Главная > Тенденции & прогнозы > Новое в соотношении сил между институтами ЕС

Новое в соотношении сил между институтами ЕС

После того как население Франции и Нидерландов сказало «нет» Договору, учреждающему Конституцию для Европейского Союза, в европейской публицистике, да и вообще в литературе по европейской интеграции, утвердился некоторый набор клише. Стало модным рассуждать о конституционном кризисе ЕС, о неповоротливости присущего ему механизма принятия решений и неспособности Брюсселя провести назревшие институциональные реформы. Многие эксперты, политические деятели, люди, пишущие о Союзе, поспешили заявить: Договор мертв, о его воскрешении не может быть и речи.

В то время такая реакция была вполне понятна и естественна. У одних пощечина, «незаслуженно» нанесенная процессу углубления европейской интеграции государствами-основателями Европейских сообществ, вызвала самый настоящий шок. Другие восприняли поражение, нанесенное евроэнтузиастам, с нескрываемым злорадством. На третьих оно подействовало отрезвляюще. Случившееся надо было каким-то образом объяснить и пережить.

Однако сейчас повторение набивших оскомину суждений вызывает растущее недоумение. Конечно, за последнее время набор клише, хоть и утратил свежесть, и несколько поистаскался, но стал таким привычным и убедительным. Его тиражированию в значительной степени способствовала инерционность мышления. Не могла не сказаться и несопоставимость медиатического эффекта неспешной рутинной работы, идущей в недрах интеграционного объединения и направленной на укрепление ее каркаса, по сравнению с громким скандалом, разразившимся тогда, в 2005 году. К тому же и какими-то впечатляющими прорывами или феноменальными успехами ЕС, вроде бы, не может похвастаться.

Вместе с тем, нельзя не видеть, что ситуация в Союзе меняется. Никто не собирается сидеть, сложа руки. Регион ЕС обретает новую динамику. Экономическую, институциональную, как равно и политическую стагнацию можно разглядеть только через сильно запотевшие «очки-велосипеды».

Просто столкнувшись с непредвиденным и трудно преодолимым препятствием, конституционный процесс после некоторой паузы пошел по новому руслу. Он принялся обтекать препятствие, разбившись на два разных потока.

Конституция ЕС скорее жива, нежели мертва

В том виде, в каком под ним поставили свои подписи главы государств и правительств 25-и стран ЕС, ведомые ирландским председательством, Конституционный Договор стал достоянием истории. Уклончивое словечко «похоже» можно даже не добавлять. Отвергнув документ, Франция и Нидерланды ни за что не пойдут на его утверждение в прежнем виде. Несмотря ни на какое давление со стороны партнеров по ЕС, солидное большинство которых уже ратифицировало Конституционный Договор и продолжает резонно настаивать на том, что их голос значит ничуть не меньше, нежели французский или голландский. Этого не допустят ни так лелеемое в этих странах чувство национальной гордости, ни их статус в европейской и мировой табеле о рангах.

Но Договор – не священная корова. То, что он не вступит в силу в своем первоначальном и столь разрекламированном виде и, возможно, под столь броским и амбициозным названием, вовсе не означает, что на нем поставлен крест. Кодификация и актуализация действующих учредительных текстов и их прогрессивное развитие необходимы ЕС как воздух. От них он ни за что не откажется. Поэтому работа над Конституционным Договором будет продолжена. Текст будет пересмотрен и уточнен. Ему будет придана несколько другая конфигурация. Через какое-то время он неминуемо воплотится в жизнь. Вопрос только в том, в каком виде и в какие сроки.

Скорее всего, ответ на него даст германское председательство в ЕС. Реанимация конституционного процесса включена в число приоритетов председательства. Берлин обладает достаточным влиянием для того, чтобы сдвинуть дело с мертвой точки, переубедить даже самых упрямых евроскептиков и вернуть партнеров за стол переговоров. На большее времени у него не хватит. Оставшуюся часть дистанции ЕС придется проходить после смены лидера. Но Берлину есть, кому передать эстафету. Кроме того, откликаясь на требования времени, страны, сменяющие друг друга у штурвала ЕС, давно уже согласовывают свои приоритеты или даже пишут их вместе, в расчете на среднесрочную перспективу.

На руку евроэнтузиастам играет и то, что в зоне ЕС заметно улучшение экономической конъюнктуры. Страны региона втягиваются в полосу устойчивого экономического роста. В прошлом периоды экономического подъема всегда оказывались более благоприятными для наращивания темпов и углубления интеграции.

