Суд Европейского Союза принял 6 сентября 2017 года решение по обращениям Словакии и Венгрии против механизма принудительного распределения по странам ЕС беженцев, прибывающих через Грецию и Италию.
Оспариваемые два решения от 14 и 22 сентября 2015 года появились в результате попытки разгрузить миграционные системы принимающих государств, которые испытали на себе за последние три года колоссальный приток лиц, ищущих международной защиты. Решение Совета ЕС от 14 сентября (№ 2015/1523) предусматривает распределение 40 тысяч беженцев из Греции и Италии. Оно направлено на расселение уже прибывших беженцев. Второе решение от 22 сентября 2015 года (№ 2015/1601), принятое спустя восемь дней, содержит квоты по распределению уже 120 тысяч беженцев, спрогнозированных на 2015-2017 годы. Количество беженцев, направляемых в каждую страну ЕС, содержится в приложении 1 решения от 22 сентября 2015 года № 2015/1601.
Венгрия была первоначально включена в перечень стран, откуда поток беженцев должен был быть перенаправлен по всему Евросоюзу. Однако она отказалась от такой помощи в надежде, что автоматически будет исключена из перечня стран, принимающих беженцев. Ожидания Венгрии не оправдались, и её оставили в листе принимающих государств, что и послужило причиной обращения в Суд ЕС.
Дела по обращениям Венгрии и Словакии были объединены 29 апреля 2016 года по решению председателя Суда ЕС. В этот же день было принято решение о допуске стран ЕС к процессу на стороне Совета ЕС (Бельгия, Германия, Греция, Италия, Люксембург, Швеция, Франция) и на стороне Словакии и Венгрии (Польша). Таким образом, это судебное решение стало не просто отдельной претензией со стороны нескольких стран ЕС, а показательным процессом различного понимания целей и задач, стоящих перед Союзом в период миграционного кризиса.
Решение Суда ЕС затрагивает три линии аргументации, к которым обратились заявители с целью доказать несоответствие принятого решения 22 сентября 2015 года учредительным договорам. Первая линия аргументации (I) затрагивает несоответствие решения статье 78 ДФЕС, посвящённой чрезвычайной ситуации по причине внезапного притока граждан третьих стран. Вторая линия аргументации (II) посвящена несоблюдению процедуры принятия самого решения, третья (III) – нарушению принципа пропорциональности.
I. Соответствует ли решение Совета ЕС от 22 сентября 2015 года № 2015/1601 положениям учредительных договоров?
Положения п. 3 статьи 78 ДФЕС предусматривают следующее: «В случае, если одно или несколько государств-членов окажутся в чрезвычайной ситуации, характеризующейся внезапным притоком граждан третьих стран, Совет по предложению Комиссии может принимать временные меры в пользу заинтересованного государства-члена или государств-членов. Он постановляет после консультации с Европейским Парламентом».
Временные меры по смыслу ст. 78 ДФЕС – это распределительный механизм, утверждённый решением Совета ЕС. Эта мера не столько интенсифицирует существующий порядок организации миграционных потоков в ЕС, сколько устанавливает совершенно новые правила. Регламент ЕС 604/2013, именуемый Дублин- III, определяет государство, ответственное за рассмотрение ходатайства о предоставлении статуса беженца. Общее правило гласит, что такая обязанность возникает у первого государства ЕС, принявшего беженца. При распределении ищущих убежища лиц по странам ЕС этот порядок отменяется, и ходатайство рассматривается не первой страной (Грецией или Италией), а второй страной, которая приняла беженца по распределительному механизму. Как итог, вторичное законодательство в такой ситуации подменяется временной мерой. По мнению заявителей, это недопустимо, поскольку временные меры не относятся к законодательным актам и, следовательно, не могут их изменять.
В качестве альтернативного аргумента стороны заявили, что даже если временная мера носит законодательный характер, она подпадает под действие статьи 289 (2) ДФЕС о специальной законодательной процедуре. Однако в таком случае не были выполнены процедурные требования по консультации с Европарламентом и национальными парламентами, и внесённые изменения неправомерны.
