Журнальный вариант тезисов выступления на ситуационном анализе «Западная помощь России и российская политика помощи», Москва, Факультет мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, 12 июля 2016 г.
Анализ расхождений между Россией и ЕС был бы неполным и не до конца последовательным без учета того, сколь сильную раздражающую роль в двухсторонних отношениях сыграла политика техсодействия (ПТС)/содействия международному развитию (ПСМР), проводившаяся Брюсселем без учета мнения Москвы и зачастую, как считали в России очень многие, вопреки ее интересам.
Общая характеристика есовской ПСМР
1. Совместно со своими государствами-членами ЕС является крупнейшим донором ПСМР. На них приходится более половины средств, выделяемых в мире на эти цели*1. Большая часть ассигнований соответствующего профиля, формально подпадающих под номенклатуру расходов по статьям ПСМР, государства-члены отдают ЕС и канализируют через специализированные международные организации. Что не мешает им, правда, одновременно делать ставку на оказание ТС непосредственно тем странам, с которыми они работают*2. Объясняется это тем, что в области ПСМР Евросоюз обладает смешанной компетенцией.
2. Проводимая ими ПСМР тесно связана со всеми другими сферами деятельности интеграционного объединения. Укреплению сцепки институты ЕС все последние годы уделяли особенно пристальное внимание*3.
3. Многие специалисты считают ее наиболее идеологизированной из всего того, что делается ЕС. С ее помощью ЕС практически в обнаженном виде осуществляет проекцию вовне своего образа жизни, своей нормативной базы и подходов к общественному развитию.
4. При этом ЕС решает совершенно конкретную стратегическую задачу укрепления своих позиций в мире; создания максимально благоприятствующей ему внешней среды в форме пояса дружественных, подобных ему и зависимых государств; формирования имиджа мирной, дружественной, гражданской силы, которой не нужно опасаться; торгово-экономической и нормативной экспансии.
5. Хотя комплексное развитие стран-получателей помощи формально провозглашается ЕС единственной или, по крайней мере, главной целью ПСМР, в действительности она всегда имела подчиненный характер по отношению к стратегическим интересам объединения.
6. Парадокс, однако, заключается в том, что и результативность, и эффективность ПСМР по любому из критериев достижения стратегических целей является сомнительной и неоднозначной. Если только судить по объективным показателям благополучия в мире, глубочайшему неравенству в уровнях развития и состоянию международных отношений. Несостоятельность ПСМР среди неангажированных специалистов рассматривается как совершенно очевидная данность. Расхожая оценка – это “its manifest failure to achieve its bold and ambitious promises”*4.
Как утверждают независимые представители развивающихся стран, за последнее десятилетие Китай сделал для развития их инфраструктуры и экономики больше, чем ЕС и все его государства-члены за все годы оказания содействия развитию.
7. Главных причин столь низкой результативности и эффективности ПСМР можно насчитать не меньше пяти. Прежде всего, ПСМР намеренно является столь аморфной и вообще – зачем плодить себе конкурентов.
Когда не только Китай, но и другие быстро растущие экономики стали реально подниматься и вырисовываться в качестве альтернативы, развитый мир сделал все возможное, чтобы развернуть мировые финансовые потоки обратно на себя.
8. Вся профессура и исследователи левого спектра дружно утверждают: своей ПСМР развитый мир дает бедным странам одной рукой и забирает другой. Он помогает нужным ему экспортоориентированным производствам, встраивая их по факту в свою собственную экономику. Одновременно, вскрывая обусловленным снижением таможенных и административных барьеров национальные экономики для своих корпораций, душит заведомо менее конкурентоспособных национальных производителей. Соответственно реальной пользы от такой ПСМР для ее получателей оказывается намного меньше, нежели наносимого ущерба.
9. Через ПСМР ЕС и государства-члены внедряют в странах-реципиентах модели и стандарты, специфичные для них, не работающие в иной социокультурной среде и отторгаемые ею. Иначе говоря, проводимая ими ПСМР отрицает значение местной специфики. Вместо того чтобы опираться на конкурентные преимущества других культур и традиций, она подрывает их.
10. ЕС и государствам-членам удался сказочно удачный трюк. ЕС никоим образом не ассоциируется развивающимися странами с колониальными завоеваниями и преступлениями вошедших в него метрополий. На деле же в их арсенале сохраняются все классические методы неоколониальной политики, вплоть до «политики канонерок».
Особо следует отметить, что в отношении России они, напротив, постарались сделать всё, чтобы она ассоциировалась и с имперским, и с тоталитарным Советским Союзом.
11. Вместе с США они поставили мощнейший барьер на пути формирования нового международного права, которое бы помогало преодолению технологического отставания. Железной хваткой они держатся за универсальные конвенции более чем вековой давности, закрепляющие монополию на права интеллектуальной собственности, не допускающие каких-либо изъятий и настаивающие на жесточайшем преследовании нарушителей.
