Новый Регламент ЕС о мерах по обеспечению надежности поставок газа: «дружба – дружбой, а денежки – врозь»


Европейский Парламент и Совет ЕС приняли 25 октября 2017 года Регламент 2017/1938 «О мерах по обеспечению надежности поставок газа»*1 (далее – Регламент 2017/1938), который вступил в силу 1 ноября 2017 года.

Регламент 2017/1938 заменил применявшийся с 2010 года Регламент 994/2010, дополнив действовавший ранее комплекс мер рядом важных нововведений.

Регламент 2017/1938 стал очередной законодательной мерой, принятой в рамках реализации инициативы Энергетического союза на базе предложений, опубликованных Европейской Комиссией (далее – Комиссия) в феврале 2016 года.*2

В настоящей статье представлен анализ положений Регламента 2017/1938, а в выводах сформулирована оценка их воздействия на политику обеспечения надежности газовых поставок в ЕС.

 

Организационное обеспечение надежности поставок газа

Так же как свой предшественник, Регламент 2017/1938 исходит из того, что надежность газовых поставок должна обеспечиваться на трех последовательных уровнях: сначала – на уровне предприятий, затем – на уровне государств-членов (национальном или региональном) и лишь в том случае, если меры, принятые на первых двух уровнях, оказались неэффективными, – на уровне ЕС.

В каждом государстве-члене назначается компетентный орган, отвечающий за исполнение Регламента 2017/1938. Взаимодействие компетентных органов на региональном и общекоммунитарном уровне осуществляется при координирующей роли Комиссии.

Новые требования вводятся Регламентом 2017/1938 в области регионального сотрудничества.

Региональное сотрудничество по вопросам надежности поставок газа организационно обеспечивается, прежде всего, за счет объединения государств-членов в тринадцать групп риска, указанных в приложении I к Регламенту 2017/1938.

Эти тринадцать региональных групп риска сформированы по признаку географической близости к соответствующим внешним источникам поставки газа. Их основная функция состоит в том, чтобы оценивать общие для государств-членов соответствующего региона риски и обеспечивать трансграничное взаимодействие государств-членов в случае возникновения перебоев в поставках газа.

На уровне ЕС взаимодействие по вопросам надежности поставок газа, как и ранее, организационно обеспечивается Газовой координационной группой, действующей под председательством Комиссии.

Газовая координационная группа состоит из представителей компетентных органов всех государств-членов, а также представителей Агентства кооперации энергетических регуляторов (АКЭР), Европейской ассоциации операторов систем транспортировки газа (ЭНТСО-Г) и ассоциаций, представляющих интересы газовой промышленности и покупателей газа.

Основная функция Газовой координационной группы заключается в координации мер, направленных на обеспечение надежности поставок газа, и консультировании Комиссии по соответствующим вопросам.

В свою очередь, ЭНТСО-Г должна проводить регулярную (по меньшей мере, раз в четыре года) симуляцию сценариев перебоев в поставках газа, что призвано содействовать заблаговременной подготовке оптимальных средств реагирования на кризисы, включая установление оптимальных коридоров для поставок газа в кризисных ситуациях.

 

Стандарты надежности поставок газа

Регламент 2017/1938 закрепляет ряд ранее действовавших обязательных стандартов, которые в целях обеспечения надежности поставок газа должны быть выполнены в каждом государстве-члене.

Основной стандарт в области инфраструктуры (infrastructure standard) заключается в обязанности каждого государства-члена обеспечить наличие технических мощностей, позволяющих удовлетворить внутренний пиковый спрос на газ в случае возникновения перебоев в поставке газа по «единственной крупнейшей газовой инфраструктуре». Объем этих резервных (замещающих) технических мощностей рассчитывается по формуле N-1, приведенной в приложении II к Регламенту 2017/1938.

Для повышения гибкости газотранспортной системы и усиления ее сопротивляемости перебоям, Регламент 2017/1938 обязывает операторов обеспечивать на границах между государствами-членами возможность физической транспортировки газа в обоих направлениях (физический реверс).

В свою очередь, стандарт в области поставок (supply standard) направлен на защиту отдельной, наиболее уязвимой, категории лиц – «защищенных покупателей». К ней отнесены  домашние хозяйства и, по выбору государств-членов, к ней могут быть также причислены малые и средние предприятия, социально-значимые службы и отопительные установки, обслуживающие первые три упомянутые категории.

Стандарт в области поставок состоит в обязанности газовых предприятий, определенных компетентным органом, обеспечить удовлетворение спроса защищенных покупателей в следующих случаях:

— в течение семидневного пикового периода при экстремальных температурах, которые, по статистике, наступают один раз в 20 лет;

—  в течение, по меньшей мере, тридцатидневного периода при особо высоком спросе на газ, который, по статистике, происходит один раз в 20 лет;

—  в течение, по меньшей мере, тридцатидневного периода при перебоях с поставками газа по единственной крупнейшей газовой инфраструктуре в обычных зимних условиях.