Суд не поддержал заявителей. Он напомнил, что законодательные акты в ЕС должны приниматься либо в рамках обычной законодательной процедуры, либо в рамках специальной законодательной процедуры. В обоих случаях учредительные договоры предельно чётко определяют, каким образом надлежит принять акт. Поскольку в статье 78 (3) ДФЕС напрямую не сказано о принятии законодательного акта или применении какой-либо из законодательных процедур, то упомянутые в статье меры не носят законодательного характера. В то же время нельзя исключить возможность влияния временных мер на вторичное законодательство ЕС. Если предположить, что временные меры предусматривают лишь технические и процедурные корректировки системы Дублин- III, то это нивелировало бы их эффективность.
Таким образом, Суд дал термину «временные меры» по статье 78 (3) ДФЕС расширительную интерпретацию. Фактическим критерием определения законности подобного механизма выступает непостоянный характер, который направлен на решение экстренной ситуации в обход существующих правил.
В части жалобы о несоблюдении процедурных требований заявители пытались оспорить временный характер распределительного механизма. По их мнению, несмотря на двухлетний срок действия, последствия, вызванные размещением ищущих убежища лиц, выходят за его пределы. Это происходит по той причине, что характер отношений между государствами-членами ЕС и принятыми беженцами по размещению, расселению и интеграции в общество носит долговременный характер.
В этой части Суд сделал важное замечание об отделении временной меры от её последствий. Беспрецедентное количество прибывающих в ЕС беженцев и необходимость их размещения вынудила Совет ЕС действовать в экстренных условиях. Однако это не означает, что временные меры должны порождать аналогичный временный эффект. В противном случае, никакую меру нельзя было бы назвать временной. Статья 78 (3) ДФЕС не запрещает решать, в том числе, будущие кризисы, спрогнозированные исходя из текущей ситуации.
Такое решение не лишено логики, которая сопровождает всю миграционную политику ЕС. При отсутствии возможности отказать беженцам во въезде в ЕС или отправить их обратно единственный выход – это расселить их по странам Евросоюза. Тем самым Суд подтверждает: назад пути нет, приём беженцев неизбежен.
II. Была ли соблюдена процедура принятия решения 2015/1601?
Статья 68 ДФЕС определяет, что стратегические ориентиры в сфере пространства свободы, безопасности и правосудия определяются Европейским Советом. А он, в свою очередь, на встрече 25-26 июня 2015 года принял решение о единогласном голосовании по вопросу размещения 40 тысяч мигрантов. По мнению заявителей, по этой причине Совет ЕС незаконно проголосовал методом квалифицированного большинства.
Суд ЕС отверг и этот аргумент. Он напомнил сторонам о различной компетенции институтов ЕС. Принцип наделения полномочиями (п. 2 статьи 13 ДЕС) и принцип институционального баланса препятствуют Европейскому Совету вмешиваться в деятельность других институтов, несмотря на его главенствующую роль в определении политической повестки ЕС. Поэтому предписанный в статье 78 (3) порядок принятия решения Советом ЕС по предложению Комиссии должен подчиняться общим правилам голосования в Совете. А общие правила, в свою очередь, определены в статье 16 (3) ДЕС, которая обязывает Совет ЕС голосовать методом квалифицированного большинства, если не указано иное. Таким образом, в контексте статей 68 и 78 (3) ДФЕС Европейский Совет не делает обязательных для Комиссии и Совета предложений.
Однако даже если Европейский Совет не имеет власти изменить процедуру голосования в институтах ЕС, эту возможность в некоторых случаях предоставляют сами учредительные договоры. В статье 293 (2) ДФЕС предусмотрено право Комиссии вносить изменения в свою инициативу до принятия поправок Советом ЕС. После этого статья 293 (1) ДФЕС требует единогласного голосования в Совете ЕС. Можно ли считать, что голосование в Совете методом квалифицированного большинства по решению от 22 сентября после изменения инициативы Комиссии от 14 сентября является нарушением принципа институционального баланса, определённого в статье 13 (2) ДЕС?
