В царские времена российская интеллигенция и аристократия, привыкшие хотя бы полсезона в году жить на Западе – в Париже, Берлине, Риме и других столицах, по крайней мере, их часть, люто его, этот Запад, ненавидели. Не могли согласиться со свойственным им нарциссизмом и пренебрежением к остальным. Обижались на манеру обо всём судить свысока, ничем не обоснованную заносчивость, зашоренность, неспособность прислушиваться к чужому мнению и воспринимать его, а порой даже на откровенную надменность (совсем как сейчас)*1.
Актуальность и востребованность воззрений младоевразийцев
Из этого чувства несправедливости и неудовлетворенности российские философы и мыслители того времени почерпнули для себя дополнительные аргументы в пользу разрабатывавшихся ими концепций несостоятельности и порочности идей линейного исторического развития (отстаивавшихся классической немецкой философией) и схем догоняющего развития. В соответствии с ними, высших, стоящих над другими цивилизаций, даже если они временно захватили господствующие позиции в мире, нет и быть не может – развитие нелинейно*2.
А догоняющее развитие – всегда тупик. Несистемное заимствование чужих правовых и институциональных решений не позволит преодолеть отставание. Системное заимствование приведет к утрате самобытности и всех прежних цивилизационных характеристик. Эти воззрения впоследствии послужили основой и одним из слагаемых российского евразийства. В современных условиях они снова востребованы.
Встав на путь спонтанной, очень плохо продуманной и подготовленной антисоциалистической революции, вместо предлагавшегося варианта постепенной конвергенции, новая Россия и ее новые политические элиты, ворвавшиеся во власть, поставили себя в крайне сложное, невыгодное, двусмысленное и незавидное положение. С одной стороны, они претендовали на самостоятельность и величие, обеспечиваемые статусом государства-продолжателя СССР*3.
С другой – не имея своей собственной правовой базы для развития рыночных отношений и функционирования государства и общества в условиях рынка, вынуждены были ее заимствовать у США и Европейского Союза. Тем самым они обрекли себя на догоняющее развитие, пороки и недостатки которого столь жестко и обоснованно критиковали классические евразийцы.
Кроме того, они автоматически возвели коллективный Запад в разряд учителей, менторов, наставников, более того, проверяющих, что, естественно, вовсе не имелось в виду. Хуже того, дали ему великолепный повод, может быть, даже судьбоносное основание увериться во мнении, что они высшая и единственно верная и легитимная форма организации общества. Что они образец для подражания, на который все остальные обязаны равняться*4.
Если разобраться, новая Россия и ее новые политические элиты оказали медвежью услугу и коллективному Западу, и себе. Коллективный Запад лишился столь нужной всегда, при любых обстоятельства, конкурентной среды. В результате он стал принимать политические, экономические и иные решения за себя и за других, всё дальше отстоящие от оптимальных. Их последствия, включая глобальный кризис, дестабилизацию целых регионов, возрождение крайних форм национализма, подъем радикального ислама, миграционный кризис, расползание ядерного оружия, второе издание «холодной войны» и прочее, народы планеты обречены пожинать сейчас и будут расхлебывать еще долгое время*5.
Россия же оказалась вынужденной бороться за исправление ситуации, которую сама же раньше по неосторожности создала. Сначала в самых мягких деликатных формах. Скорее, на вербальном уровне. Затем всё непримиримее и настойчивее. Сохраняя в то же время открытый характер сформированной ею правовой системы. На последнем этапе, ориентировочно с 2013-2014 годов, отказавшись более в какой бы то ни было степени соглашаться с конфронтационной экспансией НАТО и ЕС, подчиняться их диктату, подстраиваться под продвигаемые ими интересы.
В условиях, когда России нужно было модернизировать национальное законодательство и правоприменительную практику, заимствуя иностранный, в основном западный опыт, а ставка, несмотря на все осложнения, делалась на всемерное поощрение международного сотрудничества, прежде всего, с западными странами, напоминать о предупреждениях евразийцев, да и в целом ставить вопрос о правовой безопасности было преждевременным и контрпродуктивным. Теперь, когда в мире возобладал тренд на конфронтацию и консервативный национализм, разгорелась информационная война, и США вместе с ЕС пытаются нанести российской экономике максимально ощутимый урон, а Москва предприняла ряд заградительных шагов в правовой области, вопрос о правовой безопасности органически встает на повестку дня*6.
Однако, как к нему подступиться, не навредив, пока далеко не ясно. Серьезных аналитических исследований на это счет не хватает. О его повышенной актуальности свидетельствует дискуссия, которая разгорелась на IV-м Юридическом форуме БРИКС, состоявшемся в Москве 30 ноября – 1 декабря 2017 года*7. Точно так же как и о его пока откровенно слабой проработанности. Ниже постараемся остановиться на выяснении того, откуда исходят угрозы правовой безопасности; чем их можно парировать; где тот баланс между открытостью и закрытостью правовой системы, в котором Россия, общество, россияне заинтересованы.
Основные группы угроз правовой безопасности
Таких угроз очень много. Они плохо поддаются систематизации. Остановимся только на нескольких, имеющих принципиальное значение.
(1) Это риски, связанные с отсутствием понимания обществом того, что правовая безопасность морфологически ничем не отличается от экономической, продовольственной, энергетической и т.д. и является одним из слагаемых всеобъемлющей безопасности государства.
(2) Вторую группу рисков образует отставание национального законодательства и правовой системы от потребностей опережающего регулирования всего того нового, что приносят информационно-коммуникационные технологии, технический прогресс, третья или, в зависимости от того, как считать, четвертая или пятая технологическая революция, и одновременно парирования тех опасностей, которые ими генерируются.
(3) Третья носит во многом искусственный характер. Входящие в нее риски – прямой результат санкционной войны, развязанной против нашей страны, всевозможных запретов и ограничений, введенных США, НАТО, ЕС и их союзниками.