 

Планы предотвращения и реагирования

Перечни конкретных мер, которые необходимо принять для выполнения стандартов в области инфраструктуры и в области поставок, закрепляются в планах предотвращения кризисных ситуаций (preventive action plans) и планах действий при чрезвычайных ситуациях (emergency plans).

Данные планы (структура которых приведены соответственно в приложениях VI и VII к Регламенту 2017/1938) утверждаются на национальном уровне компетентными органами, но при этом вводится новое требование: планы должны включать «региональные главы», описывающие меры, согласованные в рамках соответствующих региональных групп риска.

Планы должны быть представлены Комиссии, опубликованы, и подлежат обновлению каждые четыре года. По содержанию данных планов Комиссия вправе высказывать рекомендации, которым компетентные органы должны уделять «максимальное внимание», а в случае отклонения от них – публиковать соответствующую мотивировку.

 

Уровни кризисных ситуаций

Регламент 2017/1938, как и его предшественник, предусматривает три возможных уровня кризисных ситуаций, о каждом из которых компетентный орган затронутого государства-члена должен незамедлительно сообщить Комиссии.

Первый уровень – раннее предупреждение (early warning), когда есть конкретные и серьезные основания полагать, что произойдет перебой в поставках газа.

Второй уровень – предупреждение (alert), когда перебой в поставках газа уже произошел, но с ним можно справиться при помощи рыночных мер.

Третий, самый опасный уровень, – чрезвычайная ситуация (emergency), когда перебой в поставках газа невозможно устранить при помощи рыночных мер и необходимо задействовать нерыночные меры.

Когда чрезвычайной ситуацией затронуты два или более государства-члена, Комиссия по их запросу объявляет ее (в зависимости от масштаба) региональной или общекоммунитарной, созывает Газовую координационную группу, и осуществляет координацию действий компетентных органов затронутых государств-членов.

 

Механизм солидарности

В качестве крайнего средства, на тот случай, если чрезвычайную ситуацию не удается ликвидировать даже после полного выполнения мер, предусмотренных планом действий при чрезвычайных ситуациях, статья 13 Регламента 2017/1938 впервые установила право затронутого государства-члена прибегнуть к механизму солидарности.

Механизм солидарности предполагает, что по запросу затронутого чрезвычайной ситуацией государства-члена соседние с ним государства-члены (газотранспортные системы которых напрямую соединены с газотранспортной системой затронутого государства-члена) должны оказать ему помощь в снабжении газом «защищенных солидарностью потребителей».

Категория «защищенных солидарностью потребителей» уже, чем рассмотренная выше общая категория «защищенных потребителей». К защищенным солидарностью потребителям отнесены лишь домашние хозяйства, определенные (но не все) социально-значимые службы, а также отопительные системы, обслуживающие первые две упомянутые категории.

Соседние государства-члены, получив соответствующий запрос, должны на период чрезвычайной ситуации сократить на своих территориях поставку газа не защищенным солидарностью потребителям (т.е., прежде всего, промышленным предприятиям) с тем, чтобы были «высвобождены» объемы газа, достаточные для удовлетворения спроса защищенных солидарностью потребителей в затронутом государстве-члене. При этом именно затронутое чрезвычайной ситуацией государство-член несет ответственность за то, чтобы обеспечить доставку «высвобожденных» объемов газа из соседних государств-членов в адрес защищенных солидарностью потребителей на своей территории.

Помощь, оказываемая в рамках механизма солидарности, является возмездной, так как предполагает необходимость выплаты «справедливой и незамедлительной компенсации» за поставленные затронутому государству-члену объемы газа. При этом компенсация включает в себя не только непосредственно цену поставленного газа, но и все сопутствующие затраты, связанные с принудительным сокращением газоснабжения незащищенных потребителей, включая вызванные этим прямые и косвенные убытки, а также судебные издержки.

Детальное регулирование вопросов о размере и порядке выплаты соответствующей компенсации оставлено на согласование между государствами-членами, газотранспортные системы которых соединены между собой. Соответствующая договоренность должна быть достигнута к 1 декабря 2018 года, и отражена в планах действия при чрезвычайных ситуациях. Если же в указанный срок государства-члены не договорятся, то Комиссия вправе дать им свои необязывающие рекомендации, которым должно быть уделено «максимальное внимание». Если же, несмотря на это, договоренность не будет достигнута, пункт 14 статьи 13 весьма туманно указывает на то, что «в такой ситуации соответствующие государства-члены должны договориться о необходимых ad hoc мерах», но не устанавливает последствия, которые наступают при несогласовании ad hoc мер.