Суд счел, что и в этом случае нарушений не было, поскольку совместная интерпретация статей 293 (1) и 293 (2) ДФЕС позволяет сделать вывод об отсутствии необходимости голосовать в Совете единогласно в случае изменения первоначальной инициативы самой Комиссией. Такие изменения могут быть сделаны в любой форме, в том числе и в устной. При принятии решения о распределении мигрантов присутствовали два комиссара: первый вице-председатель и комиссар по делам миграции. Оба были уполномочены Коллегией комиссаров на основании ст. 13 правил процедуры Комиссии. По этой причине участие Европейской Комиссии является надлежащим, инициатива была изменена самой Комиссией, и Совет правомерно принял решение методом квалифицированного большинства.
В части нарушения процедуры консультации с Европарламентом заявители посчитали, что решение о распределительном механизме было изменено после исключения Венгрии из перечня стран, которые пользуются преимуществами процедуры распределения. После этого необходимо было заново консультироваться с Европарламентом, поскольку Совет ЕС значительно изменил первоначальный текст решения.
Суд ЕС подтвердил, что обязательство консультироваться с Европейским Парламентом является основой представительной демократии, поэтому спрашивать его мнение необходимо на всех стадиях изменения первоначального текста, особенно когда речь идёт о ключевых изменениях. Ключевыми являются те изменения, которые значительно влияют на структуру самой инициативы. Исключение Венгрии из списка стран с преимуществами является таким изменением, поскольку статья 78 (3) ДФЕС направлена на защиту пострадавших от миграционного кризиса стран. Однако, когда на экстренном пленарном заседании Европарламента 16 сентября 2015 года председатель Совета ЕС объявил о выходе Венгрии из списка стран, это было сочтено надлежащим уведомлением. Иные дополнения в первоначальный проект Европейской Комиссии не носили характер ключевых изменений и поэтому не нуждались в дополнительном согласовании.
Стоит отметить, что это не первая попытка стран-заявителей добиться поддержки своей позиции. Четыре страны: Венгрия, Чехия, Словакия и Румыния, – голосовали в Совете ЕС в 2015 году против распределительного механизма. Накалившаяся 22 сентября 2015 года обстановка уже не могла быть преодолена принятием единогласного решения, и Совету ЕС пришлось голосовать квалифицированным большинством, оставив в стороне доводы несогласных. Обратившись в Суд ЕС, заявители пытались ещё раз, теперь через применение сугубо процедурных правил, донести до институтов ЕС свою идею о необходимости выработки единой позиции, продолжении дискуссии, добровольном участии в разрешении миграционного кризиса. Однако активация распределительного механизма, по мнению Суда, относится к компетенции Совета ЕС, и в 2015 году этот вопрос был закрыт. Единственное, что мог проверить Суд ЕС, это наличие очевидных ошибок при принятии решения. Их не было. Суд ЕС со всей очевидностью дал понять, что дискуссия завершена. Попытка заявителей ещё раз исключить себя из общей миграционной повестки вновь была отвергнута.
III. Нарушает ли механизм обязательного распределения мигрантов по странам ЕС принцип пропорциональности?
Третья линия аргументации сторон – это непропорциональный характер самого решения. В этой части наиболее ярко проявляется нежелание Венгрии, Словакии и Польши принять идею солидарности по отношению к исчерпавшим свои ресурсы миграционным системам Греции и Италии. По мнению заявителей, основная проблема перегруженности Греции и Италии кроется в плохом законодательстве этих стран о регистрации беженцев, а также слабой подготовке работников миграционных служб. Такое отношение к миграционному кризису автоматически формирует видение механизма распределения беженцев в качестве непропорциональной меры, которая необоснованно перекладывает проблемы отдельных государств на всю Европу.