(4) Наконец, к четвертой можно отнести риски, производные от нынешнего хаотичного состояния международных отношений, когда в целях продвижения своих национальных интересов и интересов своего бизнеса, не всегда легитимных, государства прибегают к методам недобросовестной конкуренции.
Охарактеризуем их буквально несколькими штрихами на примере тех или иных областей права, тех или иных конкретных ситуаций.
Инерционность правосознания
Фактически она кумулирует все риски, мешая вовремя осознать, откуда исходит опасность национальному правопорядку, а соответственно и всему обществу в целом, и своевременно принять адекватные меры по его защите. Это хорошо видно на примере отношений с ЕС и участия в ВТО.
Статья 55 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС и его государствами-членами (СПС), заключенного на о. Корфу в 1994 и вступившего в силу в 1997 году, предусматривает гармонизацию права договаривающихся сторон. Общая норма дополнена уточнением о том, что Россия будет стремиться к сближению своего права с достижениями ЕС в правовой области*8.
Первые годы ни российское политическое, ни экспертное сообщество это нисколько не смущало. Лишь спустя чуть ли не десятилетие российская сторона начала выступать против того, что на практике статья, в интерпретации Брюсселя, закрепляет «игру в одни ворота». Никакой гармонизации не происходит. Всё ограничивается лишь тем, что Россия осуществляет выборочную, спорадическую, не всегда разумную, выверенную и эффективную рецепцию нормативных актов ЕС в свое национальное законодательство.
Однако когда писали дорожные карты построения общих пространств между Россией и Европейским Союзом в области экономики, внутренней и внешней политики, науки, образования и культуры, вновь включили в текст всё те же общие формулировки о гармонизации и сближении. С тем же эффектом. Причем создали разветвленную сеть отраслевых диалогов и зонтичный диалог о гармонизации технических стандартов.
Подводя итог их работе, которая с 2014 года по известным причинам больше не ведется, можно констатировать, что всего в нескольких случаях российской стороне удалось подвигнуть партнеров совместно пересмотреть прежние регламенты, провести новые через международные организации, в частности Экономическую комиссию ООН для Европы, и, превратив в общий международный стандарт, далее руководствоваться им на национальном уровне.
Конечно, это капля в море. Вместе с тем, накопленный опыт показывает, что и по пути конвергенции тоже можно уверенно идти. Барьеры не так высоки. Всё зависит не только от конкретной сферы и обстоятельств, но и от настойчивости, умения играть одновременно на десятках или даже сотнях «досок» (переговорных площадках), от искусства ведения переговоров*9.
Но если нас заботит правовая безопасность, если мы не хотим быть ведомыми, не согласны с нормативным лидерством и нормативной экспансией третьих стран, являющихся ничем иным, как средством завоевания рынков, двигаться надо только по нему. Другого не дано. В этом контексте не может не настораживать, что порядка 80% технических регламентов, принятых в рамках Евразийского Экономического Союза, повторяют установленные Европейским Союзом*10. В Брюсселе за этим следят самым пристальным образом.
Это только для того, чтобы получить политический выигрыш и выступать с позиции силы, институты ЕС делают вид, будто предложения ЕАЭС о создании общего экономического пространства от Атлантики до Тихого океана (повторяющие российские, первоначально выдвинутые аж в далеком 2003 году) их абсолютно не интересуют. Очень даже интересуют. Подспудно ими ведется изучение того, как обратить их себе на пользу. Обслуживающее Брюссель экспертное сообщество советует построить гипотетическое будущее соглашение на трех китах: непреференциальном режиме, свободе торговли и технических стандартах Евросоюза. Ещё шажок – и вообще на правовых достижениях ЕС*11.
Понятно, что в таком виде соглашение было бы выгодно только ЕС и бизнесу стран ЕС. Интересам России, осуществляющей стратегию, которая направлена на то, чтобы укрепить ЕАЭС и себя в рамках ЕАЭС в качестве самостоятельного центра силы на международной арене, и отечественного бизнеса, который нуждается в другом, оно отвечать не может. Но с подготовкой альтернативного проекта российские госструктуры и Евразийская экономическая комиссия запаздывают. Общие слова и принципиальные договоренности ничего не значат. Нужна конкретика. Только она может обеспечить правовую безопасность. Дабы порвать с традицией инерционности и реактивности, нужно, чтобы переговоры между ЕАЭС и ЕС, если и когда они начнутся (или возобновятся, памятуя о том, что Россия и ЕС провели с дюжину раундов переговоров по новому базовому договору вместо СПС), велись на основе проекта, подготовленного евразийской стороной. А сам проект не только отвечал правовым системам стран ЕАЭС и праву ЕАЭС, как самостоятельной системе права, но и обеспечивал их эффективную защиту от нелегитимного и недопустимого вмешательства.
В признании вообще или признании Евросоюзом его международной правосубъектности ЕАЭС не нуждается. ЕАЭС давно состоялся. Прочно встал на ноги. Заключил двусторонние договоры разного типа с Вьетнамом и Китаем. Готовит или уже согласовал договоры с Индией, Египтом, Ираном, Сербией и другими странами. В случае начала переговоров с ЕС ему нужна т.н. «дополнительная стоимость», очевидный позитив.
Переговоры между Россией и ЕС о новом базовом соглашении показали, что они могут давать обратный эффект. С их помощью российская сторона надеялась вывести отношения с ЕС на новую высоту. На практике они превратились в яблоко раздора. Стали генерировать противоречия. Ни в чем не смогли предотвратить усиление конфронтационных начал в двусторонних отношениях. Повторения подобного сценария ни в коем случае нельзя допустить.
Для этого было бы желательно, чтобы ЕАЭС с самого начала провел «красные линии», за которые партнеры не могли бы переступить. «Красные линии», обеспечивающие правовую безопасность государств-членов и ЕАЭС в целом. Одна из таких линий обязательно должна быть связана с созданием принципиально иного инновационного механизма разрешения споров. Необходимо, чтобы он имел самостоятельный и независимый статус и полномочия принимать обязывающие решения.
