Если полностью довериться текущим цифрам и информационному потоку, может создаться впечатление, будто Соединенные Штаты разваливаются, теряют управляемость, погружаются в пучины кризиса, за которым последует глубочайшая депрессия [Hirsh 2020; Goldin 2020]. На порядок более разрушительная, чем первый глобальный финансово-экономический кризис 2007-2008 гг., потрясший мировую экономику (о чем прямо предупреждают МВФ [Полякова 2020; Giles 2020], МОТ, «Дойче Банк» и др. [Braw 2020]). Даже еще более страшная, нежели Великая Депрессия, от которой США полностью оправились только с началом Второй мировой войны [Goodman 2020].
Если ориентироваться на них, может показаться, будто Соединенные Штаты хуже всех других справляются с вызовами, порожденными пандемией коронавируса COVID-19 (не говоря уж о Сингапуре, Южной Корее или Китае, которые, сумели продемонстрировать чудеса стойкости, прозорливости и организованности [Борисова 2020], «действовали быстро и решительно» [Kundnani 2020]) [Борисова 2020]. Будто США оказались совершенно неподготовлены к ней. Наделали огромное количество стратегических ошибок [Zurcher 2020]. Не имели плана действий. Очень поздно спохватились. Настолько, что к ученому, убедившему Дональда Трампа отдать приоритет спасению человеческих жизней, а не экономики, пришлось приставить дополнительную охрану [E tats - Unis 2020 ]. То, что «они запоздали с принятием мер против распространения коронавируса» [Pauget 2020], в глазах мирового общественного мнения вообще стало общим местом. Позволили себе менять тактику в зависимости от конъюнктуры, а не придерживаться изначально правильной, выверенной и научно обоснованной линии [Zurcher 2020]. В наиболее обнаженном виде продемонстрировали все недостатки, в целом присущие либеральной демократии [Kundnani 2020], поставив на повестку дня вопрос о том, в состоянии ли она пережить подобное испытание [Milligan 2020].
Может возникнуть ощущение, будто для гражданского общества США, экспертного сообщества, Конгресса, Администрации Президента, министерств и ведомств отношения с Китаем, Россией, ЕС и его государствами-членами – почти всё внешнее «по состоянию на сегодняшний день утратило значение» [Friedman 2020]. Точно так же как »Брекзит», проблемы Ливии, война в Афганистане, Сирии, Ближневосточное урегулирование, постановка на вооружение гиперзвуковых ракет [США 2020]. Вашингтон сосредоточился на решении лишь одной единственной задачи – на борьбе с пандемией. Всё остальное подчинил только ей. На горизонте же замаячила уже следующая проблема – «глобальный экономический коллапс» [O'Neill Jim. 2020]. В переводе на обыденный язык – перспектива того, что временная остановка производств и заточение людей по домам доведут национальную и мировую экономику до такого состояния, когда «выходить из квартир в супермаркеты станет бессмысленным», поскольку они опустеют – в них нечего будет больше купить [Friedman 2020].
На этом фоне отдельные продвинутые политологи даже поспешили похоронить Соединенные Штаты в качестве мирового лидера. (Хотя большинство экспертов по-прежнему высказывается несколько уклончивее: по их мнению, происходит лишь переформатирование мирового порядка в связи с тем, что «пока Америка проваливает тест» на лидерство [Кэмпбелл, Доши 2020], и не может больше претендовать на «гегемонию» и «статус сверхдержавы» [Ивэй 2020]). Назвав борьбу с пандемией новой мировой войной (что сделал даже МВФ [Dell'Ariccia et al. 2020]), они провели параллели со всеми предыдущими и пришли к следующим нетривиальным выводам.
Победив в Тридцатилетней войне, французы навязали всем остальным странам Вестфальский мир и Вестфальскую систему, обслуживающие на самом деле на тот момент их гегемонию. Победив вместе с союзниками Наполеона, Великобритания вместе с ними учредила «Европейский концерт», который не мешал ее доминированию в других регионах планеты. Оказав решающее влияние на исход Первой мировой войны, США в дальнейшем по итогам Второй мировой войны полностью оттеснили Великобританию и Францию в разряд второстепенных великих держав. С завершением «холодной войны» они, наконец-то, стали единственной в мире супердержавой, единственным геополитическим и геоэкономическим гегемоном. Проигранная американцами война с коронавирусом освободила место на мировом Олимпе для новых претендентов. Китайцы выиграли ее, не сделав ни одного выстрела.
Звучит красиво. Эпатажно. Достоверно. Только не стоит забывать, в чьих руках сосредоточена на сегодняшний день львиная доля мировых военных ресурсов. Кто господствует на мировом финансовом рынке. Кто может бросить неограниченное количество финансовых ресурсов на восстановление и перезапуск национальной экономики (причем не исключено, что на новой технологической платформе). Беспрецедентные $2 трлн., выделенные Конгрессом на поддержку безработных (число которых чуть ли не мгновенно подскочило до примерно 10 млн. [A Record 2020; Coronavirus: 2020]), домохозяйств, рынка труда, малых и средних предприятий, отраслей производства и сферы услуг и т.д. – как все понимают, только промежуточный шаг [Coronavirus: US Senate 2020]. За ним обязательно последуют новые меры, над которыми Администрация Президента уже работает. Ни у кого из конкурентов США таких возможностей нет.
