О перспективных путях развития отношений между ЕС и Россией рассказывает в интервью «Всей Европе» директор Института европейского права МГИМО
– Марк Львович, Финляндия с 1 июля в течение полугода председательствует в ЕС. В будущем году истекает срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), который регулирует отношения между Россией и ЕС. Значит, финской дипломатии придется работать над новым текстом, обдумывать стратегию отношений?
– В нескольких встречах с участием финских представителей в Москве и Хельсинки я убедился, что финны готовились к председательству тщательно. В рамках своего председательства они собираются сделать акцент на улучшение отношений ЕС с Россией. Но подробно они говорят в основном об использовании в этих целях «северного измерения» – политики ЕС, которая предусматривает развитие связей между ЕС и странами европейского Севера, которые в Союз не входят.
О намерениях Финляндии в отношении нового соглашения, которое призвано придти на смену действующему СПС или дополнить его, говорить, видимо, рано. В данном случае все зависит не столько от председательствующей страны, сколько от того, как быстро Совет ЕС утвердит мандат Европейской Комиссии на ведение таких переговоров.
– Но 2007 год, когда истекает нынешнее СПС, не за горами, и что делать дальше Москве и Брюсселю, непонятно…
– Я бы разделил этот вопрос на две принципиальные части: приступать к работе по совершенствованию СПС или оставить все, как есть. На протяжении длительного времени Европейская Комиссия исходила из того, что действующее СПС создает оптимальную правовую базу для развития отношений с Россией и, по большому счету, ничего в нем менять не надо. Однако российской дипломатии удалось убедить партнеров, что обе стороны выиграют от совершенствования СПС, приведения всей системы соглашений между Россией и ЕС в соответствие с новыми потребностями. Таким образом, на первую половину вопроса сторонами дан сугубо положительный ответ. Кстати, он и был обозначен на последней российско-европейской встрече на высшем уровне в Сочи. Единственное расхождение, которое можно было почувствовать, касалось сроков проведения переговоров.
Вторая половина вопроса («что делать дальше?») намного сложнее.
– Так что же?
– Пока и Россия, и ЕС к осмыслению этого только подступают. Имеется огромное количество теоретических наработок. Одни предлагают отделаться политическими декларациями и отраслевыми соглашениями. Это – лагерь прагматиков. Его представители исходят из того, что серьезный рывок, углубление отношений между Россией и ЕС пока невозможны. Минималистский подход прикрывается ссылками на полную погруженность России и ЕС в свои внутренние проблемы и нежеланием пересматривать сложившуюся систему отношений, вести в полной мере равноправный диалог, сделать выбор новой стратегии, ориентированный на перспективу.
Но есть и целый ряд более амбициозных идей. Их авторы исходят из того, что совместные пространства, которые Россия и ЕС решили построить, нуждаются в эффективных органах управления и принципиально ином правовом регулировании. Если Россия и ЕС действительно партнеры, они должны не только обмениваться мнениями, но и принимать совместные решения, не только принимать совместные решения, но и совмесывается заложницей тех или иных политических амбиций. Ведь за межправительственное сотрудничество отвечают министерства, но если мы устанавливаем общие правила игры, то на их защиту встает вся мощь судебной системы сотрудничающих сторон. Главное здесь в тоошения друг с другом. Если же мы действительно создаем реально работающие совместные пространства, то речь должна идти об общих правилах, по которым живут и работают в этих пространствах. Иными словами, адресатами правовых норм должны быть не только государства и государственные органы, а физические и юридические лица стран-участниц совместных пространств. При таком подходе мы регулируем не столько межправительственное сотрудничество, которое никто не отменяет, сколько практическую экономическую деятельность, связи между организациями и людьми.
– В чем преимущества такого подхода?
– Он помогает устранить все слабости предыдущих соглашений. Обещания остаются на бумаге, принятые нормы не исполняются, политика и конъюнктура довлеют над правом, практика оказывается заложницей тех или иных политических амбиций. Ведь за межправительственное сотрудничество отвечают министерства, но если мы устанавливаем общие правила игры, то на их защиту встает вся мощь судебной системы сотрудничающих сторон. Главное здесь в том, что обновленное СПС включает нормы прямого действия, наделяющие хозяйствующих субъектов и простых людей конкретными правами и у себя в стране, и на территории стран-партнеров. Эти права можно защищать в суде. Это – так называемый эффект международных норм прямого действия. Весь опыт интеграции и в Европе, и в других регионах мира показывает: только с помощью норм прямого действия и существенного сближения национальных законодательств можно создать устойчивые экономические связи и обеспечить тесное политическое взаимодействие.
– Вы считаете, что надо согласовать принципиально новый документ, назовем его СПС-2?
– Название мне нравится. Но СПС-2 означает, что мы развиваем сильные стороны предыдущего соглашения и отказываемся от того, что в нем устарело.
– Пожалуйста, пример сильной стороны…
– Суд ЕС подтвердил, что положения старого соглашения о недискриминации граждан России в отношении условий труда и его оплаты на территории стран ЕС имеют преимущественную силу по сравнению с любым национальным законодательством этих стран. Такого типа положения, безусловно, должны перекочевать в новый текст. Одновременно их важно дополнить такими же нормами и для других сфер деятельности – экономики, свободы передвижения людей, товаров, капиталов и услуг, борьбы с недобросовестной конкуренцией и так далее.
