Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда – проект №09-03-00513а
«Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза,
создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».
Ситуация немного похожа на описываемую популярным анекдотом, пришедшим в русский фольклор с Ближнего Востока. Премьер-министр Израиля выступает на грандиозном митинге в центре столицы и говорит: «Евреи, у меня для вас две новости – одна плохая, другая хорошая. Я утром беседовал с Господом, и он открыл мне будущее. Начну с хорошей новости. Палестинская автономия будет уничтожена. Жуткая катастрофа сотрет ее с лица земли». На площади ликование. Собравшиеся рыдают от счастья. Премьер продолжает: «К сожалению, плохая новость состоит в том, что катастрофа не пощадит никого. Всё живое на земле будет уничтожено».
Так вот, в Брюсселе и континентальной Европе считают, что мировой экономический кризис дискредитировал не только американскую модель либеральной экономики. Он дезавуировал также претензии США и Великобритании в целом на лидерство в области правового и институционального развития. На англо-саксонское право, считают там, в будущем все другие мировые игроки и вообще третьи страны будут ориентироваться все меньше.
Это дает континентальной Европе уникальный шанс. Она получает конкурентные преимущества в экспорте своего права. Привлекательность континентальной правовой системы резко возрастает. Продвигать ее на международный уровень оказывается намного проще. Вывод, делаемый евроэнтузиастами, – континентальный костяк Европейского Союза не должен упустить свой шанс.
Стратегия внутренней безопасности
На протяжении десятилетий страны Европейского Союза предпочитали заниматься обеспечением внутреннего правопорядка и безопасности самостоятельно. Соответствующие полномочия рассматривались как неразрывно связанные с отправлением государственного суверенитета. Поэтому сотрудничество между правоохранительными и правоприменительными органами государств-членов зачастую сводилось к координации действий, предпринимаемых на национальном уровне, и согласованию позиций. Формирование общего пространства законности, свободы и безопасности шло со скрипом. Государства-члены с большой настороженностью относились к попыткам передачи на наднациональный уровень, даже в ограниченном масштабе, функций обеспечения внутреннего правопорядка и безопасности.
Со временем подобная настороженность, нежелание идти на интеграцию в области внутренней безопасности, задержки с формированием общего пространства законности, свободы и безопасности стали во все большей степени сдерживать осуществление «европейского проекта». Они вошли в откровенное противоречие с достигнутым уровнем сближения между государствами-членами в экономической, социальной и смежных областях, с функционированием все более интегрированного единого рынка Европейского Союза и ликвидацией внутренних границ. Они перестали учитывать многонациональный характер организованной преступности, в полной мере воспользовавшейся полученными преимуществами Европы без внутренних границ, и обострение угроз, порождаемых процессами глобализации, требующих гармонизации законодательства, одинаковых действий и объединения ресурсов, а не простой координации.
В начале 2000-х годов Европейский Союз претерпевает подлинную экзистенциональную революцию. Сопротивление интеграции в области совместного обеспечения внутреннего правопорядка и безопасности существенно снижается. На порядок. А в каких-то вопросах и вообще сходит на нет. Нормотворчество по различным аспектам внутренней безопасности стремительно возрастает. Профильные наднациональные структуры становятся все более влиятельными, мощными и авторитетными. Строительство общего пространства законности, свободы и безопасности идет семимильными шагами. Ставятся задачи формирования общего рынка борьбы с трансграничной преступностью, общего рынка судебных решений и т.д. В итоге Лиссабонский договор распространяет на сферу внутренней безопасности ЕС и сотрудничества между полицейскими и судебными органами стран-членов правовой режим, действующий применительно к регулированию экономической сферы, к управлению функционированием единого рынка. Им предусматривается широкий набор средств, которыми государства-члены могут воспользоваться в будущем для углубления интеграции в области внутренней безопасности, создания новых и усиления существующих наднациональных структур.
Новый весомый шаг в данном направлении страны ЕС сделали в последние дни февраля 2010 года. Профильный Совет ЕС утвердил Стратегию внутренней безопасности Европейского Союза, сразу же (неверно) окрещенную Европейской стратегией внутренней безопасности. Принятая Стратегия – во многом символический документ. Она важна, прежде всего, как выражение политической воли и заинтересованности государств-членов идти дальше, идти вперед по намеченному пути и делать это активнее и эффективнее. Фактически речь идет во многом о своего рода декларации о намерениях и, вместе с тем, о чем-то намного большем.