Поэтому чрезвычайно важно понимать специфику отношения Соединенных Штатов к регулированию международных, межгосударственных связей, к своим собственным международным обязательствам и обязательствам других стран, к возможному реагированию на то, что они квалифицируют в качестве должного, правомерного или, напротив, неправомерного поведения. Точно так же очень важно правильно оценивать те колоссальные и труднопреодолимые ограничения, которые современное международное право, мировая регулятивная система накладывают на своеволие Вашингтона.
В последние годы нападки на международное право стали общим местом. Мировые СМИ растиражировали представления о том, что оно устарело. Не справляется со своим предназначением. Просто мешает. Ничего общего с действительностью они не имеют. Соединенные Штаты очень конкретно и рельефно испытывают это на себе. С одной стороны, они пытаются обрести свободу рук на международной арене. С другой – имеют весьма ограниченные возможности добиться этого, поскольку сформировавшиеся по итогам Второй мировой войны система международных организаций и современное международное право противостоят какой-либо гегемонии и однополярности. Кроме того, США кровно заинтересованы в том, чтобы международные организации, обслуживающие их интересы, нормально функционировали, а все остальные державы, крупные, средние и самые небольшие, добросовестно соблюдали предписания международного права. Вырваться из этой «золоченой клетки» у США не получится. Главное – им это не нужно. Реализовать свое лидерство в мировой политике и экономике они смогут только через умное, честное, продуктивное сотрудничество со всеми другими мировыми игроками и укрепление международной институциональной системы и международного права, а не попытки их дестабилизации [Goldin 2020].
Исторический контекст конструирования международного права в качестве противовеса стремлению к господству и гегемонии
Со времен Вестфальского мира все войны между великими державами заканчивались более-менее длительными передышками, которые государства-победители институционально и нормативно обустраивали в своих интересах. При этом каждый раз они решали одну и ту же триединую задачу. Во-первых, утвердить свое коллективное господство. Во-вторых, ни при каких обстоятельствах не допустить доминирования кого-то одного из них. В-третьих, обеспечить сотрудничество между ними. В этом отношении «Европейский концерт», Лига Наций и ООН отличались лишь большей ролью системы международных организаций и определенностью международного права [Толстых 2019].
По окончании «холодной войны» Соединенные Штаты не стали подстраивать мир под себя, исходя из того, что баланс сил изменился настолько радикально, что в этом нет необходимости. По их мнению, наличие в мире лишь одной сверхдержавы и отсутствие сколько-нибудь сопоставимых конкурентов автоматически заставляло и международные организации, и международное право следовать их воле и разделять их видение того, что можно другим государствам и что нельзя [Entin, Entina 2016].
Однако автоматической переналадки того, как работают международные организации и действует международное право, не произошло [Энтин 2016]. Они точно так же как и раньше, решали всё ту же триединую задачу, т.е. на деле «сдерживали» США, спеленывали по рукам и ногам, не давали реализовать свое колоссальное преимущество:
— ни политически (Иран, уход Новой Европы в ЕС, консолидация постсоветского пространства),
— ни экономически (колоссальная задолженность под 100 трлн. долл., дефицит торгового баланса),
— ни военно-стратегически (угроза со стороны ядерного потенциала России, поражение в Афганистане).
Реальные и мнимые возможности США переформатировать мировую институциональную и регулятивную системы
Сделав ставку на то, чтобы превратить свое номинальное доминирование в мире в реальное и по-настоящему эффективное, США пошли на переформатирование мультилатерализма. В силу указанных выше причин они не могли опереться ни на систему международных организаций, ни на действующее международное право. В этих условиях Соединенные Штаты были вынуждены запустить процесс, который можно условно назвать возвращением от силы права к праву силы в международных отношениях. Главных слагаемых этого процесса всего три.
Во-первых, США выводят себя из-под действия предписаний международного права (денонсация разоруженческих договоров, отказ от пакета по иранской ядерной программе, манипулирование правилами ВТО).
Во-вторых, меняют соотношение между национальным и международным правом, заставляя отдельные страны ориентироваться не на то, что разрешает и запрещает международное право, а на то, что им указывают норма национального права США и решения американских судебных и иных инстанций.
В-третьих, во главу своей внутренней и внешней политики ставят военную, экономическую, финансовую, информационную и «мягкую силу», которой они обладают, и которая может обеспечить конвертацию номинального доминирования в мире в конкретные выгоды.
Политические элиты и экспертное сообщество России и Китая несколько преувеличили относительное ослабление США за последние десятилетия по сравнению с остальными центрами сил [Гринин 2015]. Во всех отношениях США опережают другие мировые державы на несколько порядков.
В военном отношении только они столько тратят на военные нужды, опоясывают своими военными базами весь мир, обладают флотом, способным контролировать все районы Мирового океана и все судоходные пути, по которым идет мировая торговля. Являются по состоянию на сегодня безусловным мировым лидером под углом зрения информационно-коммуникационных технологий и технологий обработки и использования больших массивов данных [Chazan 2019].
В экономическом отношении американский внутренний рынок настолько больше значит для ТНК, бизнеса и суверенных участников мировой экономики, что угроза закрыть для них доступ на него оказывается лучшим средством принуждения.
В финансовом отношении в среднесрочной перспективе ничто не может противостоять гегемонии доллара. 62% мировых валютно-финансовых запасов деноминированы в долларах (в евро за десятилетие упали до 20%, в юанях – не превысили и 2%). 60% суммарных мировых долгов деноминированы в долларах. 40% трансграничных операций проводятся в долларах. В юанях осуществляется только 2% мировых расчетов. Любой, кто выполняет платежи в долларах, автоматически оказывается во власти американских контролирующих органов, регуляторов, правительственных институтов со всеми вытекающими отсюда последствиями [Fleming 2019].