Есовская ПСМР в отношении России
12. Все своеобразие западной ПСМР как политики-перевертыша проявилось в том, как ЕС и его государства-члены «помогали» России. С позиций сегодняшнего дня видно, насколько много в ней было странностей. Отчетность, на первый взгляд, более чем внушительная. Если принять ее на веру, может показаться, что есовская ПСМР немало сделала для России. По факту выясняется, что это далеко не так.
Решение об оказании ТС СССР было принято Брюсселем в декабре 1990 г. Сообщество приступило к реализации первой программы уже на следующий год. После развала СССР Брюссель утвердил индикативные программы ТС России в рамках программы ТС СНГ (принятой аббревиатурой которой стала программа ТАСИС) на 1992, 1993-1995, 1996-1999 и 2000-2006 гг. В 1991-1998 гг. к реализации были отобраны более 2 тыс. проектов. На их финансирование пошли 1,2 млрд экю. Бюджет ТАСИС на 2000-2006 гг. Брюссель утвердил в размере 3,1 млрд экю. Треть этой суммы предназначалась России. Кроме того, ежегодно подписывались Программа по содействию России и другим государствам СНГ в повышении безопасности атомных электростанций, Межгосударственная программа и Программа содействия приграничному сотрудничеству.
Причем некоторым СНГевским программам нельзя было отказать в замахе. Брюссель поддерживал Программу действий в области экологии для всех стран СНГ, Программу Аральского моря, Программу для водных ресурсов Центральной Азии, Программу ликвидации последствий аварии Чернобыльской АЭС, ТРАСЕКА о развитии транспортных коридоров Центральная Азия-Европа, ИННОГЕЙТ об оптимизации трубопроводной инфраструктуры транспортировки углеводородов в обход России. Единственно, по понятным причинам, Москва относилась к ним более чем настороженно. Когда же пошли программы ТС в рамках Восточного партнерства – тем более.
Деньги ТАСИС использовались также для дополнительного финансирования автономных программ ЭКОС/УВЕРТЮР (децентрализация административных функций и госуправления в контексте перехода к рыночной экономике), Коперник (подключение ученых СНГ к программам и проектам ЕС по совершенствованию рыночной экономики) и др., и сотрудничества с третьими странами, прежде всего США, и международными организациями в целях координации ТС – с USAID , МБРР, МВФ, G 8, ЕБРР. В том числе они шли на Международный научно-технический центр (переориентация ученых-ядерщиков для работы на гражданке) и Международную ассоциацию содействия сотрудничеству с учеными стран СНГ (ИНТАС).
Вплоть до обострения отношений между Россией и ЕС и замораживания связей ТС осуществлялось затем через инструмент соседства. Показательно, что нынешняя ситуация полуразрыва всего не уникальна. И раньше ЕС неоднократно вводил санкции против России. Под разными предлогами. Стандартный подход – все другие проекты подвешиваются, а деньги выделяются лишь на содействие гражданскому обществу и контактам между людьми и реализацию гуманитарных проектов. Специфика их последнего «переиздания» – резкое увеличение финансирования, выделяемого на образовательные проекты, и предоставление растущего числа грантов.
13. Есовская ПСМР в отношении России никогда не была плодом партнерства и сотрудничества между Россией и ЕС. Все ее параметры определял Брюссель, и только Брюссель. На изменении этих параметров, а также порядка отбора конкретных проектов в рамках ПСМР и оказания содействия Москве так и не удалось настоять. В конце концов, Москва вообще предпочла от нее отказаться. До этого считала, что пусть будет такая, нежели совсем никакая. То есть, она никогда не отвечала потребностям развития России, как их оценивала сама Россия.
Сначала Брюссель определил пять областей ТС: производство и распределение продовольствия, энергетика и ядерная безопасность, транспорт, финансовые услуги, образование. На практике деньги расходовались также на цели приватизации, поддержку малых и средних предприятий, создание рыночной инфраструктуры, организацию службы социальной адаптации и трудоустройства безработных, совершенствование структуры и деятельности местной администрации, борьбу с оргпреступностью и наркобизнесом и пр. Иначе говоря, чуть ли ни на что угодно.
В том, что касается 2000-х годов, Москва настаивала, чтобы ТС предоставлялось Брюсселем в приоритетном порядке в таких областях, как торговля и промышленность, финансы и статистика, людские ресурсы, сельскохозяйственное производство, энергетика, транспорт и телекоммуникации, окружающая среда и пр. Иначе говоря, несмотря на имеющийся опыт, по-прежнему делала ставку на то, что Брюссель не хотел и не собирался давать. Аналогичная ситуация сложилась на следующем витке двусторонних отношений, когда российская сторона искренне ожидала от программы «Партнерство для модернизации» с ЕС, что она реально будет об экономической модернизации страны.