В Стратегии не стоит искать ответы на все вопросы, связанные с особенностями и содержательными аспектами интеграции в области внутренней безопасности. В ней вряд ли удастся найти ответы даже на те вопросы, которые в ней поставлены. Так, неотъемлемой частью Стратегии провозглашено противодействие эндогенным причинам, истокам, явлениям, порождающим преступность и другие угрозы европейскому обществу. Однако в тексте документа о них фактически ничего не говорится.
Ее значение в другом. Стратегия объясняет, в чем совместное обеспечение внутренней безопасности на уровне Европейского Союза должно заключаться. Она устанавливает общие принципы и определяет основные направления совместных усилий. И главное – она дает мандат Европейской Комиссии на превращение этой очень общей и, скорее, установочной бумаги в практическую политику. В ней указывается, что в развитие Стокгольмской программы на 2010-2014 годы Европейская Комиссия подготовит Сообщение, которое будет содержать конкретные предложения по реализации Стратегии внутренней безопасности ЕС. Дальнейшее развитие Стратегии, мониторинг за ее исполнением и ее имплементация станут затем одной из основных обязанностей Постоянного комитета оперативного сотрудничества по вопросам внутренней безопасности (КОЗИ). Будет решен и вопрос о возможном создании Фонда внутренней безопасности, как предлагается Стокгольмской программой. Фонд должен будет заниматься поддержкой реализации Стратегии внутренней безопасности.
Отличительных особенностей Стратегии несколько. Прежде всего, следует подчеркнуть, что ЕС постарался придать ей максимально комплексный, всеобъемлющий характер. В том, что касается предметной сферы, она не ограничивается проблематикой борьбы с преступностью во всех ее проявлениях, будь то организованная преступность, терроризм, наркотики, торговля людьми, отмывание денег, коррупция. Замах гораздо больший. Стратегия распространяется также на все то, за что отвечают национальные системы и структуры гражданской безопасности, т.е. на работу по предотвращению и устранению последствий стихийных и техногенных бедствий и катастроф, и на угрозы, порождаемые стремительным прогрессом информационных технологий.
В том, что касается субъектов сотрудничества и взаимодействия, Стратегия предлагает подключить к ее реализации абсолютно всех. Наряду с наднациональными и национальными властными и распорядительными органами, ею должны будут заниматься школы, университеты, лечебные заведения, НПО, гражданское общество, бизнес.
Концептуально Стратегия устраняет водораздел в обеспечении внутренней безопасности между разного рода деятельностью, осуществляемой внутри ЕС и за ее пределами. Международное сотрудничество, таким образом, становится неотъемлемой частью обеспечения внутренней безопасности ЕС.
Более того, в Стратегии проскальзывают нотки экстратерриториальности. С одной стороны, внутренняя безопасность ЕС подается как абсолютная данность не только для государств-членов, но и для третьих стран. С другой – устанавливается, что Брюссель должен заботиться о безопасности своих граждан во всех ситуациях: как тогда, когда они находятся на его территории, так и тогда, когда они выезжают за его пределы.
Очень четкий акцент в Стратегии делается на превентивной деятельности. Да, подчеркивается в ней, ЕС будет прилагать все усилия для преследования и наказания преступников, всех лиц и организаций, вовлеченных в преступную деятельность. Но приоритет должен отдаваться превенции. И в этом отношении так важны участие в реализации Стратегии школ, университетов и т.д., и поддержка всего того, что будет делать ЕС, со стороны европейского гражданского общества.
В структурном отношении документ состоит из вводной и общей частей, разделов об общих угрозах и интегрированном ответе на них и описания европейской модели безопасности (на деле, модели безопасности ЕС). Описание включает изложение 10 основных направлений действий. Эти 10 пунктов детализированы несколько подробнее.
Самой общей целью деятельности ЕС в области обеспечения внутренней безопасности Стратегия провозглашает создание таких условий жизни в ЕС, при которых все чувствовали бы себя защищенными, и такая защита была бы им гарантирована. На службу этой цели ставятся структуры, механизмы, процедуры, программы, инструменты, стандарты и т.д. – все, что наработано и имеется в распоряжении ЕС. В их число входят Механизм гражданской обороны, Европол, Евроюст, ФРОНТЕКС, офис Координатора по противодействию терроризму; сети подготовки и переподготовки кадров, противодействия незаконной торговле наркотиками, предотвращения преступности и т.д.; европейский ордер на арест, системы хранения, обработки и передачи данных, взаимное признание судебных решений и доказательств; процедуры контроля и мониторинга.