Пока, с позиций защиты, в частности российских интересов, получается абсурд. ЕС принимает Третий энергопакет. Он откровенно противоречит основополагающим положениям СПС. Однако оспорить его через юридические механизмы в рамках двусторонних отношений Москва не в состоянии.
ЕС и государства-члены вводят произвольные и абсолютно волюнтаристские ограничительные меры против России, российских граждан и компаний, которые нарушают все возможные предписания и международного, и своего собственного права. Однако пострадавшие российские компании и частные лица могут обратиться за справедливостью только в Суд ЕС, который им в ней, естественно, отказывает. Типичный случай – преюдициальное заключение по иску «Роснефти» к Великобритании*12. (Кстати, российские компании очень зря не подают многомиллиардные иски в отечественные суды в связи с вопиющими нарушениями по-прежнему действующего СПС). Получается, что отношения между Россией и Европейским Союзом построены таким образом, что ЕС всегда (!) оказывается судьей в своем собственном деле. Транслировать такую ситуацию в будущее, с позиций правовой безопасности, ни в коем случае нельзя.
Кратко два других сюжета. Участие в Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) много дало и дает России в плане совершенствования законодательства и правоприменительной практики. По статистике, ведущейся Советом Европы, Россия выполняет порядка 95% постановлений, выносимых против нее Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ). В принципе неплохой результат. Особенно с учетом того количества таких дел, которые ежегодно рассматриваются ЕСПЧ.
Однако еще много лет назад, когда ЕСПЧ в постановлении по делу Илашку чисто умозрительно на основе ложно изложенного фактологического материала признал, что Москва несет и будет нести юридическую ответственность за действительные и мнимые нарушения ЕКПЧ в Приднестровье, стало понятно, что национальную правовую систему необходимо выводить из-под такого типа внешнего давления*13.
Необходимые шаги были предприняты лишь тогда, когда на горизонте забрезжил дорогостоящий проигрыш по делу ЮКОСа. До сих пор в практике ЕСПЧ ничего похожего даже близко не было. В основном призвание ЕСПЧ – защищать маленького человека. Делами ТНК, тем более связанными с используемыми ими схемами уклонения от налогообложения, он по определению не должен заниматься. Максимум, который ЕСПЧ когда-либо присуждал истцам (кстати, работавшим на «черных полковников», за что в Греции Суд до сих пор не могут простить) – порядка 30 млн. ам. долл. в деле о греческих нефтеперерабатывающих заводах*14.
Решение по ЮКОСу, с точки зрения присужденной суммы в 1,8 млрд. у.е., беспрецедентно. Но наделение Конституционного суда России полномочиями по проверке исполнимости внешних судебных постановлений, затрагивающих толкование и применение национальной Конституции, поставившее барьер на пути исполнения заведомо предвзятых постановлений ЕСПЧ, выглядит хоть и запоздалой и недостаточно системной, но на данном этапе более-менее эффективной мерой. С позиций правовой безопасности, перспективнее было бы, конечно, попробовать несколько другой вариант – рассмотреть возможность укрепления Конституционного суда и расширения его полномочий по разрешению споров о нарушении прав человека. По всей видимости – это вопрос будущего*15.
Сложнее обстоит дело с участием России во Всемирной торговой организации. Панические призывы выйти из ВТО отдельных российских политиков и комментаторов в связи с частыми проигрышами Москвой дел в ее Органе по разрешению споров – оборотная сторона всё той же медали. При вступлении в ВТО аспекты, затрагивающие правовую безопасность, были недостаточно продуманы. Россия не предусмотрела должных изъятий из общих режимов Организации. Допустила возможность прямого применения решений Органа ВТО по разрешению споров национальными судами, что не делал до сих пор, похоже, никто. Не разработала понятной для всех и обоснованной под углом зрения правовой безопасности стратегии адаптации к работе в новых условиях.
В итоге получила целый ряд негативных последствий. В их числе – финансовые потери, в основном в связи с решениями своих же национальных судов. Имидживые – европейский бизнес в России с недоумением относится к целесообразности каких-то новых межгосударственных или наднациональных соглашений с Россией или ЕАЭС, когда, по его мнению, они только и делают, что нарушают взятые на себя международные обязательства по ВТО. Репутационные – быть законопослушным участником международных экономических отношений и деловых связей всегда выгоднее*16.
Приведенные примеры наглядно иллюстрируют базовое предположение разъясняемой нами концепции правовой безопасности о том, что правосознание, учитывающее требования правовой безопасности, является основой правовой безопасности. Если дело обстоит как-то иначе, это создает для правовой системы, страны, общества, граждан и бизнеса риски первостепенной величины.
Киберугрозы
Под углом зрения правовой безопасности опасность представляют не только киберугрозы разного толка, но и отсутствие правового регулирования, стимулирующего тотальное внедрение информационно-коммуникационных технологий, способствующего нарождению общества «шеринга», препятствующего использованию мировой паутины в противоправных целях, купирующего негативные последствия технологической революции нового типа и устанавливающего рамки для развития и использования искусственного интеллекта.
Благодушное отношение к Интернету и ставка на его максимальное и повсеместное использование давно уже сменились настороженностью – пониманием того, что он открывает бездонные возможности доступа к знаниям и информации для всех, но и несет в себе чудовищные риски*17. Перелом в осознании ситуации обычно связывают с эпизодом технологической войны США против Ирана, когда американцам удалось запустить вирусы в системы управления иранскими ядерными объектами и на порядок замедлить работу и прогресс с совершенствованием центрифуг для получения тяжелой воды. Эпизод наглядно продемонстрировал, что любые объекты критической инфраструктуры с открытыми системами управления могут быть атакованы, принудительно взяты под внешний контроль и/или разрушены.