Таким образом, США, президенту, конгрессу нет необходимости придумывать какие-то специальные меры воздействия на других мировых игроков и бизнес сообщества. Все они уже есть в их распоряжении [Fleming 2019].
Новый баланс международных противоречий
Всеми этими инструментами США пользовались и в дотрамповскую эпоху. Достаточно вспомнить эффективность применения Foreign Account Tax Compliance Act (сокращенно – FATCA), убившего банковскую тайну и капитально поменявшего правила игры в мировой экономике.
Как полагают многие эксперты, специфика текущего момента определяется следующими факторами. Первое. США решили проверить, удастся ли им восстановить военное доминирование в мире, чтобы иметь возможность, как в 1990-е годы, действовать беспрепятственно.
Второе. США решили посмотреть, что смогут противопоставить другие страны их отказу играть по правилам существующей системы международных организаций и международного права.
Третье. США при Дональде Трампе, чего раньше, похоже, не было, приступили к комбинированному и взаимодополняющему использованию санкций, вторичных санкций, экстерриториального действия национального законодательства, замены нормы международного права нормой национального законодательства. Они добавили к ним повышение таможенных тарифов, нетарифные ограничения, административные запреты, ограничения на продажу технологий и доступ к финансовым рынкам, принудительные торговые переговоры, неисполнение взятых на себя обязательств, экспортный контроль, надзор над инвестициями, прямое политическое давление.
Особое положение США в мировой политике и экономике
Для любой другой державы подобный курс действий был бы губительным. Представления о том, что международное право децентрализовано и не содержит инструментов принуждения, давно устарели. Любое государство-деликтвент расплачивается за свое поведение ростом рисков, которые сказываются на его авторитете, рейтинге, возможностях финансовых заимствований. Против любого могут быть применены реторсии, использованы механизмы международного разбирательства. Им могут быть вчинены судебные иски на колоссальные суммы.
К США этот арсенал неприменим. Во всяком случае, сейчас. Любая дестабилизация мировой экономики, мировых рынков, любая паника на бирже лишь играют на руку доллару. Все пытаются спастись и продержаться, вкладываясь во всё те же гарантированно надежные американские активы.
Попытки ослабить доминирование доллара, предпринимаемые Китаем, ЕС, Россией, существенного эффекта пока не дали. Переход на альтернативные системы платежей, использование национальных валют в расчетах и т.д. могут иметь эффект лишь в перспективе. И то при условии, что в действиях мировых игроков будут хоть какая-то настойчивость, преемственность и стратегия. Сейчас они отсутствуют [Fleming 2019].
Именно поэтому на самом деле односторонние санкции США, и первичные, и вторичные, срабатывают. Американские эксперты в этом отношении вполне категоричны. Как приводит на своих страницах их разъяснения газета «Нью-Йорк таймс», предпочитающая говорить в лоб то, что другие пытаются сказать более обтекаемо, «причины, по которым они настолько эффективны, заключаются в том, что доллар является мировой резервной валютой». Соответственно «у других стран может не быть ни малейшего желания присоединяться к санкциям, но поскольку доллар является резервной валютой, их банковские системы привязаны к доллару, и доллар является узловым элементом торговли», им приходится подчиниться [Rappeport , Rogers 2019: P.16].
Таким образом, для решения задач утверждения своего реального и эффективного доминирования в мире, а не во многом номинального, как сейчас, и ослабления соперничающих с ними государств и групп государств – России, КНР, ЕС – Соединенными Штатами применяется широкая номенклатура средств и методов.
Мировая система сдержек и противовесов
Их использование, однако, причинно-следственным образом зависит от действия двух факторов. Первый состоит в уравнительном характере современного международного права и системы международных организаций и устанавливаемых ими ограничений на допустимое поведение мировых игроков. Второй заключается в обладании Америкой такого военного, экономического, финансового и технологического потенциала, а также информационной и «мягкой силы», которые нейтрализуют сдерживающее влияние первого фактора, и в готовности их задействовать в практической политике.
Международное право и система международных организаций складывались и проходили обкатку веками. Они являются не только эффективным, необходимым, но и единственным механизмом управления мировым развитием, мировой политикой, экономикой и международными отношениями.
Поэтому Соединенные Штаты как страна, претендующая на глобальное доминирование, кровно заинтересованы в сохранении и укреплении этого механизма. Его подрыв, ослабление или дезорганизация им не нужны. Ведь роль, которую США на себя возлагают, состоит в том, чтобы быть во главе пирамиды управления и иметь возможность задействовать в тех или иных целях любые рычаги управления.
В конце XX -го века баланс сил в мире радикально сдвинулся в пользу США. Однако в нынешнем виде система международных организаций и международное право мало отличаются от того, какими они были созданы державами, победившими во Второй мировой войне. Они, как и во времена «Европейского концерта», Лиги Наций, первых десятилетий существования ООН, решают всё ту же триединую сверхзадачу – предотвратить прямое столкновение между ведущими мировыми игроками, не допустить доминирования какого-то одного государства или одной группы государств над другими и обеспечить самое широкое беспрепятственное сотрудничество в решении любого набора проблем.
Тактика действий США по закреплению за ними особого статуса и свободы рук в международных делах
США зажаты между двумя противоположными императивами. Им нужна свобода рук. Они хотели бы избавиться от ограничений, накладываемых на них существующим институциональным и нормативным порядком. Но, в то же время, институциональный и нормативный порядок им необходим – с его помощью можно подчинять и ограничивать других. Это противоречие выковало основную методику, применяемую сейчас Америкой для переналадки международно-правовой системы.