Несомненный интерес представляет перечень принципов, в соответствии с которыми деятельность ЕС по реализации Стратегии внутренней безопасности должна развертываться. Им придан синтетический характер. В перечень включено все – от защиты прав человека, господства права, уважения частной жизни, гарантий всем без исключения, транспарентности, толерантности и т.д. до социальной включенности, борьбы с дискриминацией, солидарности между государствами и взаимного доверия.
10 пунктов озаглавлены следующим образом: I. Широкий комплексный подход к внутренней безопасности. II. Эффективный демократический и судебный контроль. III. Предотвращение и прогнозирование. IV. Создание комплексной модели информационного обмена. V. Сотрудничество в оперативной деятельности. VI. Сотрудничество судебных органов по уголовным делам. VII. Интегрированное управление границами. VIII. Обязательства в области внедрения инноваций и подготовки кадров. IX. Внешнее измерение внутренней безопасности/сотрудничество с третьими странами. X. Гибкость и приспособляемость к новым вызовам.
ФРОНТЕКС разрастается
Не успели просохнуть чернила на решении Европейского Совета об утверждении Стокгольмской программы, как институты ЕС и государства-члены приступили к ее ускоренной реализации. Одной из первых ласточек стала договоренность о создании децентрализованного бюро ФРОНТЕКСа в Греции.
Новая программа дальнейшего формирования пространства законности, свободы и безопасности рассчитана на 2010-2014 годы. Ею охватываются все аспекты обеспечения правопорядка и внутренней безопасности Европейского Союза. Ее осуществление будет проходить в новых условиях, когда вступивший в силу Лиссабонский договор завершил «коммунитаризацию» некогда третьей опоры ЕС, начатую Амстердамским договором.
Рывок в том, что касается наращивания возможностей ФРОНТЕКСа, объясняется просто. По поводу его укрепления между государствами-членами ЕС имеется широкий консенсус. «За» активно выступил новый состав Европейской Комиссии. Испанцы, возглавляющие ЕС на протяжении первой половины 2010 года, крайне заинтересованы в том, чтобы украсить свое председательство конкретными свершениями.
К тому же для средиземноморских стран усиление контроля на внешней границе ЕС – насущная необходимость. Так, за 2009 год общее количество случаев незаконного проникновения беженцев и мигрантов на территорию Испании составило 7200. Цифра, конечно, меньшая, чем около 15 тысяч в начале 2000-х годов, но Мадрид это мало утешает.
Укрепление режима охраны внешней границы ЕС видится Брюсселю и государствам-членам в дополнении центральной структуры ФРОНТЕКСа децентрализованными специализированными бюро. Решение о создании первого из них в Пирее – крупнейшем торговом порте Греции и было принято в Мадриде Административным Советом Агентства. Это бюро станет пилотным проектом ФРОНТЕКСа. Ему поручается бороться с незаконной миграцией, мощным потоком идущей через Турцию в Грецию и далее – в Европейский Союз.
Зародыш общего семейного права ЕС
2010-й год, возможно, назовут в будущем точкой отсчета в формировании общего семейного права Европейского Союза. Германия и Франция начали его заключением двустороннего соглашения, либерализирующего применение национального права к регулированию семейных отношений. Соглашению придан частично открытый характер. Это означает, что остальные государства-члены ЕС в дальнейшем могут к нему присоединиться.
Семейные склоки и скандалы между разошедшимися или разведенными мужем и женой, состоящими в гражданстве разных государств, нередко сильно отравляют отношения между этими государствами. Споры между Россией и Францией, Россией и Финляндией по таким случаям хорошо известны. Они на слуху. СМИ много и со смаком о них пишут. Обычная канва событий – национальный суд одной страны оставляет жить ребенка с бывшей женой, другой – с бывшим мужем, а потом ненавидящие друг друга супруги начинают «охотиться» за своими детьми, пытаясь выкрасть их и вывезти туда или сюда.
Второй акт противостояния – возбуждаются уголовные дела. Люди объявляются в розыск. Выписывается европейский ордер на арест. Бывших жен, пошедших на совершение правонарушений – почему-то чаще именно их – арестовывают. Скандал разрастается. Он получает международное измерение. Вмешиваются власти. Следует апелляция в средства массовой информации – и пошло, и поехало.
Но точно так же, чаще всего в связи с проблемой раздела имущества, происходит и в отношениях между государствами-членами ЕС. Случаев много. В частности, столь прискорбно заканчивается совместная жизнь значительного числа франко-немецких пар. А ведь повсюду в Европе число смешанных браков растет. Так, в Германии каждая десятая вновь образуемая сейчас семейная пара смешанная. По статистике, кажется, даже больше.