Суд отвергает саму идею индивидуальной ответственности Греции и Италии по приёму беженцев и рассмотрению их заявлений. Любая система, подчёркивает Суд, даже идеальная, испытала бы на себе колоссальные перегрузки в такой ситуации. Принятое решение является лишь частью большого механизма по управлению потоками беженцев. Это вызов для всего ЕС, и основная задача экстренного механизма 2015-2017 годов – ослабить перегруженные миграционные системы двух государств. Несмотря на заявленное в названии решения 22 сентября выражение солидарности только по отношению к Греции и Италии, проблема беженцев в целом не является проблемой исключительно этих двух принимающих государств.
В таком случае остаётся вопрос, можно ли достичь заявленных целей менее затратными методами, не прибегая к обязательному участию каждой страны ЕС в проблеме миграционного кризиса? По мнению заявителей, ответ на этот вопрос утвердительный. Принятое 14 сентября 2015 года решение 2015/1523 позволяло государствам в духе солидарности самостоятельно решать вопрос о степени их участия в механизме по распределению 40 тысяч беженцев. С момента его принятия прошло всего 8 дней, и Европейский Союз, не использовав все возможности истинно солидарного и добровольного решения проблемы, явно поторопился с имплементацией принудительного распределительного механизма. Менее затратными мерами стала бы финансовая, материальная или техническая помощь Греции и Италии, а также двусторонние добровольные инициативы государств-членов ЕС по распределению миграционных потоков.
Суд снова не согласился с предложенными сторонами полумерами. Он указал, что решение 14 сентября 2015 года о добровольном участии в механизме было направлено на распределение 40 тысяч человек, которые уже находились в Греции и Италии, начиная с 2014 года. Решение же от 22 сентября того же года направлено на распределение других 120 тысяч человек, которые поступили в 2015 году и ожидались в последующие два года. Не ускользнуло от внимания Суда и то, что решение о распределении 40 тысяч человек было принято в условиях фактически провальных переговоров. Совет столкнулся с ситуацией, когда консенсус по механизму был недостижим, а время требовало принятия экстренных мер с целью предотвращения полноценного гуманитарного кризиса. Находясь между двух огней, Совет ЕС принял обязательный для всех стран, кроме Дании, Ирландии и Великобритании, механизм распределения.
Дополнительный аргумент Венгрии касался особенностей влияния механизма на страну. Её требование исключить себя из списка отправляющих государств было продиктовано намерением самостоятельно перенаправить свои потоки беженцев, а также избежать прибытия новых лиц, нуждающихся в международной защите. Однако Совет оставил её в списках принимающих государств, и тем самым нарушил статью 78 (3) ДФЕС, которая предусматривает принятие экстренных мер только во благо страдающего от наплыва беженцев государства.
Суд ЕС не проявил понимания к венгерской специфике. Он отметил, что с середины 2015 года в Венгрии значительно уменьшилось общее число беженцев. Частично потому, что изменились сами потоки их прибытия в страны ЕС. Однако если Венгрия считает, что нагрузка на её систему по-прежнему велика, она может запросить временное приостановление в отношении неё действия механизма, как это уже сделали Австрия и Швеция в 2016 году. Кроме того, на основании принципа справедливости в каждую страну направляется ровно столько беженцев, сколько представляется целесообразным с учётом ВВП, численности собственного населения, рынка безработицы и количества заявок от беженцев за предыдущий период 2010-2014 годов.
Дополнительным аргумент был и у Польши, выступающей на стороне заявителей. По её мнению, направление в этнически целостные государства беженцев с иной культурой, языком, обычаями и традициями влечёт за собой несоизмеримо больше затрат для этих государств. На основании распределительного механизма Польше было предписано принять в общей численности более 5000 мигрантов, что превышает, например, квоту для Литвы, которая обязана принять чуть меньше 500 человек. По этой причине выбранная квота является непропорциональной и должна быть отменена если не в отношении всех заявителей, то хотя бы в отношении Польши.