Вплоть до настоящего времени таких объектов остаются десятки тысяч. Хотя общий тренд – частный капитал переводит все свои сложно организованные производства и иерархические структуры на системы управления закрытого или замкнутого цикла. Аналогично поступают государства в отношении объектов критической инфраструктуры и управления. Соответственно предусматривающее это законодательство является неотъемлемой частью правовой безопасности.
Информационно-коммуникационные технологии революционизируют производство, предоставление услуг и отправление государственных и вообще управленческих функций. Они открывают невообразимые возможности ускоренного экономического развития. Первыми на это обратили внимание американцы. Они захватили лидерство в этой области. Их стремительно догоняют европейцы со своими программами построения цифрового общего рынка. Используя преимущества государственного планирования и командного управления, Китай собирает в кулак финансовый и интеллектуальный потенциал государства, общества и бизнеса для мощнейшего рывка вперед. Поставленная цель – стать первыми на горизонте 2025-2035 годов*18.
Внедрение информационно-коммуникационных технологий, таким образом, превратилось в вопрос конкурентоспособности государства, бизнеса и общества, а, значит, и правовой безопасности. Для того чтобы его стимулировать, право располагает самой широкой гаммой инструментов и механизмов – от предоставления налоговых льгот и налоговых каникул и льготного финансирования, кредитования и субсидирования до использования административного ресурса в виде принудительного закрытия рынка для всех типов продукции и услуг, получаемых старыми «дедовскими» методами, без использования современных технологий*19. Правовая безопасность требует их продуманного, системного, стратегически осмысленного применения.
С противодействием преступному использованию Интернета частными лицами и организациями по большому счету всё или, во всяком случае, многое понятно. Общее направление развития правового регулирования в целях превенции правонарушений и злоупотреблений было задано еще соответствующими конвенциями Совета Европы. Хотя и в самой простой и рудиментарной форме*20. В значительном числе стран устанавливаемый стандарт хранения записей, предоставления их для проведения расследований компетентными органами и получения разрешения на доступ к ним варьируется в весьма узких пределах. То, что ответственность за размещаемые на сайтах материалы, вне зависимости от их источника, несут владельцы сайтов, тоже получило, похоже, всеобщее признание. Такой подход зафиксирован в совсем недавнем законодательстве европейских стран, в частности Германии. К такой трактовке ответственности склонился и ЕСПЧ*21.
Иначе обстоит дело с противоправным использованием Интернета, соцсетей и т.д. государственными структурами, прямо или опосредованно, причем третьих стран. Этот вопрос приобрел гипертрофированную остроту из-за не стихающей внутриполитической борьбы в США. Игру во всевозможные надуманные обвинения подхватили во Франции, Германии, Великобритании, Испании, Австрии, Италии и других странах (вплоть до Колумбии)*22. Россия приняла меры против внешнего вмешательства в президентскую кампанию и выборы 2018 года.
За политическими спекуляциями как-то забывается, что крупнейшие технологические ТНК начинают рассматривать большие объемы информации, большие данные в качестве собственности, способной генерировать колоссальные денежные поступления, которой нецелесообразно делиться. Соответственно они будут ломать единый мировой информационный поток, в том числе и Интернет, и разводить его по «частным квартирам»*23.
Кроме того, ограничительные меры, введенные США и ЕС против России и Китая, показали, что рассчитывать на свободный беспрепятственный доступ к общему Интернету больше не приходится. Поэтому все, кто на это способен, вслед за Пекином, будут создавать свои собственные глобальные паутины. Это уже, похоже, неизбежно. И Китай, и Германия относительно недавно приняли законодательство, принуждающее первую электронную запись производить и хранить в пределах национальной территории, любое ввозимое оборудование проверять на наличие информационной опасности и существенно расширили в этом плане полномочия надзорных и других компетентных органов*24. Соответственно в нынешних условиях правовая безопасность невозможна без учета данных тенденций или даже реальности.
Общество «шеринга» рождается на наших глазах. Пока заметны лишь его отдельные проявления. Из нетто-потребителей энергии, товаров, услуг, информации, знаний, развлечений и т.д. каждый человек в той или иной степени становится также их производителем. Процессы, связанные с возможностью всем делиться, во всём принимать участие и превращать в бизнес, открывают совершенно фантастические перспективы. В интересах правовой безопасности их стимулировать.
Одновременно технологическая революция, повсюду заменяя человека роботами и искусственным интеллектом, будет выбрасывать на рынок труда миллионы людей – чернорабочих, белые и синие воротнички. Переформатировать в превентивном порядке под это неминуемое развитие систему образования и переподготовки кадров, социальные службы и программы, рынок труда, формы досуга, фабрики грез, пенсионную систему, миграционную политику, структуру производства и предоставления услуг, найдя для всего подходящие юридические формы – экзистенциальный вызов, на который правовая безопасность обязательно должна находить ответ*25.
Санкционные войны и недобросовестная конкуренция на государственном уровне
Действующее международное право наделяет монополией на принятие решений о принудительных мерах и на их осуществление Совет Безопасности ООН. Применение силы и угрозы силой (в качестве инструмента внешней политики) по всем другим основаниям, кроме также самообороны, оно запрещает. В соответствии с ним любые односторонние меры, выдаваемые за правомерное принуждение или санкции, является ничем иным, как недружественными действиями. В этом заключается квинтэссенция современного международного права, тот подход к международным отношениям и международному сотрудничеству, который оно освящает и легитимирует.