Смысл соглашения, заключенного между Германией и Францией, состоит в том, чтобы снять противоречие между семейным правом договаривающихся государств, применимым к смешанным парам путем установления для них общего правового режима, учитывающего специфику обеих правовых систем. По выбору немецких семей, проживающих во Франции, и французских, осевших в Германии, он будет распространяться и на них.
По сути, речь идет о запуске процесса гармонизации семейного права на двусторонней основе. Но значение соглашения гораздо символичней. Оно дает старт и служит образцом гармонизации в пределах Европейского Союза.
Вместе с тем, учитывая остроту проблемы для всех европейских стран, нельзя исключать, что заключение соглашения проторит дорожку к гармонизации семейного права или отдельных его аспектов в масштабах всего континента.
Европейская прокуратура
Создание Генеральной прокуратуры Европейского Союза является одним из вопросов, вызывающих наибольшие разногласия между государствами-членами, хотя оно и намечено Лиссабонским договором. Однако серия слушаний и семинаров, состоявшихся в Европарламенте и ведущих правоприменительных и правоохранительных структурах стран ЕС в первые месяцы 2010 года, показала, что это далеко не утопия.
Пример подала заместитель председателя Европейской Комиссии Вивиан Рединг. Представляя профильным комитетам Европарламента программу своей деятельности на этом высоком посту, еврокомиссар твердо высказалась за то, чтобы ускорить его создание.
Сделанные ею заявления в этом отношении были весьма позитивно восприняты в ряде столиц. Так, вторя ей, министр юстиции Франции Мишель Аллио-Мари предложила не затягивать с запуском процесса учреждения генеральной прокуратуры ЕС. Выступая на семинаре в Кассационном суде, она акцентировала насущную необходимость в ее появлении. Ведь потери при расходовании бюджетных средств в Европейском Союзе ежегодно достигают 1 миллиарда евро.
Вместе с тем, станет ли новый орган ЕС, когда и если он будет создан, заниматься лишь поисками и преследованием лиц, подозреваемых в преступлениях против финансовых интересов ЕС, как это предусматривается в качестве варианта Лиссабонским договором, или более широким кругом правонарушений, остается неясным. Уже раздаются голоса в поддержку его наделения достаточно широкой компетенцией. Возможно, ему поручат также заниматься наиболее тяжкими международными и трансграничными преступлениями.
Другой спорный момент – в каком направлении будет эволюционировать Евроюст, будет ли он использован в качестве ступеньки к созданию генеральной прокуратуры ЕС.
Сотрудничество США – ЕС в правовой сфере
Вступили в силу новые соглашения между США и ЕС об экстрадиции и правовой помощи. Несмотря на все желание Вашингтона поспешать медленно, Брюссель получил-таки то, чего он с таким упорством и настойчивостью добивался все последние годы. Международно-правовые акты нового типа дополнили 56 двусторонних соглашений, которые имеются по этим вопросам у США с отдельными странами ЕС.
Они облегчают доступ к информации о банковских счетах, открытых в Соединенных Штатах, – в запросе о правовой помощи теперь не может быть отказано под предлогом защиты банковской тайны. Они дают «зеленый свет» оперативной деятельности совместных следственных групп на территории США и государств-членов. В них подробно регламентированы использование и процессуальный статус новых технологий представления доказательств – электронных почтовых отправлений, ксерокопий, видеозаписей и видеоконференций и т.д.
Соглашение об экстрадиции упрощает передачу и официальное подтверждение запросов об аресте и экстрадиции. Им предусматривается упрощенный порядок экстрадиции с согласия выдаваемого лица. Соответствующие положения применяются, когда они отсутствуют в соглашениях США с отдельными странами ЕС.
Еще одна важная деталь – в нем четко зафиксированы близкие сердцу европейцев гарантии от экстрадиции во всех тех случаях, когда выдаваемому лицу может грозить высшая мера наказания.
Программа «вторичного» приема беженцев ЕС
Политика в отношении беженцев, политика регулирования иммиграции и предоставление гуманитарной помощи – совершенно разные направления деятельности Европейского Союза. Но в Брюсселе и других столицах ЕС так много говорят о том, что они больше всех в мире делают для помощи другим странам, и какую проблему создают для них оседающие в Союзе иностранцы, что у всех складывается превратное представление, будто бы ЕС больше других заботится о беженцах. В действительности, к разработке и осуществлению программы в отношении беженцев Брюссель приступил только недавно.