14. По манере ее реализации ПСМР в отношении России была в какой-то степени иррациональной. Непропорционально большая часть времени и средств тратились на запуск проектов: подбор и обустройство офисов; определение и корректировку того, что будет делаться; формирование совместных псевдоорганов управления; забюрократизированную отчетность.
Один из нас в качестве эксперта участвовал в реализации нескольких программ ТС и мог наблюдать собственными глазами потрясающую безалаберность тех западных структур, которые отбирались ЕС для управления ими, и их представителей. Создавалось даже впечатление, что она изначально подразумевается.
15. Не ставилась и не решалась задача формирования среды и институтов внутри России, которые бы усваивали и транслировали то новое и полезное, что якобы была призвана дать России есовская ПСМР в ее отношении. То есть полностью игнорировались императивы получения мультиплицирующего эффекта и усвоения обществом того, что страна получала. ТС никогда не носило системного характера. Отбираемые проекты не дополняли, не поддерживали друг друга и не обеспечивали преемственность.
Формально общее руководство программой ТАСИС в России осуществлял национальный координатор на уровне вице-премьера или Минэкономики, назначаемый правительством. Головным ведомством являлось Минэкономики. При нем действовало Бюро по использованию консультационно-технического содействия ЕС. Однако ситуации это не меняло. После вступления в силу «Общих правил, применимых к техническому содействию ЕС России» предполагалось, что эффективным механизмом подготовки решений по реализации ТС станет Объединенный консультативный комитет по ТАСИС, созданный в рамках органов сотрудничества Россия-ЕС, а роль контроля за внедрением возьмет на себя специальная группа по использованию программы ТАСИС в рамках Правительственной комиссии по сотрудничеству с ЕС.
16. По большей части ТС оказывалось таким образом, что его эффективность полностью уходила в песок. Пока шло внешнее финансирование, что-то полезное делалось. Но стоило ему прекратиться, как все сделанное утрачивало какое-либо практическое значение и «умирало». ПСМР не решала задачу создания или укрепления мощных национальных ячеек/центров развития, которые и после окончания внешнего финансирования могли бы давать отдачу.
17. 80% финансовых средств, выделяемых на ТС, «съедалось» есовскими же фирмами и второразрядными специалистами, которым поручалось его оказывать. Российские предприятия и организации обычно к реализации проектов и расходованию средств не допускались*5.
Большие претензии имелись и к тому, что представляли из себя такие фирмы. Очень похоже, что ЕС позволил или помог сформироваться прослойке фирм-посредников, фирм-паразитов, специализирующихся на «распиле» средств, выделяемых на ТС.
Важная деталь – понимая, во что все выливается, некоторые восточно-европейские страны, в отличие от российского истеблишмента, сразу отказывались принимать ТС в оказываемых формах и заключали контракты на всю сумму предназначенных им средств на получение конкретно сформулированного конечного результата. Например, создание общенациональной карты утечек тепловой и электроэнергии в целях их устранения.
Регламентация ТАСИС содержала специальное ограничение, по которому на приобретение оборудования и оплату услуг российских экспертов полагалось направлять не более 20% от общего бюджета проекта ТС. Для сравнения: аналогичная программа ТС странам Восточной Европы (ФАРЕ) разрешала расходовать на эти цели до 70% бюджета.
18. В Брюсселе прекрасно понимали, что ПСМР способствует трансформации только в том случае, если она пробивает колею для последующих инвестиций, которые могли бы осуществлять частные компании. То есть, что ПСМР должна приводить за собой реальные деньги. Такая ПСМР в отношении России никогда не проводилась. Структурно она была сосредоточена только на предоставлении консультационных и экспертных услуг.
Убедившись, что она не о содействии экономическому развитию, а лишь о разговорах по поводу экономического и демократического развития, Москва пыталась добиться согласия Брюсселя переформатировать ее на получение реальной материальной и финансовой поддержки, и подключить к ТС финансовые институты, в том числе ЕБРР. Но в планы Брюсселя менять концепцию ТС в отношении России не входило.
19. Некоторые проекты в рамках ПСМР нанесли российской экономике колоссальный, просто-таки чудовищный вред. К их числу относится проект сближения российских процедур разработки, корректировки и утверждения техрегламентов/техстандартов.
Со времени СССР вся цепочка находилась в ведении правительства и нормально работала. Однако российское руководство убедили, что техрегламентам/техстандартам надо придать форму и статус законов.
Это сильно утяжелило процедуру. Привело к ее пробуксовке. Отставание в разработке, корректировке и принятии документов сразу же составило несколько лет. В какой-то степени подобное новшество разбалансировало российскую экономику. Кроме того, лишило национального производителя стратегического видения того, в какой нормативной среде ему придется конкурировать на внутреннем рынке.