Отсюда вытекает, что введение односторонних санкций даже в развитие и дополнение принудительных мер, за которые высказался Совет Безопасности ООН, равносильно прямому и грубому нарушению действующего международного права. Принудительные меры, согласованные СБ ООН, выражают общую позицию международного сообщества. Их дополнение чем бы то ни было представляет собой нарушение этой позиции. Принудительные меры – всегда компромисс между теми, кто выступают за инклюзивный подход к государству-деликтвенту, за урегулирование кризиса или конфликта через сотрудничество (из постоянных членов СБ ООН обычно это Россия и Китай), и теми, кто настаивают на удушении такого государства, его исключении из системы региональных и/или международных связей (обычно это США, Великобритания и Франция). Дополнительные меры обессмысливают сам поиск компромисса, превращают его в своеобразную форму легитимации своих последующих односторонних действий, что опять-таки противоречит букве и духу современного международного права.
То, что Россия, Китай, страны БРИКС, ШОС и другие члены ООН не противостоят, не пытаются пресекать односторонние меры, вводимые в нарушение соответствующих резолюций СБ ООН, является грубой стратегической ошибкой. Тем самым они раз за разом невольно поощряют создание противоправных прецедентов и своим непротивлением (заявления о несогласии, выступления с осуждением, громкие декларации – не в счет) фактически узаконивают их. Хуже того, приоткрывают дверь для использования односторонних мер по своему собственному желанию вне какой-либо связи с решениями СБ ООН.
С позиций правовой безопасности подобная ситуация создает очень большие, история с Ливией показывает, что даже запредельные риски. Открывает путь к самоуправству в международных отношениях, к подмене коллективной воли Совета Безопасности ООН индивидуальной, а, значит, и всегда субъективной. Дискредитирует СБ ООН как несущую опору всего международного правопорядка.
Возможная стратегия контрмер уже предлагалась российскими юристами-международниками, в частности Международно-правовым советом при МИД России. Две важнейшие из них – (1) добиваться обусловленности действия резолюций СБ ООН и выполнения предусматриваемых ими принудительных мер, т.е. включать в их текст положения, запрещающие вводить дополнительные меры и меры, идущие вразрез с перечисляемыми в них; (2) ограничивать действие принудительных мер коротким промежутком времени с тем, чтобы их нужно было бы регулярно переподтверждать*26.
Практика волюнтаристски вводимых ограничительных мер одностороннего характера, вообще не связанных с резолюциями Совета Безопасности ООН и не имеющих тем самым международно-правовой легитимации, расцвела пышным цветом лишь в последние десятилетия, после распада социалистического лагеря и роспуска СССР. До этого их применение в большинстве случаев больше походило на пустое выражение недовольства, нежели на действенный инструмент внешней политики.
Мир был поделен на две противостоящие друг другу мощные группировки государств, экономически мало чем связанные между собой, и море неприсоединившихся стран. В рамках мировой экономики сосуществовали две ее почти не пересекающиеся подсистемы. Ввиду самодостаточности основных группировок обмен санкциями вел лишь к усилению конфронтации и не давал ничего другого. Санкции против неприсоединившихся стран подталкивали их в объятия противостоящей группировки.
Возникновение целостной системы международных отношений и единой мировой экономики превратило санкции в страшное, хотя и еще более одиозное оружие. Эскалация санкций всегда чревата перерастанием кризиса или конфликта в горячую фазу. Это хорошо видно на примере Балкан, Украины, Ирака, Сирии, всего Большого Ближнего Востока.
Санкции увеличивают геополитические риски, что всегда сказывается на деловом климате в масштабах соответствующего региона или всей планеты. Они подрывают рыночные законы и мешают нормальному функционированию мировой экономики. Санкции в целом бьют по международному сотрудничеству абсолютно во всех областях, играя тем самым на руку международному терроризму, организованной преступности, самым злостным антигуманным проявлениям, и ослабляют возможности человечества эффективно решать глобальные проблемы.
Кроме того, опасность односторонних санкций заключается в том, что они обычно лишь вершина айсберга. Их всегда можно трактовать и применять по-разному, а, следовательно, они создают ситуацию неопределенности, далеко выходящую за рамки собственно ограничительных мер. Ситуация неопределенности – это то, что бизнес любит меньше всего. Соответственно он предпочитает выждать, заморозить свою деятельность на тех или иных направлениях, дождаться лучших времен. Отсюда санкции всегда – не только прямой ущерб, но и несметное количество упущенных возможностей, что наносит гораздо больший урон. Таким образом, односторонние санкции в современных условиях, а не международный терроризм, учитывая к тому же их чуть ли ни одинаково противоправный характер – настоящая «чума XXI века»*27.
С позиций правовой безопасности борьба с односторонними санкциями должна вестись одновременно по ряду направлений. Назовем некоторые из них.
(1) Проведение неустанной, эшелонированной, ни на миг не прерывающейся информационной кампании по разъяснению противоправности всех и каждой ограничительной меры, их подлой и иезуитской природы, того урона, который они наносят.
(2) Мобилизация всего международного сообщества, всех стран, способных проводить независимую внутреннюю и внешнюю политику и в силу этого оказаться под санкциями, не только на осуждение односторонних ограничительных мер, но и на их эксплицитное запрещение. В идеале лучше всего было бы разработать и одобрить универсальную международную конвенцию о запрещении односторонних санкций. Возможно, по модели того, как государства поступили с международным договором о полном запрещении ядерного оружия. В качестве подготовительных шагов были бы очень полезны любые многосторонние заявления, декларации, резолюции, обкатывающие узловые положения будущей конвенции.
(3) Включение эксплицитного осуждения и запрещения односторонних мер в обход Совет Безопасности ООН во все документы, когда это возможно и целесообразно, принимаемые БРИКС, ШОС, СНГ, ЕАЭС, ОДКБ и т.д. (как это сделано, например, в Совместном заявлении Российской Федерации и Китайской Народной Республики от 8 июня 2018 года*28). Использование этих международных площадок для разработки и легитимации указанной выше конвенции.
(4) Судебное и арбитражное преследование во всех компетентных инстанциях всех случаев и всех элементов применения односторонних мер. Подключение к разбирательству всего круга потенциальных союзников, которые могли бы выступить на стороне истца. Создание мощного юридического пула экспертов и адвокатских контор, которые могли бы заниматься этой работой в приоритетном порядке.
