Лиссабонский договор существенно усиливает позиции Европарламента. Он ставит его в центр «законодательного» процесса, во многом уравнивая в правах с Советом ЕС. Без поддержки и согласия Европарламента принятие решений нормативного характера в большинстве случаев становится невозможным. С одной стороны, подобная смена вех вызывает у депутатов эйфорию. С другой – заставляет задуматься. Ведь спрос на качество их вклада в «законодательный» процесс очень возрастет. Пока они к этому, похоже, не готовы. На это указывает очередной доклад, недавно утвержденный рабочей группой Европарламента по внутренней реформе.

Рабочей группой сделано уже порядком. Она подготовила предложения о внесении изменений в календарь Европарламента, порядок проведения его сессий, функционирование постоянных комитетов, поддержание связей с мировыми СМИ и многие др. Какие-то предложения принимаются Европарламентом с колес. Какие-то будут им тщательно обдумываться. Ведь ему в обязательном порядке придется модернизировать все аспекты своей деятельности. Только тогда он сможет достойно справиться с той новой ролью, которая очерчена для него Лиссабонским договором.

Рабочую группу, естественно, волнуют не только процедурные, но и субстантивные моменты функционирования Европарламента. Поэтому отдельный доклад она посвятила анализу того, насколько ответственно он относится к процедуре совместного принятия решений. Ее ввел в практику Договор о Европейском Союзе. Это произошло всего 15 лет назад. До того для утверждения «законодательных» актов Совету было достаточно лишь консультироваться с Европарламентом или сотрудничать с ним. В конечном итоге он всегда мог настоять на своем.

С процедурой совместного принятия решений ситуация в корне изменилась. Европарламент получил возможность не просто пропускать проекты регламентов и директив, подготовленных Европейской Комиссией, через три полноценных тура слушаний, предлагать Совету ЕС поправки, создавать совместно с ним согласительные комиссии и активно отстаивать в них свое мнение. Он обрел гораздо большее – положение, при котором Совет ЕС вынужден считаться с его позицией, прислушиваться к ней и ее учитывать. В тех случаях, когда используется процедура совместного принятия решений, иного не дано. Ведь без одобрения большинством депутатов проект не может быть принят. У Европарламента есть право вето.

С каждым новым этапом развития ЕС сфера применения процедуры расширялась. Лиссабонский договор в этом отношении делает рывок. Он превращает ее в основной, более того, обычный метод «законотворчества». В этом все дело.

Так вот, доклад рабочей группы показал, что Европарламент пользуется своими уже имеющимися полномочиями, вроде бы, не слишком рачительно. Очень часто он идет у Совета ЕС на поводу, слишком полагается на него, подыгрывает ему и старается согласовать текст как можно быстрее. Не всегда оправданная спешка, что не исключено, сказывается на проработанности принимаемого «законодательства». Вредит она, похоже, и публичности деятельности Европарламента, и его имиджу в глазах избирателей. Такие оценки получают хождение в его стенах и за их пределами.

Европарламент последнего созыва был избран в 2004 году. Чуть меньше чем за три с половиной года, с использованием процедуры совместного принятия решений, он утвердил 125 различных законодательных актов. 64% из них были одобрены уже в первом чтении. Ещё 16% были проштампованы во втором, после внесения в них изменений Европейской Комиссией и Советом ЕС по результатам неформальных переговоров. Всего 17 актов были одобрены согласительными комиссиями и затем утверждены на третьих слушаниях. Для сравнения можно упомянуть, что прежняя легислатура ежегодно пропускала в среднем по 17 законопроектов через согласительные комиссии.

Причем разные комитеты Европарламента, судя по всему, подходят к работе с законопроектами с различной степенью требовательности. Так, комитеты по гражданским свободам и экономический демонстрировали большую снисходительность и склонность к тому, чтобы «отделаться» всего одним чтением. Первый из них утвердил 19 из 23 принятых регламентов и директив уже в первом чтении. Второй – 10 из 11. Комитет по окружающей среде, здравоохранению и безопасности продовольствия и Комитет по транспорту и туризму, наоборот, были расположены, скорее, к проведению всех трех слушаний. У Комитета по окружающей среде такие показатели: из 38 принятых регламентов и директив для утверждения 15 оказалось достаточно одного чтения, 14 были утверждены во втором и 9 – по результатам работы согласительных комиссий. Данные по Транспортному комитету: соответственно 13, 11 и 5 из 29.

Конечно, как отмечается в докладе, выявленная тенденция несет в себе много позитивного. Она свидетельствует о высоком уровне доверия, существующем между институтами ЕС, и стремлении Европарламента и его структур к конструктивному сотрудничеству с Советом ЕС и Европейской Комиссией. Хорошо и то, что исход пленарных заседаний зачастую вполне логичен и предсказуем. Сам законодательный процесс обладает высоким динамизмом. Акцент в нем делается на ускоренных методах работы.

Вместе с тем, имеются и настораживающие моменты. Страдает транспарентность законодательного процесса. Возникает дефицит публичности в принятии нормативных документов. По-настоящему содержательные дебаты, с разнообразной аргументацией, исчерпывающими разъяснениями, столкновением позиций и изложением несовпадающих точек зрения, проводятся недостаточно. Пресные, технократические обсуждения не вызывают интереса ни у общественности, ни у средств массовой информации. В результате Европарламент упускает массу возможностей. Он не привлекает должного внимания к своей деятельности. Как следствие своими собственными руками ослабляет поддержку, на которую мог бы рассчитывать, и влияние, которым мог бы пользоваться.

Выводы, обосновываемые в докладе, вполне отвечают логике приведенных оценок. По мнению рабочей группы Европарламента, ему следует максимально широко пользоваться возможностями, предоставляемыми обоими слушаниями и согласительной процедурой, а на ускоренное соглашение с Советом ЕС выходить только в тех случаях, когда это действительно оправдано политическими приоритетами или техническим характером вотируемого документа.

Позиция понятная и, с точки зрения частных интересов укрепления позиций Европарламента, вполне выигрышная. Но вот, насколько она отвечает потребностям модернизации регулятивной базы интеграционного объединения и принятия новейшего законодательства ЕС в разумные сроки, без излишних, ненужных проволочек, еще нужно будет посмотреть. Вызывает также определенные сомнения ее реалистичность. Ведь после вступления в силу Лиссабонского договора процедура совместного принятия решений будет распространена с примерно 44 до 90 областей деятельности ЕС. К работе в таком режиме подключатся чуть ли не все многочисленные комитеты Европарламента, не обладающие пока соответствующим опытом. К этому ли их стоит призывать, трудно сказать…

№2(19), 2008

Новый взгляд Европарламента на процедуру совместного принятия решений