Стартовая позиция – США позиционируют себя как последовательного защитника и гаранта международного права и системы международных организаций. Они апеллируют к тому, что кроме них никто не в состоянии и не хочет играть подобную роль. Последний тезис легитимирует и оправдывает предыдущий, поскольку ни у кого в мире нет соответствующих ресурсов, а коллективное управление без их лидирующего участия невозможно.
Шаг второй – США обвиняют всех остальных в тех или иных конкретных нарушениях международного права и подрыве системы международных организаций:
Россию – в нарушении разоруженческих договоров, в частности договоров о ракетах средней и малой дальности, стратегических ядерных вооружениях, ядерных испытаниях. Кроме того – в попытках сломать сложившееся мироустройство, восстановить СССР, в агрессивных действиях и устремлениях в отношении соседних государств, отнюдь не только Грузии и Украины, в оппортунизме, реваншизме и ревизионизме, подрыве и блокировании Совета Безопасности ООН.
Китай – в противоправном субсидировании государственных компаний; нарушении прав интеллектуальной собственности американского бизнеса; манипулировании валютным курсом и демпинге; неоправданном военном строительстве; финансово-долговом закабалении стран приложения капиталов и осуществления инфраструктурных проектов; политике захвата и строительства островов в Южно-Китайском море для господства над судоходными путями; в целом, в геостратегических планах подмять под себя всех остальных [Wagner 2019; Ward 2019].
ЕС и Германию – в противоправном манипулировании валютным курсом евро; возведении тарифных, нетарифных, фитосанитарных и любых других барьеров на пути проникновения в Европу американских товаров; нарушении союзнических обязательств.
Иран – не только в нарушении договора о нераспространении и преступных планах обзавестись ядерным оружием, но и в спонсировании международного терроризма и военной экспансии в соседние страны.
Те или иные претензии предъявляются американцами Турции, Канаде, Мексике, Японии, Южной Корее, Бразилии и многим другим государствам.
Следующий шаг состоит в подключении третьих стран, прежде всего союзников, и мировых СМИ к легитимации всех этих обвинений и претензий – чтобы в их достоверности и оправданности действий по купированию допускаемых нарушений международного права ни у кого не было сомнений.
НАТО и ЕС с Мюнхенского выступления президента России воспринимают обвинения, выдвигаемые против Кремля, в качестве аксиомы. Они официально осуждают и «агрессивные амбиции» Москвы, и нарушения Москвой территориальной целостности других государств и разоруженческих договоров. С весны 2020 г. развернули очередное издание антироссийской и антикитайской кампаний под предлогом того, что российские и китайские СМИ и правительственные круги неоправданно и бездоказательно возлагают на них и государства-члены ответственность за нерасторопность, индивидуализм и полное отсутствие солидарности в борьбе с пандемией коронавируса COVID -19, за то, что из-за несостоятельности предпринятых мер они сделались глобальными центрами распространения болезни [Braw 2020; European 2020; Rettman 2020; Russia 2020; Taylor 2020].
Вслед за США Европейский Союз взял на вооружение политику сдерживания Китая. Ее медийным оформлением послужила для ЕС «политика коннективити» (сопряжения), обнародованная в сентябре 2018 года, и одобренный его директивными органами общий курс в отношении Пекина. В них к Китаю выдвигаются требования отказаться от серых, темных, коррупционных схем ведения бизнеса и уважать порядок, основанный на правилах [Document 2019; Joint 2018].
Обработка общественного мнения, проведенная ЕС и его государствами-членами, оказалась очень эффективной. На уровне обыденного сознания и политических элит никто больше не ставит под сомнение, что китайская инициатива «Пояс и Путь» на самом деле преследует политические цели; ведет к финансово-кредитному закабалению транзитных и принимающих стран; выгодна только Китаю и его компаниям, которые создают свои экономические анклавы на территории других стран; просто неэффективна.
Только по Ирану ЕС попытался устроить фронду США. Однако она, похоже, носила, скорее, риторический характер. Как только Иран вынужденно позволил себе нарушить пакетное соглашение, союзники солидаризировались с позиций США.
Завершающий шаг – в ответ на нарушения со стороны других государств США выходят из международных соглашений и легитимируют свои действия в обход СБ ООН. Таким образом, с точки зрения своего и международного общественного мнения, они вполне легитимно разрушают сковывавшие их разоруженческие режимы. В частности, не ломают пакет по Ирану, а разоблачают двурушничество Тегерана, принуждают его отказываться от незаконной преступной деятельности и агрессивных планов в отношении соседних стран.
Конкретных примеров подобной «трехходовки», к сожалению, становится всё больше. Одной из последних его жертв стал Договор по открытому небу (ДОН), который позволяет участникам осуществлять верификационные полеты над территориями друг друга. В октябре 2019 г. американские СМИ сообщили, что Дональд Трамп подписал документ о возможном выходе из него. Но до этого американская сторона рутинно обвиняла Россию в том, что она неправомерно ограничивает полеты над Калининградской областью, ввела запреты на полеты рядом с Абхазией и Южной Осетией, в нарушение принципов взаимности настаивает на сертификации Ту-214 ДОН и т.д. Кроме того, широкое распространение получили разговоры о том, что такой Договор США вообще не нужен, хотя он и принадлежит к блоку основополагающих разоруженческих соглашений [Ворон 2019]. И это притом, что американское экспертное сообщество пыталось убедить власти: ДОН намного выгоднее США, чем России, и в каких-то отношениях является незаменимым [Черненко 2019].
