Состоявшиеся 24 сентября с.г. парламентские выборы в Германии подвели черту под чередой референдумов, парламентских и президентских выборов в «Старой Европе», имевших огромное значение для судьбы Евросоюза. После потрясшего его до основания в прошлом ходу исхода голосования на референдуме в Великобритании по «Брекзиту», провальных результатов референдума в Голландии по вопросу об ассоциации ЕС-Украина в апреле с. г., он может «перевести дух». Так называемые «популистские» силы, выступавшие под евро-скептическими лозунгами, не смогли победить в борьбе за власть ни в одной из стран, где у этих сил были серьезные позиции.
Имеются в виду, конечно, Голландия, Австрия, но особенно Франция, длительное время претендовавшая на роль совместного с Германией «мотора» интеграционного процесса. Победа убежденного сторонника евро-интеграции Э.Макрона в избирательной гонке за пост президента Франции в мае с. г., а теперь и известной своим проесовским настроем А.Меркель – в борьбе за сохранение за собой поста канцлера Германии объективно создают возможность для придания нового импульса работе этого «мотора». Усиление франко-германской «оси» было одним их главных предвыборных лозунгов нового лидера Франции. Канцлер Германии проявляла больше сдержанности на сей счет, но в целом этот лозунг поддерживала.
Э.Макрон, культивирующий образ молодого, динамичного и решительного главы государства, не стал долго ждать и уже 26 сентября, то есть всего два дня спустя после германских выборов, в своем выступлении в Сорбонском университете предложил обширную и амбициозную программу преобразований в ЕС, фактически открывающую перспективу трансформации его в «ассиметричное» федеральное государство. Франко-германской «оси» в этих преобразованиях отводится главенствующая роль. Э.Макрон заявил, например, что 22 января 2018 года он намерен заключить «новый Елисейский договор» между двумя странами о «новом партнерстве», которое позволит им стать авангардом углубления интеграции на основных направлениях. Стоит напомнить, что действующий ныне Елисейский договор был подписан Ш. де Голлем и К. Аденауэром 22 января 1963 года в Париже и символизировал франко-германское примирение и сближение спустя 18 лет после окончания второй мировой войны. В договоре, помимо прочего, предусматривались консультации по вопросам Европейских Сообществ. При этом Ш. де Голль видел в последних исключительно «Европу наций», то есть союз государств, более или менее тесно координирующих свою политику, особенно в экономической сфере.
Главный же тезис Э.Макрона состоит в том, что ни один из вызовов современности – цифровая революция, в которой, как он подчеркивает, пока главенствуют США и «приближающийся» к ним Китай, геополитический и геоэкономический вызовы со стороны обоих гигантов, неблагоприятные изменения климата, миграционный кризис и терроризм, военные конфликты в ряде регионов – не могут быть преодолены государствами-членами ЕС в одиночку. У них нет другого выхода, кроме как превращать ЕС в реальный мировой «полюс силы» в экономическом, политическом и военном планах. На пути к этому стоят такие препятствия как национализм, «суверенизм», протекционизм и «идентаризм» (то есть приверженность народов национально-культурной идентичности»), которые уводят ЕС в прошлое и поэтому должны изживаться. Поскольку не все государства ЕС готовы к необходимым переменам, нужно сформировать в нем интеграционное ядро в рамках уже существующей зоны евро, которая, как известно, объединяет девятнадцать из них. Речь, таким образом, идет об ассиметричной «разно-скоростной Европе», идею которой выдвинули на встрече в Версале в марте 2016 года руководители Франции (тогда это был Ф.Олланд), Германии, Италии и Испании.
Конкретизируя и развивая эту идею, Э.Макрон прежде всего подтвердил предложения, которые он выдвигал еще в ходе предвыборной кампании, а именно: об образовании общего бюджета зоны евро и учреждения поста министра финансов для нее, что, с точки зрения многих политиков и экспертов, означало бы создание «экономического правительства» этой части ЕС. Но теперь он дополнил их новыми предложениями, охватывающими широкий круг областей – от финансово-налоговой до безопасности и обороны. Особое внимание он уделил формированию единой политики в налоговой сфере, отсутствие которой до сих пор считалось слабым местом зоны евро, да и ЕС в целом. Отсюда предложения о постепенном введении, для пополнении общего бюджета единого налогообложения цифрового сектора экономики и корпораций (компаний), а также выбросов СО2 в атмосферу. В последнем случае речь идет об уплате общего для всего ЕС налога на его границах экспортерами товаров на территорию Общего рынка. В этом же русле идет предложения об уплате НДС там, где добавочная стоимость была произведена. Еще один налог – на финансовые транзакции – предназначался бы для финансирования помощи африканским странам, которые, как отметил президент, должны быть предметом внимания всего ЕС, а не только Франции.