Конституционный Договор имеет пакетный характер. Он является результатом большого числа взаимосвязанных компромиссов. В нем отражен очень тонкий и хрупкий баланс разнонаправленных интересов участников интеграционного проекта. Нарушение баланса может иметь для интеграционного объединения и складывающихся внутри него отношений весьма чувствительные и тяжелые последствия.

Но многие положения Договора откликаются на такие горящие потребности ЕС, удовлетворение которых не терпит отлагательства. Многие заложенные в него решения нужны здесь и сейчас. Так, государства-члены не могли позволить себе такой роскоши, как уповать на вступление в силу Конституции, для того, чтобы связать друг друга обязательствами по совместному противостоянию террористической угрозе. Клаузулу о взаимной солидарности в случае террористического нападения, заимствованную из текста Конституционного Договора, они ввели в действие соответствующим политическим решением еще несколько лет назад. Точно также государства-члены ЕС поступили применительно к Европейскому агентству вооружений. Они сочли излишним дожидаться, пока заработают соответствующие конституционные положения, оперативно согласовали регламент, закладывающий правовые основы его функционирования, и безотлагательно приступили к его практическому созданию.

Включение избранных положений или даже целых разделов Конституционного Договора в текущее законодательство ЕС, как и освоение практикой отдельных предложенных им развязок и решений, является прагматичным рецептом выхода из конституционного кризиса. Многие правовые и институциональные идеи, нашедшие закрепление в Договоре, уже находятся в работе. Другие еще ждут своего часа.

То, какие из них в опережающем порядке осваиваются практикой, в значительной степени зависит от степени влияния и настойчивости тех политических сил, которые их лоббируют.

Европейский Парламент начинает и выигрывает

Ведущее место среди них занимает Европейский Парламент. Он больше всех потерял от приостановки процесса ратификации и сильнее всех заинтересован в форсированном продвижении конституционного проекта. Как – не суть важно. Лучше – через скорейшее введение в действие Конституционного Договора, желательно в полном объеме или, если не удастся, в каком-то ином, достаточно приемлемом, виде. Нет – так хотя бы с помощью пошаговой практической реализации его узловых положений любыми иными способами.

Европарламент относится к числу самых активных и последовательных сторонников углубления европейской интеграции. Большинство его депутатов неизменно выступают за последовательную федерализацию Европы. Европарламент фактически первым выдвинул идею принятия Конституции ЕС. Он внес определяющий вклад и в созыв Конвента, которому была поручена разработка Конституционного Договора, и в успех всего дела. Делегация Европарламента в составе Конвента была самой многочисленной. Она активнее всех остальных продвигала такие формулировки и решения, которые бы выводили Конвент и государства-члены на компромиссы не по нижней, а по высшей возможной планке.

Максимум выгод и преимуществ Конституционный Договор давал самому Европарламенту. Из пока еще в значительной степени консультативного органа он превращал его в полноправного и полновесного участника законодательного процесса в рамках ЕС, ничуть не менее могущественного, чем Совет ЕС. Пока до этого далеко. В институциональной системе ЕС Европарламент, по сравнению с Советом ЕС, остается на правах младшего брата. Во многих случаях Совет ЕС уполномочен принимать нормативные акты Союза по своему собственному усмотрению, запрашивая у Европарламента лишь консультативные заключения, или же имея возможность легко преодолевать выдвигаемые им возражения. Процедура совместного принятия нормативных актов, при которой Европарламент и Совет ЕС выступают равновеликими величинами, предусмотрена учредительными договорами ЕС лишь в ограниченном числе случаев. В таких относительно новых областях деятельности ЕС, как сотрудничество полицейских и судебных органов в уголовно-правовой сфере и, в еще большей степени, проведение общей внешней политики и политики безопасности, Европарламенту предоставлены в основном лишь контрольные функции. Его влияние на процесс принятия решений существенно ограничено.

Конституционный Договор меняет нынешний порядок вещей. Предусматриваемые им новшества имеют радикальный характер, во всяком случае, в том, что касается полномочий Европарламента. Он разворачивает в пользу Европарламента всю внутреннюю ситуацию в ЕС, устанавливая принципиально иное соотношение сил между его наднациональными и межправительственными институтами.