Особняком стоят проблематика ВТО и торговая война с Китаем. Но и здесь США ведут наступление под лозунгом борьбы со злоупотреблениями со стороны ЕС, Германии и Китая и восстановления справедливого режима свободной торговли. Как только США заставят конкурентов согласиться на снижение дисбалансов во всемирной торговле и экономике и играть по единым правилам (открыть финансовые рынки; уважать права интеллектуальной собственности; поднять курс национальных валют и т.д.), они готовы будут твердо поддержать международно-правовые режимы торговли.
Глобальная система принуждения к соблюдению международного права
Суть второго фактора состоит в том, что предусматриваемые международным правом и системой международных организаций средства принуждения к должному поведению в отношении всех других мировых игроков сравнительно эффективны и действенны (в том числе, поскольку за их использованием стоят США). Но применительно к США практически ничего не дают.
Классические представления о том, что для действующего международного права и системы международных организаций принуждение, в отличие от национального, нехарактерно, не подтверждаются ни на институциональном уровне, ни на практике. Огромной принудительной силой обладают Совет Безопасности ООН, НАТО, ЕС, Орган ВТО по разрешению споров, универсальные финансовые организации, ИКАО, ФАО и другие универсальные отраслевые организации, международные и региональные судебные и квази-судебные учреждения и суды ad — hoc .
Кроме того, мировая экономика и международное право образуют единое целое. Это сообщающиеся сосуды. Противоправные действия государств, как и ошибки в экономическом планировании и экономическом развитии, автоматически порождают риски. Их уровень напрямую сказывается на кредитном и долговом рейтинге соответствующих государств, инвестиционном климате, бегстве капиталов, возможностях заимствования и размещения как акций национальных частных компаний, так и суверенных долгов.
Убедительный пример: Германия и Европейский инвестиционный банк могут выходить на свободный финансовый рынок под фактически нулевые проценты. Во время кризиса евро, зашатавшиеся страны периферийного юга ЕС оказались в ситуации, когда рефинансирование суверенных долгов стало для них непосильной задачей из-за того, что процентная ставка, под которую они могли заимствовать на свободном финансовом рынке, подскочила слишком высоко. Аргентина в результате ряда просчетов оказалась в совершенно непереносимой ситуации, когда кредиты предоставлялись ей не меньше, чем под порядка 50% годовых, что в результате очень быстро привело к смене правоцентристского либерального правительства на более привычное лево-популистское.
В разгар кризиса суверенной задолженности мировая экономика в автоматическом режиме наказала Грецию, Португалию, Испанию и т.д. за допущенные ими злоупотребления резким ростом процентной ставки, под которую они могли получать кредиты, перекрыв им тем самым доступ на свободный финансовый рынок заимствований. От ЕС и МВФ потребовались массированные пакеты помощи, которые позволили сначала стабилизировать, а затем и полностью выправить ситуацию, на что, правда, ушел не один год. В разгар экономического кризиса, вызванного пандемией коронавируса COVID-19 и недостаточно эффективной и скоординированной реакцией на нее со стороны ЕС, теперь уже весной 2020 г. ситуация повторилась. И лишь твердое обещание председателя Европейского центрального банка Кристин Лагард сделать всё возможное для спасения зашатавшихся стран, подкрепленное конкретными действиями, спасло ЕС от дальнейшей дестабилизации. «Наша преданность евро безгранична», – заявила она [Johnson 2020; Stevis - Gridneff, Ewing 2020].
Плюс к этому в отношении всех мировых игроков, за исключением США, международное право и система международных организаций предоставляют возможность ответных мер. Их много. Их палитра разнообразна. Это могут быть и реторсии, и повышение ввозных пошлин, и ограничение доступа на внутренний рынок, и многое другое.
Способность США безболезненно противостоять ответным мерам
Ответные меры в отношении США, тем не менее, фактически не работают. Причин много. США обладают подавляющей «жесткой» экономической силой. Они контролируют международные механизмы финансовых расчетов и обладают самым емким в мире внутренним рынком. Пытаться что-то противопоставить им в экономическом плане – себе дороже. Кроме того, США оказывают определяющее влияние на функционирование ключевых международных организаций. В этом отношении все конкуренты США, в том числе Китай, ЕС, Россия и др., намного слабее. Поэтому получается, что никто из конкурентов Соединенных Штатов, несмотря на наличие соответствующих юридических возможностей, в полной мере инструментарием ответных мер воспользоваться не в состоянии.
Совет Безопасности ООН ни при каких обстоятельствах не может принять решения, которые не пользуются поддержкой США. Североатлантический альянс целиком подчинен американцам. ЕС от них полностью зависит, хотя такая ситуация устраивает европейцев всё в меньшей и меньшей степени. В универсальных финансовых учреждениях США доминируют. Специализированные международные организации также сочтут за благо не входить в клинч с Соединенными Штатами.
Но и это не всё. В отличие от всех остальных мировых держав, кредитные и другие рейтинги США не могут пострадать. Во-первых, потому, что все авторитетные мировые рейтинговые агентства обслуживают интересы США. Во-вторых, поскольку мировая финансовая, а, значит, и экономическая системы построены на американском долларе. Долговые обязательства США являются наиболее надежными финансовыми бумагами, в которые все страны и частные компании стремятся вкладываться при первых же признаках усиления кризисных явлений в мировой экономике.