Вклад ЕС в решение проблемы беженцев и их обустройства на его территории пока сравнительно невелик. По данным за 2009 год, 66 тысячам беженцев была обеспечена интеграция в общество «вторично» принимающего их государства. При этом только 4378 из них, то есть порядка 6%, пришлось на страны ЕС. Цифры совершенно несопоставимые с показателями по США, Канаде и Австралии, которые дают новую родину 90% таких беженцев.
По сравнению же с общей численностью беженцев это вообще капля в море. Большинство из них, спасаясь от голода и вооруженных конфликтов, пытаются укрыться в соседних странах. Так, только в Пакистане и Сирии их находится 3 миллиона.
Чтобы помочь тем, кто не могут вернуться домой и оказались в странах, которые не способны или не хотят предоставить им нормальные условия существования, были разработаны программы трансферта беженцев, временно находящихся в третьей стране, для их приема участвующими в программе государствами. По подсчетам Верховного комиссара ООН по беженцам, таких насчитывается где-то около 747 тысяч.
Европейская Комиссия добивается, чтобы страны ЕС скоординировано участвовали в такой программе в рамках Союза. Пока она осуществляется 12 государствами-членами на индивидуальной основе. Это Великобритания, Дания, Ирландия, Исландия, Нидерланды, Португалия, Румыния, Финляндия, Франция, Швеция и входящая в Шенген Норвегия. 29 января 2010 года к ним присоединилась Испания. Но никакого согласования действий между ними до сих пор не было.
Европейская Комиссия настаивает, чтобы это была общая программа ЕС, обеспечивающая политическую и техническую координацию. Уже сейчас, в случае приема переводимых к ним беженцев государствам-членам на каждого человека выделяется из бюджета ЕС по 4 тысячи евро. Программой предусматривается также общая для ЕС приоритизация разных категорий беженцев. Например, выходцев из Ирака, оказавшихся в Иордании и Сирии, Европейская Комиссия предлагает странам ЕС принимать у себя в первую очередь, и т.д.
По мнению Брюсселя, такая общая программа ЕС станет, в том числе, эффективным орудием предотвращения незаконной миграции и превенции преступности.
Криминализация миграции в Европе
Об ужесточении миграционного законодательства стран Европейского Союза на протяжении прошедшего десятилетия писалось и говорилось сравнительно много. Подчеркивалось, что правоцентристские партии чуть ли не повсюду «присвоили» себе лозунги крайне правых в области обеспечения внутренней безопасности и превратили их в практическую политику. Однако все это оставалось на уровне сетований и констатаций. В начале 2010 года появился один из первых международных документов, фактически осуждающих данную тенденцию.
9 февраля Комиссар Совета Европы по правам человека Томас Хаммарберг устроил в Брюсселе презентацию доклада, подготовленного по его заказу. В нем анализируется захлестнувший Европу процесс криминализиции миграции*1. Пусть только двусмысленная терминология не вводит вас в заблуждение. Речь идет не о том, что уголовные элементы в растущих масштабах путешествуют или перебираются из страны в страну. Нет, предположение о том, что все большая часть преступлений, регистрируемых в ЕС, совершается «гастролерами» или мигрантами, не подтверждается статистикой. В этой связи достаточно упомянуть, что совсем недавно министр юстиции Италии официально заявил, что это не так. Речь абсолютно о другом.
Под термином «криминализация» понимается законодательная квалификация определенных деяний, с которыми собирается бороться общество, в качестве подлежащих уголовному преследованию и наказанию. Так вот, в докладе суммирована информация, иллюстрирующая то, как современные государства в Европе постепенно меняют свои уголовные кодексы и в целом уголовное законодательство, наполняя их новыми составами преступлений по всей цепочке действий, связанных с миграцией.
Все это очень прискорбно, считает Комиссар. Более того, может иметь опасные последствия. С одной стороны, идет откровенное наступление на права человека. С другой – свобода передвижения людей, свобода поиска лучшей доли, свобода спасаться от преследований и т.д. существенно ограничивается. Криминализация – непропорциональная реакция на социальный феномен, далекая от оптимальной с точки зрения управления миграцией и ее регулирования. Лучше рассматривать соответствующие составы под углом зрения административных правонарушений, не больше.
Идя по пути криминализации, европейские страны загоняют болезнь внутрь. Они переводят миграцию в тень. Своими собственными руками они заставляют потенциально добросовестных мигрантов и помогающие им организации отдавать предпочтение схемам, порождающим незаконную миграцию.
© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
*1 https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1579823&Site=CommDH&BackColorInternet=FEC