Подразделение ЕС на три опоры упраздняется. Существующие между ними принципиальные различия делаются не столь ярко выраженными. Специфика нормативных актов, принимаемых по вопросам, относящимся к разным областям ответственности ЕС, стирается. Всему многоводью актов ЕС придается гораздо большее единообразие. Их система становится более понятной, простой и логичной. Но, что самое главное, основной процедурой принятия нормативных актов ЕС становится совместное принятие решений. Конституционный Договор придает совместному принятию статус господствующей и общепринятой процедуры разработки и утверждения нормативных актов ЕС, превращая применение этой процедуры в правило, из которого допустимы исключения лишь в особых, специально оговоренных Договором случаях.

С учетом этого становится понятным, почему большинство депутатов Европарламента столь остро и болезненно отреагировали на итоги референдумов во Франции и Нидерландах и последовавшее за ними замораживание процесса ратификации Конституционного Договора. Вместе с тем, они даже и мысли не допускали, что произошедший сбой может означать крушение их надежд и чаяний на быструю адаптацию интеграционного объединения к работе в условиях стремительного увеличения числа государств-членов, последовательное углубление интеграции и повышение своего собственного статуса. Наметившаяся «временная пауза» была расценена ими всего лишь как указание на то, что для достижения тех же самых целей, от которых никто не собирается отказываться, нужно будет обратить к использованию иных методов. С институтами межправительственного сотрудничества и государствами-членами придется долго и упорно работать, навязывая им, медленно и терпеливо, сначала частные и половинчатые, а впоследствии все более системные и продвинутые решения.

Первый бой Европарламент дал Совету ЕС по вопросу о своем подключении к работе над доводкой, уточнением и актуализацией уже принятого наднационального законодательства, в отношении реализации и модернизации которого Европейская Комиссия наделяется Советом ЕС делегированными полномочиями. При оценке его эффективности и проверке его влияния на частный и государственный сектор экономики и жизнь простых граждан ЕК тесно взаимодействует с мириадами консультативных комитетов, комитетов экспертов и правительственных представителей, создаваемых в этих целях Советом ЕС. Она вынуждена прислушиваться к их мнению. Под их нажимом, в зависимости от типа комитета, Комиссия вынуждена менять или подправлять текст, а, при определенных обстоятельствах, даже видоизменять концепцию разрабатываемого ею нормативного акта. Хотя все это является чистой воды законотворческой деятельностью, Европарламент, согласно действующим учредительным договорам, и юридически, и фактически отстранен от участия в процессе «комитологии». Его лишь информируют на двух или трех официальных языках о подготовленных решениях и дают месяц на составление запрашиваемого заключения. Причем, представляемое Европарламентом заключение не связывает затем ни Комиссию, ни Совет ЕС.

Как только последствия сбоя в процессе ратификации Конституционного Договора стали очевидными, Европарламент потребовал от Совета ЕС и Европейской комиссии допустить его к комитологии и предоставить такой же объем полномочий, каким обладает Совет ЕС. Переговоры продолжались около пяти месяцев. На них ушла вся первая половина 2006 года. Своими представителями Европарламент назначил своего докладчика по данному вопросу Ричарда Корбетта (Richard Corbett) и председателя конференции глав постоянных комитетов Европарламента Джозефа Даула (Joseph Daul).

В итоге, пусть и не во всем, Европарламент добился своего. Достигнутое межинституциональное соглашение распространяется только на те сферы компетенции ЕС, в которых для принятия нормативных актов предусматривается процедура совместного принятия решений, и не имеет обратного действия. Но зато с начала 2007 года Европарламент получает от Европейской Комиссии документацию в полном объеме. Вторичные законодательные и имплементационные предложения поступают к нему на всех официальных языках ЕС. Профильным комитетам теперь отводится на их изучение от 3-х до 4-х месяцев. В случае несогласия с позицией Комиссии, профильные комитеты выносят спорный вопрос на обсуждение пленарной сессии Европарламента. Если она отказывается поддержать законодательное предложение Комиссии, проект нормативного акта считается заблокированным. ЕК тогда не остается ничего другого, как браться за разработку нового варианта законодательного предложения, учитывающего мнение Европарламента. Кроме того, Европарламент заручился обещанием Комиссии проверить полученные ею от Совета ЕС делегированные полномочия и за два года заново провести через него принятые ранее нормативные акты, но только теперь в соответствии с вновь согласованной процедурой.