По факту получается, что кризисные явления усиливают позиции доллара, а не наоборот. Не удивительно, что, несмотря на все усилия, предпринятые Брюсселем и Берлином, за период, прошедший после первого глобального финансово-экономического кризиса, позиции евро в качестве резервной валюты не только не усилились, как указывалось выше, но даже ослабли.
Ответные действия против США со стороны других мировых игроков, допускаемые и поощряемые системой международных организаций и международным правом, либо заведомо неэффективны, либо контрпродуктивны. Для всех доступ на внутренний рынок США и к мировой долларовой платежной системе намного важнее, чем эфемерный эффект применения реторсии.
Тегеран абсолютно ничего не смог противопоставить санкциям США, наложенным вопреки договоренностям по иранской ядерной программе. Ответный отказ от следования взятым на себя обязательствам лишь легитимировал санкции.
Россия, кроме символических, никакие ответные меры на драконовские санкции США, водить не стала. Москва продолжила обслуживать МКС, поставлять блоки для американских ракетоносителей и титановые комплектующие для «Боингов», сотрудничать в энергетической сфере.
Изменение структуры валютно-финансовых резервов в пользу золота, евро, йены, фунта стерлингов и юаней является не ответной мерой, а защитной, на случай дальнейшего усиления противостояния.
Военная операция в Сирии и вовлеченность в Украинский конфликт тоже не могут рассматриваться под углом зрения ответных мер. Российские эксперты оценивают их, скорее, как бои на последних рубежах, понадобившиеся для того, чтобы сохранить за Россией статус полноценной великой державы.
ЕС и его государства-члены попытались было зеркально отреагировать на повышение Вашингтоном таможенных тарифов на сталь и алюминий, однако, испугавшись введения заградительных пошлин на продукцию немецкого автопрома, моментально отыграли назад, предпочтя договариваться. Бывший председатель Европейской Комиссии Жан-Клод Юнкер срочно вылетел в Вашингтон к Дональду Трампу и пообещал смягчить торговую политику ЕС, приобретать на порядок больше американской сельскохозяйственной продукции (в кратчайшие сроки закупки соевых бобов выросли в три раза), дать зеленый свет поставкам на европейский энергетический рынок американского сланцевого сжиженного газа. О планах строительства терминалов по приему сейчас абсолютно никому не нужного американского сжиженного газа (из-за его завышенной стоимости) объявили Германия, Польша, страны Средиземноморья. По итогам визита была озвучена идея возобновить переговоры о взаимных льготных режимах торговли и инвестиций вместо несостоявшегося Трансатлантического партнерства. Очень болезненно воспринимают в ЕС и технологическое отставание от Соединенных Штатов, зависимость от США в сфере информационно-коммуникационных технологий [Chazan 2019].
По иранскому досье ЕС и его крупнейшие государства-члены громогласно объявили о создании универсальной автономной платежной системы для расчетов с Тегераном, чтобы вывести свои компании из-под вторичных санкций США. С огромным опозданием они объявили о готовности запустить слабое подобие такой системы в отношении лишь транзакций гуманитарного характера – и то тогда, когда все солидные европейские компании уже разорвали свои контракты с иранскими партнерами. Реально оценивая возможности ЕС, европейские компании заблаговременно, не дожидаясь реализации несбыточных ожиданий, стали уходить из Ирана.
Зеркально ответить США в современных условиях может только Китай, превратившийся за последние годы во вторую, а по критерию покупательной способности даже в первую экономику мира. Публично власти Китая, вроде бы, так и поступают. Они демонстративно поднимают таможенные пошлины на американский импорт. Однако в действительности есть несколько «но». США продают в Китай намного меньше, чем Китай – в США. Товары в торговом балансе США имеют гораздо меньшее значение, чем у КНР. Огромная часть поступлений у американцев (свыше $165 млрд.) идет от роялти за пользование принадлежащей им интеллектуальной собственности (патенты, лицензии и т.д.).
Получается, что в отношении США система международных организаций и международное право дают сбой. По факту Вашингтон может не бояться того, что соперникам удастся победить или переиграть его, опираясь на эту же самую систему международных организаций и международное право. То есть Соединенные Штаты могут пользоваться свободой рук. До определенных пределов это дает им возможность выводить себя из-под действий глобальной институциональной и нормативной системы.
Проигрыш в результате выигрыша
Парадокс заключается в том, что, выводя себя из-под действия институциональной и нормативной системы, США не выигрывают, а проигрывают. Пытаясь выторговать для себя особое положение, они разрушают то, в чем заинтересованы в гораздо большей степени, чем все остальные государства и группы государств.
Поэтому США мечутся между двумя полюсами. Они восстают против системы международных организаций и международного права, как они сложились в прошлом, но не могут им ничего противопоставить. И одновременно они кровно заинтересованы в их нормальном функционировании, поскольку только тогда они могут реально пользоваться теми преимуществами, которых они добились в XX веке.
Таким образом, главным ограничителем используемой американцами палитры мер одностороннего характера является то, что они бьют и по США тоже. Усиливают волатильность рынков. Ускоряют сползание в рецессию и новый глобальный масштабный финансово-экономический кризис, который из-за пандемии, поразившей планету, разразился намного раньше, чем ожидалось. Мешают американским компаниям реализовывать разработанные ими программы стратегического планирования. Нарушают тщательно выстраиваемые производственные и др. цепочки. Подрывают доверие [Mauldin 2019].