(5) Создание правовых основ, предусматривающих всё необходимое, включая льготные режимы и субсидирование, для проведения индустриальной и научно-технической политики, обеспечивающей устойчивость национальной экономики к ограничительным мерам и поддержку всех перспективных направлений фундаментальных исследований.
(6) Создание правовых основ для поэтапного превращения национальной валюты в конвертируемую, создания в стране независимого мирового финансового центра и формирования, с участием других заинтересованных держав, Большого Евразийского валютного фонда и Большого Евразийского рейтингового агентства (или агентств).
Вместе с тем, важно учитывать, что односторонние ограничительные меры во многих случаях являются лишь одним из крайних средств недобросовестной конкуренции, накладывающей всё более деструктивный отпечаток на мировую политику и экономику. Их арсенал делается всё более разнообразным. Использование – обыденным.
К числу таких мер можно отнести выборочность применения права; заключение альтернативных соглашений, двусторонних и многосторонних, перекрывающих универсальные конвенции и предписания; формирование в однокультурной среде судебных прецедентов, которые затем выдаются за универсальный стандарт, подлежащий повсеместному применению; игра налоговым законодательством (выдающийся образец которой только что продемонстрировали команда Дональда Трампа и Конгресс США); включение дискриминационных положений в национальное законодательство с последующим приданием им экстерриториального действия; введение изъятий из-под действия универсальных международных договоров на основании расширительно толкуемых положений о национальной безопасности; установление заградительных пошлин на товары, создание и производство которых, якобы, субсидируется (например, Штаты ввели их в размере порядка 270% против нового поколения англо-канадских авиалайнеров «Бомбардье») в расчете на то, что на их опротестование уйдет критически много времени; аналогичное использование антидемпинговых мер, чтобы под их прикрытием, пока они в силе, успеть переформатировать рынок; включение в двусторонние соглашения положений об обусловленности сотрудничества, вынуждающих партнеров, в частности, сдерживать миграцию и предпринимать другие меры, в которых заинтересована только противоположная сторона; принуждение (как в случае с Украиной) к переходу на правовые и технические стандарты одной из сторон соглашения; и т.д.*29
Все перечисленные и многие другие меры сходного типа или характера использовались и раньше. Но осторожнее, скрытнее и в гораздо меньших масштабах. Главное – международный контекст был другой. Он позволял амортизировать недобросовестную конкуренцию, осуществляемую политическими, правовыми и иными внеэкономическими методами. В новых условиях, с прицелом на обеспечение правовой безопасности, им надо давать по-настоящему адекватный отпор. Как – в том числе с учетом того, что говорилось о противодействии санкционному беспределу.
Системное обеспечение правовой безопасности
За последние годы российские власти сделали ряд серьезных шагов, направленных на обеспечение правовой безопасности страны, общества, бизнеса. Некоторые из них упоминались выше. Все они имели большой общественный резонанс. Вызвали оживленную полемику. Получили неоднозначную оценку, хотя и были признаны, по большей части, своевременными и назревшими.
Вместе с тем, бросается в глаза, что все они носят спонтанный, спорадический характер. Плохо связаны между собой. Не обнаруживают последовательности действий.
Такую ситуацию, конечно же, надо менять. Обеспечение правовой безопасности заслуживает самого серьезного вдумчивого отношения. Прежде всего, необходимо концептуальное осмысление основных блоков правовой безопасности. Предпринимаемым же мерам важно придать плановый, системный, стратегически выверенный характер.
Оптимальный путь – разработка дорожной карты обеспечения правовой безопасности, выделение достаточных сил и средств на ее осуществление. Как представляется, целевыми установками такой дорожной карты могли бы стать: (1) нахождение разумного баланса между открытостью и закрытостью национальной правовой системы; (2) создание предпосылок для оптимального использования актуализированной с учетом новых условий концепции публичного порядка; (3) построение правового государства; (4) утверждение уважительного отношения к человеку, его правам и чаяниям; (5) безусловное подчинение государственных структур и частного капитала предписаниям нормы права; (6) возрождение культуры строгого и неукоснительного соблюдения контрактных обязательства; (7) тотальное упрощение действующего законодательства под углом зрения действенности его применения; (8) пересмотр всех и любых нормативных положений, не выдерживающих тест на эффективность и рациональность; (9) отмена всех предписаний, позволяющих дискриминировать национального инвестора и производителя; (10) ликвидация всех звеньев и структур, опосредующих отношения между производителем товаров и услуг и их потребителем; (11) запрет на любые стандарты, отличные от лучших мировых практик; (12) системное стимулирование научно-технического прогресса и внедрения его результатов; (13) создание всего необходимого для утверждения национальных правовых предписаний в качестве общемирового стандарта; (14) утверждение национальной юрисдикции в качестве самой привлекательной для отечественного и иностранного бизнеса, отечественных и иностранных инвесторов*30.
Сталкиваясь с многочисленными трудностями, Россия, тем не менее, уверенно берет на себя роль одного из лидеров в формировании более мирного, справедливого, стабильного международного правопорядка. Она является системообразующим участником новейших структур глобального управления – G20, БРИКС, ШОС, ЕАЭС. Москва выступила инициатором осуществления нового амбициозного проекта создания Всеобъемлющего Большого Евразийского партнерства (ВсеБЕАПа).
Всё это требует, чтобы Россия сохранила достаточно открытую правовую систему, научилась умело защищать свой внутренний правопорядок от внешнего давления, сделала свою норму права универсальным международным эталоном.