– Значит, не ставится вопрос о вступлении России в ЕС? В Союзе почему-то перспективу интеграционных процессов с Россией воспринимают именно через призму вступления.
– Вопрос переводится в совершенно другую плоскость. Представим себе дружественное или недружественное поглощение, как случается с компаниями на свободном рынке. По обостренной реакции в России и ЕС на недавнюю историю вокруг стальных компаний «Арселор», «Миттал» и «Северсталь» видно, насколько такие процессы могут быть болезненными даже в отдельных эпизодах экономической повседневности. Создание совместных компаний предполагает принципиально иной подход. Не одна сторона поглощает другую, а они вместе создают выгодную всем общую структуру.
Давайте подумаем о перспективных отношениях России и ЕС не в плоскости вступления, поглощения, расширения, а о создании вместе, в условиях равноправия, процветающей единой Европы, назовем ее Большой Европой.
– Что для этого нужно?
– Во-первых, подтвердить общую приверженность европейским ценностям, которые мы будем толковать и понимать вместе. Во-вторых, создать вертикаль управления совместными пространствами с упором на постоянно действующие органы; открыть межправительственные институты сотрудничества ЕС и отдельные государственные структуры России для взаимного представительства. В-третьих, нормативно закрепить этапы перехода ко все более продвинутому взаимодействию, начав с асимметричного и частичного снятия барьеров на пути свободного движения товаров, людей, услуг и капиталов и стремясь к их полной ликвидации. Это – программа на 10-15 лет. Считаю, что Россия и ЕС обязательно приступят к ее осуществлению, вопрос в том, когда это произойдет. Необходимость предложить замену действующему СПС создает неплохие предпосылки для начала этой работы.
– Как понимать «вертикаль управления», «открыть совместные институты»?
– Верхний этаж рабочей части вертикали состоял бы из Постоянного совета партнерства Россия – ЕС на уровне министров. Он работал бы в формате совета министров иностранных дел, юстиции, сельского хозяйства и так далее. Средний этаж сформировался бы из комитетов высших должностных лиц по отраслям сотрудничества, которые на постоянной основе вели бы всю текущую работу, оставив министрам принятие принципиальных политических решений. Конкретную помощь министрам оказывал бы также комитет политического планирования, ему можно было бы доверить функции кризисного регулирования. Нижний, рабочий этаж состоял бы из постоянно действующей комиссии Россия-ЕС и разветвленной системы комитетов правительственных представителей и комитетов экспертов. Комиссию Россия-ЕС можно было бы создать на базе постоянного представительства России при ЕС и комитета постоянных представителей стран-участниц ЕС. Важно не забыть создать полноценный двусторонний секретариат Постоянного совета партнерства Россия-ЕС. Он был бы очень компактным, но сверхпрофессиональным. Учитывая большие различия в законодательствах обеих сторон и необходимость их гармонизации, не менее важно иметь специализированный орган – Совет по сближению законодательства и правоприменительной практики России и ЕС.
– Вы упоминали «открытие совместных институтов». Еще что-то надо создавать?
– В данном случае создавать ничего не надо, надо открыть друг для друга некоторые уже действующие структуры. Это значит дать возможность друг другу участвовать в текущей работе этих структур, высказывать там свое мнение, вносить предложения, но без права решающего голоса. Из организаций ЕС можно упомянуть специализированные агентства, которые занимаются сотрудничеством судебных и полицейских органов, контролем качества продовольствия, стандартизацией, военно-техническим сотрудничеством, образованием, транспортом, борьбой с наркотрафиком и прочее. Важно было бы подумать над тем, как подключаться к работе в самом начале согласования готовящихся нормативных актов.
Взаимное открытие структур можно проиллюстрировать на примере межпарламентского сотрудничества. Европарламент предоставил бы российским коллегам статус наблюдателей, а Федеральное Собрание РФ – европарламентариям. Их нынешнее межпарламентское взаимодействие никак не влияет на работу палаты-партнера. Как раз имело бы смысл, чтобы точка зрения наблюдателей могла бы учитываться их коллегами от другой стороны в своей законодательной деятельности. Для этого они должны не время от времени обмениваться делегациями, а по-настоящему работать в тесном контакте друг с другом, на регулярной основе. Тогда в Брюсселе и Страсбурге будут точно понимать, что думают депутаты в Москве, а в Москве – что думают коллеги из Европарламента, каковы мотивы действий друг друга.
Такой механизм взаимного представительства можно продумать и для других ветвей власти.
– А Россия и ЕС готовы работать в таком направлении или господствуют, пользуясь вашим выражением, минималистские настроения?
– Ощущение пока такое, что условия для прорыва в отношениях РФ-ЕС еще не сложились. Есть много взаимных претензий, стороны рассматривают внутреннюю ситуацию друг у друга как неопределенную, не демонстрируют готовности подняться над текучкой и посмотреть на стратегическую перспективу. Очень сильна инерционность в мышлении, не все осознали, что «холодная война» давно закончилась и что перед миром, в том числе перед Европой, стоят новые вызовы, во многом общие для России и ЕС.
Вместе с тем, ситуация уникальна. Переговоры о новом соглашении только начинаются. Стороны согласны в главном: не нужна спешка, не существует крайних сроков, нет закрытых для сотрудничества тем, надо идти вперед, а не назад. Так давайте пойдем вперед!
№3, 2006