Суд ЕС отклонил аргумент Польши и сделал важное замечание, что учёт культурных и языковых особенностей беженцев при распределительном механизме просто невозможен. Действительно, каждый беженец в условиях современного миграционного кризиса является чуждым элементом основной части населения стран ЕС. Интеграция нынешних беженцев – это трудоёмкий, затратный и в целом непростой и неоднозначный путь выхода из кризиса. Статья 5 оспариваемого решения разрешает отказать в приёме конкретного беженца, который угрожает безопасности или общественному порядку в государстве. Однако в отношении всех беженцев это сделать невозможно, и каждому государству придётся самостоятельно выполнять своё обязательство на основании статье 72 ДФЕС по поддержанию порядка и безопасности на своей территории.
Что дальше?
Решение Суда вызвало негативную реакцию в политических кругах стран Вышеградской группы. Министр иностранных дел Венгрии заявил, что решение является безответственным и оскорбительным [2; 5] для его страны. Венгрия, а вместе с ней Чехия и Польша, продолжают упорствовать: на момент действия решения 2015/1601 эти страны так и не приняли по определённой для них квоте ни одного беженца. Комиссия ЕС предупредила эти страны о возможности инициирования в отношении них процедуры нарушения законодательства ЕС. Комиссия пояснила, что обязательство разместить уже согласованных беженцев не прекращается с окончанием срока действия решения 2015 года.
14 июня 2017 года Европейская Комиссия инициировала процедуру нарушения в отношении всех трёх стран [3]. Не получив ответа после формального уведомления о необходимости соблюдения решения о распределительном механизме, Еврокомиссия 26 июля перешла ко второй стадии процедуры [4] и запросила у государств мотивированный ответ о причинах неисполнения. Ввиду судебного решения, принятого 6 сентября 2017 года и не поддержавшего ни одного аргумента заявителей, над тремя государствами нависла угроза обращения Европейской Комиссии в суд после перехода на третью ступень процедуры нарушения.
Вполне возможно, что европейским политикам пока некогда заниматься наказанием индивидуальных стран ЕС за неисполнение решения, которое прекратило своё действие 26 сентября 2017 года. Сейчас основное внимание приковано к реализации «плана Сороса», нацеленного на изменение Дублина-III [1] с целью применять идеи распределительного механизма на постоянной основе. План включает возможность для ищущего международной защиты лица выбрать одну из четырёх стран, куда он будет направлен и где будет рассмотрено его заявление о предоставлении убежища. Беженцы получат расширенный набор прав, связанный с воссоединением семьи, а также возможностью подавать групповые заявления. В случае наличия у лица тесной связи с одним из государств-членов ЕС (например, по причине семейных уз или работы в прошлом) он будет направлен туда с возможностью подачи заявления. Наконец, для государств-членов ЕС, отказывающихся участвовать в распределительном механизме, будет предусмотрена система санкций в виде ограничения возможности использовать общеевропейские фонды.
Анастасия ТУРКИНА
Список использованной литературы:
1. EU asylum policy: reforming the Dublin rules to create a fairer system. European Parliament – Background. 19.10.2017. Available at: http://www.europarl.europa.eu/pdfs/news/expert/background/20171019BKG86403/20171019BKG86403_en.pdf (Accessed 04.12.2017)
2. Hungary rejects the EU Court’s decision. Hungary Journal, September 6, 2017. Available at https://thehungaryjournal.wordpress.com/2017/09/06/hungary-rejects-the-eu-courts-decision (Accessed 04.12.2017).
3. Relocation: Commission launches infringement procedures against the Czech Republic, Hungary and Poland. European Commission – Press release. Brussels, 14 June 2017. Available at: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1607_en.htm (Accessed 04.12.2017)
4. Relocation: Commission moves to next stage in infringement procedures against the Czech Republic, Hungary and Poland. European Commission – Press release. Brussels, 26 July 2017. Available at: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-2103_en.htm (Accessed 04.12.2017)
5. Szijjarto: ECJ decision has “raped European law”. Budapest Business Journal , September 6, 2017. Available at: https://bbj.hu/politics/szijjarto-ecj-decision-has-raped-european-law_138336 (Accessed 04.12.2017)