В собственно экономической сфере, по Э.Макрону, приоритет нужно отдать формированию единого рынка цифровых технологий, которому, помимо прочего, должно содействовать предложенное им Европейское агентство прорывных технологий, а также энергетического рынка ЕС, особенно в том, что касается поставок электроэнергии. Ряд предложений были направлены на усиление единой сельскохозяйственной политики. Предвыборный лозунг «более социальной Европы» трансформировался в идею создания «фундамента» общей социальной политики (пока она находится в ведении государств-членов). Речь идет, в частности, о введение единой «вилки» минимальной заработной платы и определенной унификации систем социальной защиты. Помимо прочего, это позволило бы предупреждать социально-трудовой демпинг со стороны государств-членов ЕС с низкими социальными стандартами (Польша, Чехия, Словакия Румыния т.д.) в более развитые. Данная проблема, наряду с квотами на прием мигрантов, как известно, послужила причиной недавней полемики Э.Макрона с руководством Польши.
Большое внимание Э.Макрон уделил «Европе, которая защищает своих граждан», прежде всего от исламского терроризма. Он предложил в частности, учредить Европейскую прокуратуру по борьбе с организованной преступностью и терроризмом, а для контроля за миграцией – Европейский офис по предоставлению убежища и новый единый орган по защите границ ЕС с более значительными полномочиями и ресурсами, чем у уже существующего ФРОНТЕКСа.
Еще до этого выступления Э.Макрон неоднократно критиковал нынешний принцип формирования Еврокомиссии по национальному принципу, а также ее работу, в частности, тенденцию к мелочной регламентации экономической и профессиональной деятельности в государствах-членах. Теперь он предложил сократить число евро-комиссаров с 30 до 15 и назначать их на транс-национальной основе – по критерию профессиональной пригодности. Принцип транс-национальности, по его мнению, нужно вводить и в выборы Европарламента: для начала в 2019 году избрать таким образом 73 евро-депутата вместо выбывающих представителей Великобритании, а в 2024 году – половину всего депутатского состава.
Стоит особо упомянуть предложения Э.Макрона о создании автономной «европейской обороны», которая, как он считает, становится жизненной необходимостью в многополярном мире, особенно перед лицом террористического вызова и «самоустранения» США. Еще в июле с.г. Франция выступила с инициативой образования специального фонда для такой обороны, которая была поддержана Еврокомиссией. В данном выступлении Э.Макрон дополнил ее предложениями о формировании к 2021 году Общих сил вмешательства и Общей стратегии для них. Для того, чтобы ускорить этот процесс, он призвал «добровольцев» из других армий ЕС приезжать на стажировки в ВС Франции, в ходе которых они могли бы участвовать в работе по добыче разведданных, прогнозированию, планированию, тыловому обеспечению операций. В целях сближения деятельности разведок президент выдвинул идею учреждения Европейской разведывательной академии.
Большое внимание Э. Макрон уделил также сближению систем образования государств-членов ЕС, созданию сети европейских университетов, обучению школьников и студентов иностранным языкам и т.п. Вместе с тем, ЕС должен наращивать инвестиции в совместные научные исследования и опытно-конструкторский разработки.
Для того, чтобы облегчить перевод всех этих предложений в практическое русло, президент выдвинул инициативу создания специальной Группы в составе представителей стран-«добровольцев» ЕС и евро-структур. Эта Группа, начиная с лета 2018 года, должна «без табу», на основе результатов общественных обсуждений, заняться выработкой соответствующих мер, вплоть до необходимых законопроектов в рамках государств-членов или изменений внутренних договоров ЕС.