© Марк ЭНТИН, профессор МГИМО МИД России, профессор-исследователь БФУ им. И.Канта;
Екатерина ЭНТИНА, доцент НИУ ВШЭ, старший научный сотрудник Института Европы РАН;
Екатерина ТОРКУНОВА, доцент кафедры европейского права МГИМО МИД России
*1 Н.Я. Данилевский, Россия и Европа, С-Петербургъ: Изданiе Н. Страхова, 1869, https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Russia_and_Europe.djvu?uselang=ru или современное переиздание – http://www.vehi.net/danilevsky/rossiya/index.html
*2 «Одураченные романогерманцами «интеллигенты» не-романогерманских народов должны понять свою ошибку, – писал князь Николай Сергеевич Трубецкой в одной из первых работ, заложивших теоретический фундамент евразийства. – Они должны понять, что та культура, которую им поднесли под видом общечеловеческой цивилизации, на самом деле, есть культура лишь определенной этнической группы романских и германских народов. Это прозрение, разумеется, должно значительно изменить их отношение к культуре собственного народа и заставить их призадуматься над тем, правы ли они, стараясь, во имя каких-то «общечеловеческих» (а, на самом деле, романогерманских, т.е. иностранных) идеалов, навязывать своему народу чужую культуру и искоренять в нем черты национальной самобытности. Решить этот вопрос они могут лишь после зрелого и логического обследования притязаний романогерманцев на звание «цивилизованного человечества». Н.С. Трубецкой, Европа и человечество, София, 1920, http://gumilevica.kulichki.net/TNS/tns03.htm
*3 И.И. Лукашук, Современное право международных договоров, Т. II : Действие международных договоров, М.: Wolters Kluwer Russia , 2004, с. 324; Юлия Попова, Законная наследница: как Россия заняла место СССР в Совбезе ООН, RT на русском, 24 декабря 2016 г., https://russian.rt.com/ussr/article/344585-rossiya-pravopreemnitsa-sssr
*4 Те из остальных, которые не равняются, соответственно, автоматически противопоставляют себя сложившемуся миропорядку и могут обвиняться в «ренегатстве», отступничестве и подрыве основ, что им и инкриминируется западными политическими кругами, экспертным сообществом и всеми остальными адептами концепции однополярного мира. О несостоятельности такого подхода см . Mark Entin, Ekaterina Entina, Russia and China protecting the contemporary world order, Rivista di studi politici internazionali, Ottobre- Dicembre 2016, Anno 83, Fasc. 332, p.539-552.
*5 Сергей Караганов, Будущий миропорядок. Навязывать политические системы, культурные и человеческие ценности Западу становится все труднее, Российская газета RG . RU , 7 сентября 2017 г., https://rg.ru/2017/09/07/karaganov-zapadu-stanovitsia-vse-trudnee-naviazyvat-svoi-cennosti.html
*6 Марк Энтин, Екатерина Энтина, Включение норм права ЕС во внутреннее право РФ: теория и практика, Вся Европа.ru, №1 (123), 2017, http://alleuropalux.org/?number=123
*7IV Юридический форум БРИКС, Москва, 30 ноября – 1 декабря 2017 г., http://brics-legal.com/
*8 Сравнительно-правовой анализ ст. 55 СПС см.: Сергей Кашкин, Право Европейского Союза. Раздел XXIII. Правовые основы взаимоотношений между Россией и Европейским Союзом, Библиотека электронной литературы в формате fb2, http://litresp.ru/chitat/ru/%D0%9A/kashkin-sergej-yurjevich/pravo-evropejskogo-soyuza/26 ; о том, как ст. 55 СПС вписывается в общий массив европейского права, см.: С.Ю. Кашкин (ред.), Европейский Союз. Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями.doc, StudFiles, https://studfiles.net/preview/6703894/
*9 Общий аналитический обзор трудов российских авторов по вопросам правового регулирования отношений между Россией и ЕС см.: Татьяна Романова, Правовые аспекты отношений России и ЕС в отечественных исследованиях, http://euactive.ru/images/up/files/law_res_r.pdf
*10 Технические регламенты, вступившие в силу, сайт Евразийской экономической комиссии, http://www.eurasiancommission.org/ru/act/texnreg/deptexreg/tr/Pages/TRVsily.aspx
*11 Хотя смешанные международные коллективы авторов и исследовательские группы высказываются далеко не так однозначно. См.: Evgeny Vinokurov, Peter Balas, Michael Emerson, Peter Havlik, Vladimir Pereboyev, Elena Rovenskaya, Anastasia Stepanova, Jurij Kofner, Pavel Kabat, IIASA project “Challenges and Opportunities of Economic Integration within a Wider European and Eurasian Space”, December 2016, 19-01-2017 Clean-Eurasia Project – November workshop report (002).pdf, http://pure.iiasa.ac.at/14331/1/19-01-2017%20Clean-Eurasia%20Project%20-%20November%20workshop%20report%20%28002%29.pdf
*12 Показательно, что сама «Роснефть», которую представляли ведущие английские юридические фирмы, построившие правовую аргументацию компании на четко выверенном анализе предыдущей практики Люксембургских инстанций, квалифицировала постановление Cуда ЕС об обоснованности санкций против нее «незаконным, необоснованным и политизированным». «Данное решение доказывает, что в Европе на смену верховенства права приходит верховенство политической конъюнктуры», – указала Роснефть в своем официальном заявлении. Цитируется по: Сергей Смирнов, «Роснефть» объявила незаконным решение Суда ЕС о санкциях, Ведомости, 28 марта 2017 г., https://www.vedomosti.ru/business/articles/2017/03/28/683023-sud-rosneft
*13 Марк Энтин, Екатерина Энтина, Влияние права прав человека на прогрессивное развитие современного международного права, Части I-II, Московский журнал международного права, 2017, №2(106), с. 29-44 и №4(108).