Победа, одержанная Европарламентом в расширении своих законодательных полномочий, не просто усилила его позиции в институциональной системе ЕС. Тут двух мнений быть не может. Но она, похоже, позволила также несколько упростить и рационализировать весь законодательный процесс в рамках ЕС и оптимизировать межинституциональные взаимоотношения. Отныне Европарламент может безбоязненно делегировать Европейской Комиссии самые разнообразные технические функции, зная, что он сохраняет за собой последнее слово в том, что касается попыток с ее стороны обобщать и корректировать накопившуюся практику в новых документах обязывающего характера. Одновременно ему больше нет необходимости тратить столь много времени и сил, как в прошлом, на утверждение технических стандартов и любых других актов, по поводу которых противоречия не носят такого уж острого характера. Достаточно четко сформулировать положения, касающиеся условий и порядка контроля за имплементацией.

Следующий раунд борьбы за фактическое перераспределение полномочий между институтами ЕС в соответствии с предписаниями Конституционного Договора Европарламент наметил инициировать через два года.

Такой ли уж ЕС ненадежный и непредсказуемый партнер?

Удар, нанесенный по проекту европейского строительства референдумами во Франции и Нидерландах, был воспринят в России как своего рода предупреждение. Мол, перспективы развития ЕС гораздо более сумрачные, нежели ранее ожидалось. Его раздирают острейшие противоречия, до поры остававшиеся под спудом. С охватившим его кризисом ЕС не так скоро справится. Плохо подготовленное, политизированное и чрезвычайно масштабное расширение подорвало стабильность и целостность интеграционного объединения. В каком направлении оно начнет теперь эволюционировать, совершенно непонятно. Очевидно только одно: ЕС со временем будет становиться все более трудным и капризным партнером, заботящимся исключительно о своих корыстных сиюминутных, меркантильных интересах. На его надежность и предсказуемость вряд ли стоит рассчитывать.

Перспективы конституционного процесса также стали восприниматься в России со здоровой долей скептицизма. Дескать, Конституционный Договор опередил свое время. Он оказался недостаточно реалистичным. На поверку вышло, что это мертворожденный акт. Его уже ничто не спасет. А раз так, не совсем понятно, как и с кем вести дела в ЕС. Тем более что Брюссель занимает неоправданно критичную позицию в отношении Москвы. С государствами-членами ЕС на индивидуальной основе развивать связи и проще, и привычнее.

Сразу после референдумов скептический настрой в отношении состояния дел в интеграционном объединении был вполне оправдан. Ему поддались, в том числе, и многие государства-члены. И в самом ЕС началась определенная переоценка ценностей. Однако сейчас период сомнений и размышлений подходит к концу.

Отталкиваться, прежде всего, от скептических представлений на счет Брюсселя было бы явным преувеличением. Задаваться бесконечными вопросами по поводу того, какое будущее ожидает ЕС, все меньше и меньше оснований. В прошлом кризисы, с которыми сталкивалось интеграционное объединение, чаще всего, шли ему на пользу, а не во вред. Они помогали нащупать новые пути, новые нетривиальные решения. Скорее всего, и в этот раз конституционный кризис, столь мощно встряхнувший ЕС, заставит его мобилизоваться. Действие центробежных сил внутри него будет купировано. Иного просто не дано. Все государства-члены кровно заинтересованы быть вместе, добиваясь все более тесного сближения.

То, в каком направлении идет работа по выводу интеграционного объединения из кризиса, указывают проанализированные выше практические шаги, предпринимаемые институтами ЕС, по разделению конституционного процесса на несколько потоков.

И в прошлом, и сейчас Конституционный Договор дает очень хорошее представление о том, как и что ЕС будет делать и в ближайшем будущем, и в среднесрочной перспективе. Он представляет собой довольно надежный и подробный прогноз того, с каким интеграционным объединением Россия будет иметь дело уже через несколько лет.

По всей видимости, из этого можно было бы исходить, выстраивая нашу линию на переговорах о подготовке нового Базового Соглашения между Россией и ЕС, призванного модернизировать нынешнее Соглашение о партнерстве и сотрудничестве.

Мир вокруг стремительно меняется. Спонтанные перемены отнюдь не всегда идут на пользу или являются оптимальными. Чем скорее Москва и Брюссель перейдут к реальному стратегическому партнерству в решении стоящих перед ними проблем, подведя под него несколько более твердое и реалистичное договорно-правовое основание, чем более четкий импульс получит его дальнейшее развитие, тем больший выигрыш они сумеют извлечь. Для себя, для народов континента, для простых людей.

№2(8), 2007