По убеждению Э. Макрона, Франция и Германия могут и должны не только поощрять и поддерживать продвижение к изложенным им целям, но и подать другим странам ЕС конкретный пример такого продвижения. В этой связи он предложил, чтобы два государства к 2024 году полностью интегрировали свои рынки и перешли на единые правовые нормы и правила, регламентирующие деятельность предприятий.*1
Резюмируя эти и другие предложения идущие в том же направлении, следует отметить, что хотя Франция давно «дрейфовала» от деголлевской концепции «Европы наций» ко все более глубокой евро-интеграции, Э.Макрон далеко превзошел в интеграционном пылу своих предшественников на президентском посту. Между тем, французское общество глубоко расколото по этому вопросу. В ходе избирательной кампании по выборам президента страны, стоит это напомнить, большинство кандидатов выступали либо за усиление ее независимости перед лицом ЕС, либо даже за выход из него или из зоны евро (самый яркий пример – М.Ле Пен). Хотя выигрыш Э. Макрона одновременно означал победу сторонников евро-интеграции, они, если судить по совокупным результатам его противников в первом туре, по численности лишь слегка превзошли евро-скептиков. О расколе говорит и тот факт, что дебаты по теме внешнеполитического курса Франции, в частности, по ее участию в евро-интеграции, не прекратились и после выборов, в том числе парламентских, состоявшихся в июне с.г. и обеспечивших Э.Макрону комфортное большинство в нижней палате парламента -Национальном собрании. Они продолжились и в рамках экспертного сообщества*2, а также на уровне различных формальных и неформальных неправительственных организаций, играющих во Франции большую роль в формировании общественного мнения.
Значительная часть избирателей в других странах ЕС также проголосовали за «меньше Европы» или за «другую Европу» по сравнению с продвинутой интеграционной моделью, предлагавшейся до сих пор космополитизированными неолиберальными элитами. В альтернативных программах речь шла о поиске нового баланса между наднациональными и национальными элементами конструкции ЕС или даже о пересмотре самой конструкции в пользу национальных государств. Многих кандидатов и избирателей объединило требование большей демократизации принятия решений в ЕС, все чаще и сильнее затрагивающих жизнь граждан. Как показали результаты упомянутого референдума в Голландии, это требование касалось также внешнего курса ЕС.
Данные тенденции проявились, в частности, в Германии, на которую возлагает столь большие надежды французский президент. В стране, которая претендует на роль гегемона Евросоюза, победа А.Меркель на парламентских выборах, как известно, сочеталась с прохождением в бундестаг критикующей многие аспекты политики ЕС, особенно в миграционной сфере, Альтернативы для Германии, получившей больше 12,6% голосов и завоевавшей право сформировать свою фракцию. Вкупе с исторически низким результатом ХДС/ХСС (около 33% голосов), это отразило недовольство значительной части электората ее политикой, в том числе, на есовском направлении. Как показали недавние опросы общественного мнения, речь идет не только о занятой А.Меркель позиции по миграционному кризису. Лишь 16% немцев поддерживают идею наделения евро-структур новыми полномочиями, тогда как 37% хотят усиления власти национальных государств. Они – не против евро-интеграции, но только там, где она доказывает свою эффективность, в остальном же считают необходимым полагаться на национальные правительства.*3
Германские элиты в целом выступают за углубление евро-интеграции, однако с настороженностью относятся к тем проектам, которые влекут за собой увеличение финансового вклада страны в общий есовский котел. С учетом отнюдь не блестящего финансового положения Франции, Италии, Испании, не говоря уже о Греции, многие в Германии полагают, что наполнять общий бюджет еврозоны придется именно Германии. Предложенный французским президентом единый налог на компании усиливает данный риск, кроме того, он чреват уменьшением гибкости германской налоговой системы. Еще меньше энтузиазма у этих немцев, особенно из деловых кругов, вызывает идея «социальной Европы», продвигаемая Э.Макроном. Успехи немецкой экономики во многом связаны с тем, что благодаря реформам, проведенным еще Г.Шредером, социальные и трудовые права трудящихся в ряде областей были ограничены. Соответственно, это обеспечило большую свободу действий работодателям. Хотя сам Э.Макрон пытается сейчас осуществить реформы, идущие примерно в том же направлении, пересадить немецкую модель на французскую почву, по мнению большинства экспертов страны, ему вряд ли удастся. Между тем в деловых кругах Германии опасаются, что «социальная Европа» может вызвать завышенные ожидания трудящихся и профсоюзов в более бедных странах ЕС, а удовлетворять их запросы придется главным образом все той же Германии.