*14 Справка к документу «Греческие нефтеперерабатывающие заводы «Стрэн» и Стратис Андреадис (Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis) против Греции. Судебное решение от 9 декабря 1994 г. Краткое неофициальное изложение обстоятельств дела», Европейская конвенция о защите прав человека: право и практика, http://www.echr.ru/documents/doc/2461469/2461469.htm
*15 Изложение противоположной точки зрения о бесперспективности ставки на Конституционный суд в связи с тем, что он утратил авторитет самостоятельно действующей и объективной инстанции, стоящей на защите высших интересов права, см.: Екатерина Буторина, И Конституция что дышло. Как российский Конституционный суд ищет и находит скрытый смысл в основном законе страны, Деловой еженедельник «Профиль», 21 ноября 2017 г., http://www.profile.ru/politika/item/121886-i-konstitutsiya-chto-dyshlo
*16 Много и полезно писал о сложившейся неблагоприятной ситуации и возможных путях выхода из неё заведующий кафедрой международного права МГУ им. М.В. Ломоносова Алексей Исполинов, в том числе в своём блоге: https://zakon.ru/aispolinov/blogs
*17 Краткий всеобъемлющий обзор киберугроз по состоянию на конец текущего десятилетия см.: Кибербезопасность на новом витке: готовимся противостоять киберугрозам. 20-е международное исследование EY в области информационной безопасности за 2017-2018 годы, http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/EY-giss-2017-rus/$File/EY-giss-2017-rus.pdf
*18China aims to become world-leading cyber power by 2035, Xinhua, December 25, 2017, http://www.xinhuanet.com/english/2017-12/25/c_136851283.htm
*19 Интересное и перспективное экспериментирование в этой области демонстрирует, в частности, Белоруссия. В декабре 2017 г. декретом Президента легализована добыча и обмен криптовалюты. До 2023 г. операции с токенами не будут облагаться налогами. Иностранные фирмы получат возможность стать резидентами местного Парка высоких технологий. Тем самым, по оценке российских экспертов, создаются самые благоприятные условия для внедрения и использования технологий блокчейна, отсутствующие в других странах. См.: Анатолий Комраков, Минфин придумал песочницу для криптовалют, Независимая газета, №17 (7209), 29 января 2018 г., с. 1, 4.
*20 О том, что надо идти гораздо дальше, напоминает Циндаоская декларация Совета глав государств-членов ШОС от 10 июня 2018 г. В ней, в частности, говорится: «Государства-члены будут… активизировать практическое сотрудничество по совместному противодействию угрозам и вызовам в информационном пространстве, в том числе углублять международное сотрудничество в борьбе с вредоносным использованием ИКТ, в частности, в террористических и криминальных целях, а также призывают разработать под эгидой ООН международный правовой документ по вопросам борьбы с использованием ИКТ в преступных целях». – http://kremlin.ru/events/president/news/page/5
*21 Guido Raimondi, President of the European Court of Human Rights, opening of the judicial year speech, 29 January 2016, European Court of Human Rights 2016 Annual report, Strasbourg, 2017, p. 21, http://www.echr.coe.int/Documents/Annual_report_2016_ENG.pdf
*23 О чем с явным недоумением писали российские печатные и электронные СМИ в первые дни после объявления результатов президентских выборов в этой стране – 18-19 июня 2018 г., в том числе «Независимая газета» и др.
*23 Об этом с особой обеспокоенностью говорили на ежегодном Общем собрании Международного делового конгресса (МДК) 25-26 мая 2017 г. в Вене и, прежде всего, в рамках его нового комитета «Информация и коммуникации». Разговор ожидаемо был продолжен на следующем Общем собрании в Нью-Дели 26-27 апреля 2018 г. – Алексей Миллер провел XXXVI заседание Президиума и XX Общее собрание Международного делового конгресса, сайт Газпрома, 25 мая 2017 г., http://www.gazprom.ru/press/news/2017/may/article333188/ ; 21-е Общее собрание МДК, International Business Congress, http://www.international-bc-online.org/?lang=ru
*24 Overview of China’s Cybersecurity Law, IT Advisory KPMG China, February 2017, 16 p., KPMG, https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmg/cn/pdf/en/2017/02/overview-of-cybersecurity-law.pdf ; Jack Wagner, China’s Cybersecurity Law: What You Need to Know, The Diplomat , June 1, 2017, https://thediplomat.com/2017/06/chinas-cybersecurity-law-what-you-need-to-know/
*25 Как и всё общество на национальном и глобальном уровне. См.: М.Л. Энтин, Е.Г. Энтина, В поисках партнерских отношений – VI : Россия и Европейский Союз в 2015–2016 годах, научная монография, М., 2017, с. 794-808.
*26 Подробнее о выводах Международно-правового совета см.: Кирилл Геворгян, «Односторонние санкции» и международное право, Международная жизнь, https://interaffairs.ru/jauthor/material/720
*27 М.Л. Энтин, Е.Г. Энтина, Россия и Европейский Союз в 2011–2014 годах. В поисках партнерских отношений – V, Т. I-II, М.: Эксмо, 2015.
*28 В нем, в частности, закрепляется договоренность «выступать против принятых в обход Совета Безопасности ООН односторонних экономических санкций, а также против шантажа и давления, нарушающих принципы справедливой и честной конкуренции и наносящих ущерб мировой экономике». – http://kremlin.ru/supplement/5312
*29 Подробнее о некоторых из них см.: М.В. Кешнер, Экономические санкции в современном международном праве, М.: Проспект, 2015, 194 с.; Марк Энтин, Екатерина Энтина, Международное право в эпоху перемен / Современное международное право: глобализация и интеграция: LIBER AMICORUM в честь профессора П.Н. Бирюкова: сборник научных статей; Воронежский государственный университет, Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2016, с. 216-237.
*30 Обоснование некоторых из указанных целей см.: Энтин М.Л., Энтина Е.Г. Включение нормы права ЕС и правовых позиций Европейских судов во внутреннее право Российской Федерации: меняющаяся роль национального правосудия / Современные проблемы международного и евразийского правосудия, Воронежский государственный университет, Выпуск 10, 2017, с. 37-56.