Значит, противопоставить им можно лишь скоординированные действия всех остальных мировых игроков, которые бы заставили политические элиты США убедиться в том, что они (1) на практике вредят самим себе и что (2) добиться гораздо лучшего результата, причем делающего из США не гегемона, а лидера, можно, если начать договариваться. Светлые головы в США это вполне осознают и призывают Дональда Трампа и американский истеблишмент понять, что в условиях пандемии иного не дано, что надо поменять внешнеполитический курс и твердо выступить за самое широкое международное сотрудничество в духе солидарности [Goldin 2020].
Список литературы
Борисова Александра. 2020. Реакция на вирус: как устройство общества влияет на борьбу с эпидемией. Китай и Южная Корея достигли успехов в борьбе с коронавирусом за счет мер, неприемлемых для Европы, а в США ущерб от эпидемии может оказаться выше из-за устройства системы здравоохранения. РБК. 14.03. https://www.rbc.ru/opinions/society/14/03/2020/5e6b97519a7947b729b16bae
Ворон Игорь. 2019. Закрытие открытого неба. Что ждет договор о разведывательных полетах? Профиль. № 43 (105). 11.11. С. 45-48.
Гринин Леонид. 2015. Американская гегемония: апогей и ослабление. Что дальше? Век глобализации. № 2. С. 3-17. https://www.researchgate.net/publication/324389708_NOVYJ_MIROVOJ_PORADOK_I_EPOHA_GLOBALIZACII_STATA_PERVAA_AMERIKANSKAA_GEGEMONIA_APOGEJ_I_OSLABLENIE_CTO_DALSE
Ивэй Ван. 2020. Выход из кризиса и преимущества Китая. Россия в глобальной политике. 01.04. https://www.globalaffairs.ru/articles/vyhod-iz-krizisa-i-preimushhestva-kitaya/
Кэмпбелл Курт, Доши Раш. 2020. Коронавирус переформатирует глобальный порядок. Россия в глобальной политике. 20.03. https://globalaffairs.ru/articles/koronavirus-pereformatiruet-globalnyj-poryadok/
Полякова Виктория. 2020. Глава МВФ заявила об остановке мировой экономики. Ситуация в мировой экономике хуже, чем во время кризиса 2008-2009 годов, заявили в МВФ. Из-за ухудшения ситуации с вирусом Фонд увеличит размер экстренного финансирования в два раза, до $100 млрд. РБК. 03.04. https://www.rbc.ru/economics/03/04/2020/5e8787ba9a794735cc3eb76e
США успешно испытали гиперзвуковую ракету. 2020. DW. 20.03. https://www.dw.com/ru/сша-успешно-испытали-гиперзвуковую-ракету/a-52862916
Толстых В.Л. 2019. Курс международного права. М.: Проспект. 736 с.
Черненко Елена. 2019. Уговор по открытому небу. Как конгрессменов убеждали не допустить выхода США из ключевого военного соглашения. Коммерсантъ. № 214. 21.11. С. 6. https://www.kommersant.ru/doc/4164894
Энтин М.Л. 2016. Краеугольные основы послевоенного мироустройства и современного международного права: взгляд из Москвы и Пекина. Московский журнал международного права. No . 3. C . 19-30. https://www.mjil.ru/jour/article/view/152/92
A record 6.6 million seek U.S. jobless aid as layoffs mount. 2020. The Herald-News. 02.04. https://www.theherald-news.com/2020/04/02/a-record-6-6-million-seek-u-s-jobless-aid-as-layoffs-mount/az6him8/
Braw Elisabeth. 2020. As the West Panics, Putin Is Watching. The coronavirus crisis is exposing the West’s weaknesses—and adversaries of the U.S. and EU are paying close attention so they can exploit vulnerabilities in a future conflict. FP. 23.03. https://foreignpolicy.com/2020/03/23/as-the-west-panics-putin-is-watching/
Chazan Guy. 2019. Europe must wrest control of data from Silicon Valley, warns Merkel. US dominance feared in information economy. EU urged to claim ‘digital sovereignty’. Financial Times. 13.11. P. 1.
Coronavirus: US jobless claims hit 6.6 million as virus spreads. 2020. BBC News. 02.04. https://www.bbc.com/news/business-52137727
Coronavirus: US Senate passes $2tn disaster aid bill. 2020. BBC News. 26.03. https://www.bbc.com/news/world-us-canada-52033863
Dell’Ariccia Giovanni, Mauro Paolo, Spilimbergo Antonio, Zettelmeyer Jeromin. 2020. Economic Policies for the COVID-19 War. IMF Blog. 01.04. https://blogs.imf.org/2020/04/01/economic-policies-for-the-covid-19-war/
Document 52019JC0005. 2019. Joint Communication to the European Parliament, the European Council and the Council EU-China – A strategic outlook. Join/2019/5 final. 12.03. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:52019JC0005
Entin Mark, Entina Ekaterina. 2016. Russia and China protecting the contemporary world order. Rivista di studi politici internazionali. Firenze. № 4. P. 492-539.