 

Прозрачность

Особое внимание в Регламенте 2017/1938 уделено вопросам раскрытия коммерческой информации, поскольку прозрачность рассматривается как необходимый элемент политики обеспечения надежности газовых поставок. Раскрытие значительного объема коммерческой информации осуществляется на уровне «газовые предприятия – компетентные органы» и «компетентные органы – Комиссия».

Помимо прочего, газовые предприятия обязаны предоставлять компетентным органам информацию о ряде условий договоров поставки газа, заключенных на срок более одного года. В свою очередь, договоры с поставщиками, удовлетворяющими более 28% годового потребления газа в соответствующих государствах-членах, заключенные сроком более одного года, должны будут раскрываться компетентным органам не только в части отдельных условий, а в полном объеме (за исключением ценовых параметров).

Раскрытие коммерческих договоров осуществляется для того, чтобы компетентные органы и Комиссия проводили оценку их воздействия на надежность поставок на национальном, региональном и общеевропейском уровнях. Эта оценка должна учитываться при подготовке и обновлении планов по предотвращению кризисных ситуаций и планов действий при чрезвычайных ситуациях.

 

Выводы

Основные нововведения, содержащиеся в Регламенте 2017/1938, состоят в усилении регионального сотрудничества, внедрении механизма взаимопомощи государств-членов ЕС при чрезвычайных ситуациях и повышении прозрачности коммерческих соглашений.

Сопоставление Регламента 2017/1938 с программным документом, лежащим в основе его разработки (стратегией Энергетического союза), и текстом соответствующего законопроекта, показывает, что инициативы Комиссии по ряду значимых аспектов были модифицированы в сторону смягчения «наднационального» фактора.

Во-первых , идея «коллективных закупок газа», которая озвучивалась идеологами Энергетического союза в качестве ключевого элемента энергетической солидарности, была окончательно похоронена. Если в тексте проекта Регламента она в ослабленных формулировках еще «удерживалась» в преамбуле, то в принятом тексте о ней нет уже ни слова.

Во-вторых, не были приняты предложения о наделении Комиссии правом принятия обязательных решений по вопросам антикризисного реагирования, а именно, решений, обязывающих компетентные органы государств-членов менять соответствующие планы предотвращения и реагирования и тем самым влиять на национальное инфраструктурное развитие. Компетентные органы обязаны лишь уделять рекомендациям Комиссии «максимальное внимание» и в случае отклонения от них – публиковать соответствующую мотивировку. Таким образом, ключевые вопросы антикризисного реагирования оставлены для разрешения на национальном уровне.

В-третьих, коммерческая информация по контрактам должна раскрываться газовыми предприятиями исключительно в адрес компетентных органов государств-членов, и только через них передаваться в ряде случаев в Комиссию, то есть на хозяйствующие субъекты не налагается обязанность по прямому предоставлению информации в Брюссель, как того изначально хотела Комиссия.

Особое внимание следует уделить содержащемуся в статье 13 Регламента 2017/1938 механизму солидарности, который представляется Комиссией общественности как ключевое нововведение, впервые наполнившее нормативно-правовым содержанием расплывчатую оговорку о солидарности из «энергетической статьи» Договора о функционировании ЕС 2009 года и являющееся важнейшим средством обеспечения надежности поставок газа при чрезвычайных ситуациях.

Анализ насыщенных оговорками и изъятиями формулировок, в которых воплощен механизм солидарности, показывает, что он является плодом сложных политических компромиссов, и его практическая реализуемость вызывает большие сомнения.

Открытым остается ключевой вопрос о «цене солидарности», – компенсации за помощь в чрезвычайной ситуации, – и это демонстрирует, что отношения внутри Энергетического союза определяются формулой из известной русской пословицы: «дружба – дружбой, а денежки – врозь».

 

Иван ГУДКОВ,
к.ю.н., доцент кафедры правового регулирования
ТЭК МИЭП МГИМО МИД России

 

Настоящая статья отражает личную точку зрения автора и не представляет официальную точку зрения какого-либо учреждения или организации.

 

*1 Regulation (EU) 2017/1938 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2017 concerning measures to safeguard the security of gas supply and repealing Regulation (EU) No 994/2010 // OJ. L 280/1

*2 В феврале 2016 года Комиссия в рамках реализации   инициативы Энергетического союза опубликовала пакет, включающий проекты двух нормативно – правовых актов: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council concerning measures to safeguard the security of gas supply and repealing Regulation (EU) No 994/2010 // COM(2016) 52 final 2016/0030(COD); Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on establishing an information exchange mechanism with regard to intergovernmental agreements and non-binding instruments between Member States and third countries in the field of energy and repealing Decision No 994/2012/EU // COM(2016) 53 final 2016/0031 (COD). См. подробнее Гудков И.В. Новые предложения Европейской комиссии по  регулированию отношений в сфере надежности поставок газа и международного энергетического сотрудничества // Интернет-журнал «Вся Европа». 2016. №9(113).