А.Меркель до сих пор проявляла себя весьма осторожным политиком, чутко реагирующей на изменения общественного мнения. При ее нынешней ослабленной позиции в стране, вряд ли она рискнет пойти в своей политике в отношении ЕС так далеко, как предлагает Э.Макрон.
Существуют проблемы и с идеей «двухскоростной Европы». Она, как можно было ожидать, вызвала настороженность или даже враждебность в государствах-членах ЕС, остающихся вне зоны евро. Они видят в этой идее угрозу своей маргинализации. Их позиция чревата новым расколом ЕС, в дополнение к тому, который проявился в нем по линии Север-Юг перед лицом «больного человека Европы» – Греции. Опасность такого нового раскола была, помимо прочего, усугублена рядом заявлений Э.Макрона о «предательстве» европейской идеи рядом стран Восточной Европы в связи с занятой ими позицией по миграционному кризису, а также с социальным демпингом с их стороны.
Критическую реакцию эта идея вызвала и у евро-структур. Председатель Еврокомиссии Ж-К. Юнкер, выступая 13 сентября в Европарламенте, заявил, что «евро должен объединять, а не разделять» и призвал сконцентрироваться на создании условий для того, чтобы данные страны смогли присоединиться к зоне евро. Он поддержал введение поста министра финансов для всего ЕС, но предложил возложить эту функцию на одного из евро-комиссаров. Одновременно Ж-К. Юнкер призвал слить Европейский Совет, в котором представлены государства-члены, с Еврокомиссией, а председателя такого нового органа избирать на прямых выборах населением ЕС.*4
Многие эксперты скептически оценивают энтузиазм Э. Макрона по поводу создания автономной «европейской обороны». Вдохнуть новую жизнь в эту старую идею пытался Ф. Олланд, встревоженный известным лозунгом Д. Трампа «Америка прежде всего». На упомянутой выше встрече с руководителями Германии, Италии и Испании в Версале в марте 2017 года он получил их формальную поддержку, но особых практических шагов за этим не последовало. Стоит напомнить, что данная идея возникла еще в конце 40-годов прошлого столетия, но была похоронена как раз Францией в 1954 году из-за ее неактуальности ввиду существования НАТО. По этой же причине в 2011 году был ликвидирован Западноевропейский союз – своего рода «эмбрион» такой обороны. В статье 28А Лиссабонского договора 2007 года, посвященной теме «европейской обороны», устанавливается, что для государств-членов ЕС, одновременно являющихся членами НАТО (25 из нынешних 28), Альянс «является фундаментом коллективной обороны и инстанцией по ее осуществлению». Статья это может быть изменена лишь единодушны голосованием всех стран – участниц договора, которое, с учетом очевидного проамериканского и пронатовского настроя Польши и прибалтийских государств, трудно себе представить.
Иначе говоря, строительство «европейской обороны» требует образования еще одного «ядра» в ЕС, что чревато новым расколом в нем. Отсюда двойственность в позиции на сей счет как самого Э.Макрона, так и А.Меркель, поддержавшей его попытку развить инициативу Ф.Олланда. В принципе оба лидера могли бы в какой-то мере опираться на опыт функционирования франко-германской бригады, существующей с в 1989 года. Однако, они сочли необходимым оговориться в своих выступлениях о «полезности» НАТО. Более того, Э.Макрон уточнил, что «европейская оборона» должна строиться «в дополнение к НАТО».*5 Очевидно, что это по определению изначально придает «европейской обороне» маргинальный характер.
С учетом всех этих факторов, предложенная Э.Макроном программа продвижения ЕС к федеральному образованию на данном этапе кажется скорее «забеганием вперед», своеобразным ответом на нынешний кризис евро-интеграции. В краткосрочном плане ЕС, в частности, до выхода из него Великобритании, намеченном на 29 марта 2019 года, вряд ли вообще сможет принимать судьбоносные решения. Автору этих строк довелось присутствовать на выступлении 12 сентября с.г на конференции в Европарламенте евро-комиссара М.Барнье, которому поручено вести переговоры с Великобританией по этому вопросу. Как явствовало, стороны не определились даже о формате «развода». ЕС хотел бы, например, чтобы Великобритания осталась в Общем рынке, британское же правительство говорит то о «жестком Брекзите» (полный выход), то о «мягком» его варианте, подразумевающем определенные уступки ЕС. Конечно, Великобритания не входит в зону евро, но ее экономические связи со странами-участницами этой зоны достаточно велики, чтобы неясность по поводу модальностей «Брекзита» можно было проигнорировать.