Etats-Unis : la securite du Dr Anthony Fauci renforcee apres des attaques en ligne. 2020. L’Express. 02.04. https://www.lexpress.fr/actualite/monde/amerique-nord/etats-unis-la-securite-du-dr-anthony-fauci-renforcee-apres-des-attaques-en-ligne_2122811.html
European Experts Accuse Russia of Spreading Fake Virus News. European Union experts say Russian state media and pro-Kremlin news outlets are waging a fake news campaign to undermine public confidence that Europe’s health care systems can cope with the coronavirus. 2020. U.S. News & World Report. 19.03. https://www.usnews.com/news/world/articles/2020-03-19/european-experts-accuse-russia-of-spreading-fake-virus-news
Fleming Sam. 2019. The currency warrior: why Trump is weaponing the dollar. Financial Times Big Read. Global Trade. 01.07. P. 9. https://www.ft.com/content/5694b0dc-91e7-11e9-aea1-2b1d33ac3271
Friedman George. 2020. George Friedman’s Thoughts: Thinking about This Moment. GPF – Geopolitical Futures. 02.04.
Giles Chris. 2020. Global economy set for sharpest reversal since Great Depression. IMF head warns downturn is steeper than financial crisis as data reveal job losses. Financial Times. 03.04.
Goldin Ian. 2020. Just How Bad Could a Coronavirus Recession Get? There are ways to avert a major global economic meltdown. But they won’t be easy in the age of Trump. The New York Times. 12.03. https://www.nytimes.com/2020/03/12/opinion/coronavirus-economy.html
Goodman Peter S. 2020. Why the Global Recession Could Last a Long Time. Fears are growing that the worldwide economic downturn could be especially deep and lengthy, with recovery limited by continued anxiety. The New York Times. 01.04. https://www.nytimes.com/2020/04/01/business/economy/coronavirus-recession.html
Hirsh Michael. 2020. Are Financial Markets Underestimating the Coronavirus Depression? FP. 03.04. https://foreignpolicy.com/2020/04/03/markets-underestimating-coronavirus-depression-economic-impact-pandemic-financial-crisis/
Joint Communication. 2018. To the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank “Connecting Europe and Asia – Building blocks for an EU Strategy”. High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Brussels, 19.9.2018 join (2018) 31 final. 14 p. https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_connecting_europe_and_asia_-_building_blocks_for_an_eu_strategy_2018-09-19.pdf
Johnson Keith. 2020. Europe’s Central Bank, in About-Face, Swoops in to Save a Virus-Afflicted Continent. Only a week after implying she didn’t care about shielding more debt-troubled economies, the ECB’s Lagarde reveals a 750 billion-euro fix. But the bitter trade war with U.S. resumes. FP. 19.03. https://foreignpolicy.com/2020/03/19/european-central-bank-christine-lagarde-coronavirus-debt/
Kundnani Hans. 2020. Coronavirus and the Future of Democracy in Europe. Chatham House. 31.03. https://www.chathamhouse.org/expert/comment/coronavirus-and-future-democracy-europe
Mauldin John. 2019. Digging a Hole to China. Thoughts from the Frontline. 24.08.
Milligan Susan. 2020. Can Democracy Survive Coronavirus? The pandemic threatens elections, and experts worry Americans’ rights could be curtailed. U.S. News & World Report. 03.04. https://www.usnews.com/news/elections/articles/2020-04-03/coronavirus-threatens-democracy-us-elections-political-systems
O’Neill Jim. 2020. Emerging Lessons From COVID-19. Chatham House. 02.04. https://www.chathamhouse.org/expert/comment/emerging-lessons-covid-19
Pauget David. 2020. (Chacun pour soi.) Guerre des masques : faut-il une legislation internationale? L’Express. 03.04. https://lexpansion.lexpress.fr/actualite-economique/guerre-des-masques-faut-il-une-legislation-internationale_2122779.html
Rappeport Alan, Rogers Katie. 2019. Trump sanctions anger allies and foes. New York Times International Edition. 16-17.11. P. 15-16.
Rettman Andrew. 2020. Russia’s top coronavirus ‘fake news’ stories. EU Observer. 27.03 . https://euobserver.com/coronavirus/147905
Roubini Nouriel. 2019. The Anatomy of the Coming Recession. Project Syndicate. 22.08. https://www.project-syndicate.org/commentary/global-recession-us-china-trade-war-by-nouriel-roubini-2019-08
Russia deploying coronavirus disinformation to sow panic in West, EU document says. 2020. Euractiv. 18.03. https://www.euractiv.com/section/global-europe/news/russia-deploying-coronavirus-disinformation-to-sow-panic-in-west-eu-document-says/
Stevis-Gridneff Matina, Ewing Jack. 2020. Will ‘Helicopter Money’ and the ‘Big Bazooka’ Help Rescue Europe? Policymakers are bending previously sacred rules to mitigate economic disaster unleashed by the coronavirus. Will it be enough? The New York Times. 20.03. https://www.nytimes.com/2020/03/20/business/EU-European-Central-Bank-economy-covid.html
Taylor Chloe. 2020. Putin seeking to create new world order with ‘rogue states’ amid coronavirus crisis, report claims. CNBC. 02.04. https://www.cnbc.com/2020/04/02/putin-seeks-to-create-new-world-order-amid-coronavirus-crisis-report.html
Wagner Daniel. 2019. China Vision: China’s Crusade to Create a World in its Own Image. Kindle Edition. 15.02. 269 p.
Ward Jonathan D.T. 2019. China’s Vision of Victory. And Why America Must Win. Kindle Edition. 11.05. 314 p.
Zurcher Anthony. 2020. Coronavirus: Things the US has got wrong — and got right. BBC News. 01.04. https://www.bbc.com/news/world-us-canada-52125039
© Марк ЭНТИН, профессор МГИМО,
ведущий научный сотрудник РИСИ, почетный доктор БФУ им. И.Канта
Екатерина ЭНТИНА, доцент НИУ ВШЭ,
старший научный сотрудник Института Европы РАН