid., paragraphs 24.

*7 См. Case 497/98, Open Skies [2002] ECR I – 9519.

*8 См. Opinion 1/03, Lugano, judgment of 7 February 2006.

*9 См. Case C-176/03, Commission v Council (Environmental Penalties) [2005] ECR I – 7879

*10 См. Case C-440/05, Commission v Council (Ship-source Pollution), judgment of 23 October 2007.

№3(20), 2008