Однако в более далекой перспективе указанная программа выглядит по-другому, особенно с учетом того, что в большинстве стран ЕС возобновился экономический рост. В России ряд политиков и экспертов слишком рано стали «хоронить» ЕС, забыв, что кризис обычно является способом разрешения противоречий. Рано или поздно он будет преодолен уже только потому, что, несмотря на упомянутые выше проблемы, евро-интеграция выгодна основным экономическим акторам и, кроме того, она пользуется поддержкой креативных слоев населения. Наличие в государствах-членах достаточно гибких политических систем позволяет адаптировать ее к проявившимся в последние годы реалиям и вызовам, в том числе тенденциям общественного мнения, и выработать более гибкие формы и механизмы продвижения вперед. С этой точки зрения, предложения Э. Макрона представляются первой широкомасштабной попыткой обозначить модальности этого продвижения на будущее. Но, конечно, с учетом сложности существующих проблем и структуры самого ЕС, согласование реальных шагов на данном пути должно занять достаточно длительное время. Многое будет зависит от того, сумеют ли Э.Макрон и А.Меркель, в условиях возрастающего разрыва в экономической мощи в пользу Германии, наладить более или менее равноправное сотрудничество в рамках «оси».
Что означает перспектива федерализации ЕС, пусть даже отдаленная, для России? С одной стороны, более сплоченный и сильный ЕС был бы по определению способнее вести более независимую политику по отношению к США и, соответственно, договариваться с Россией в интересах всего континента. Существование стабильного евро уже сейчас объективно несколько ограничивает гегемонию американского доллара (как и поднимающийся китайский юань). Вместе с тем, превращение ЕС в реальный «полюс силы», несоизмеримого с Россией по экономической мощи и привлекательности, несет для нее определенные риски. Федерализация на каком-то этапе может все же поставить в практическую плоскость строительство по меньшей мере какого-то урезанного варианта «европейской обороны», более или менее автономной от НАТО. Явилась бы она бы для России «меньшим злом» по сравнению с Альянсом, контролируемым США? Сегодня эти вопросы носят гипотетический характер, но завтра или послезавтра они вполне могут встать в повестку дня. Стратегическое предвидение требует иметь их в виду уже сейчас. В любом случае отношения с ЕС остаются для России важнейшим стратегическим фактором в торгово-экономической сфере, в плане обеспечения стабильности и безопасности на континенте, а также с точки зрения уравновешивания отношений с Китаем, медленно, но верно превращающимся в реальную сверхдержаву.
В данной связи в заключение следует отметить, что в общественном мнении большинства государств-членов ЕС возрастает поддержка развитию диалога и сотрудничества с Россией. Особенно важно, что это происходит во Франции и Германии. Опросы общественного мнения показывают, например, что 37% французов имеют ныне положительное мнение о России, в то время как в 2014 году это мнение разделяли лишь 21%.*6 В Германии 31% опрошенных выступают за налаживание отношений с Россией и лишь 22,5% предпочли бы сохранять нынешнюю ситуацию. В то же время, 35% считают необходимым дистанцироваться от США.*7
Позитивная динамика изменений объективно создает новые возможности для активизации российской внешней политики на европейском направлении в интересах всего континента.
Владимир ЧЕРНЕГА,
д.ю.н., консультант Совета Европы, внс ИНИОН РАН,
Чрезвычайный и Полномочный Посланник
*1 Initiative pour l’Europe-Discours d’Emmanuel Macron pour une Europe souveraine, unie, democratique//www. elisee.fr/declarations/article-27.09.2017, p.1-14
*2 См. например: Desuin H. La France atlantiste ou le naufrage de la diplomatie.-Paris, Les editions du Cerf, 2017 ; Girard R. Quelle diplomatie pour la France ? Prendre les realites telles qu’elles sont. –Paris,Les 2ditions du Cerf, 2017
*3 Handelsblatt, 24.09.2017
*4 http://Europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_fr/him, p.7-8
*5 Frankfurter Allgemeine,11.09.2017 ; Initiative pour l’Europe, p.3
*6 Le Parisien, 19.05.2017
*7 Handelsblatt, 24.09.2017