20. Общий итог состоит в том, что ЕС постепенно стал выделять все меньше средств на ТС России, а Москва отказалась, в конце концов, от его получения. Сделано это было не только из соображений престижа, но и потому, что отдача от ТС была недостойно и непозволительно низкой.
В современной России даже гайдаровское крыло экономистов и общественных деятелей утверждают, что Москва столь спокойно пошла на системный разрыв отношений с Западом потому, что они не оказывали достаточно благотворное воздействие на внутреннее развитие (не способствовали ни реформам, ни ускоренному становлению новой экономики). Есовская ПСМР в отношении России — совершенно определенно.
21. Вместе с тем, какую-то пользу ТС все же, безусловно, принесло. Оно позволило России в ряде областей деятельности окончательно не потерять кадры, научные и творческие коллективы и т.д. Однако это свидетельствует в большей степени о глубине падения национальной экономики после развала СССР и той разрухе, которая тогда царила, нежели о значимости ПСМР.
22. Попыткой кратковременного возрождения ПСМР стала Программа «Партнерство для модернизации». Брюссель использовал ее, чтобы через «заднюю дверь» вновь включить в повестку дня двусторонних отношений содействие в демократизации страны, реформе судебной системы, борьбе с коррупцией и т.п.
Программа принципиальным образом отличалась в лучшую сторону от того, что было раньше, поскольку являлась результатом совместной работы России и ЕС. Должна была совместно управляться. Была ориентирована на получение окончательного результата.
Однако, увы, оказалась в какой-то степени пиар-кампанией. В той части, где представляла из себя возрождение ТС, воспринималась российской стороной без энтузиазма. Стартовала без предварительного анализа допущенных в прошлом ошибок и просчетов и устранения причин, которые их постоянно воспроизводили.
23. Одним из немногих успешных примеров взаимодействия между Россией и ЕС стало создание Европейского учебного института (ЕУИ) при МГИМО. В нем удалось реализовать то, на чем всегда настаивала российская сторона.
Он сразу начал давать именно ту отдачу, о которой договорились: превратился в кузницу кадров для обслуживания двустороннего сотрудничества во всех критически важных областях. Был запущен на базе мощнейшего и престижного вуза и в этом отношении помогал решению задач его укрепления, а не учреждения заведомо ненужного конкурента и оттягивания кадров и средств, как в других случаях.
Главное – базировался на последовательном претворении в жизнь требования паритета. Ему отвечали: органы управления, состав преподавателей, вовлеченных в образовательный процесс, характер финансирования – по одному млн. евро в год выделялось Европейской Комиссией и из российского бюджета.
Однако развить успех и приступить к использованию ТС в целом на тех же основаниях, как это было сделано в отношении ЕУИ, к сожалению, не получилось.
24. Суммируя накопленный опыт, можно сделать вывод, что ТС в исполнении ЕС Россией никогда не было востребовано. Москве всегда требовалось и требуется принципиально иное: формирование заказа на то, что стране реально нужно для ускоренного развития на настоящий момент, и сотрудничество в его получении, усвоении и тиражировании, дабы последовательно и планомерно идти дальше. Желательно вперед.
25. Но это если исходить из узкого понимания ПСМР. Россия и российский бизнес реально получили большой выигрыш от предоставленного им преференциального режима в торговле.
Как только Россия вступила в ВТО, ЕС отменил преференциальный режим. К всеобщему удивлению, Москва отнеслась к этому спокойно.
26. Сильно контрастирует с программами ТС то, что делалось по линии Европейского инвестиционного банка, хотя по некоторым формальным признаком оно также может быть отнесено к ПСМР.
Сотрудничество с ЕИБ носило принципиально иной характер. Использованная парадигма взаимоотношений была чисто коммерческой. Российские хозяйствующие субъекты получали доступ к «дешевым» и «длинным» деньгам. Отбирались только перспективные и заслуживающие того проекты. Все процедуры были прозрачны. Соответствовали классическим требованиям.
Вводя санкции, Брюссель первым делом перекрыл финансирование как раз по линии ЕИБ.
27. Полезной и воспринятой истеблишментом стало ТС в отношении России, осуществлявшееся ЕС через Совет Европы на первом этапе участия Москвы в этой старейшей и весьма авторитетной европейской организации общей компетенции (превратилась в настоящее время фактически в один из филиалов интеграционного объединения).
В кратчайшие сроки в России овладели всей полнотой информации о достижениях СЕ во всех областях ее деятельности, сформировали кадры высококлассных специалистов по тематике СЕ, провели отдельные законодательные и государственно-правовые реформы. С опорой на экспертизу СЕ и его авторитет были приняты актуализированные процессуальные кодексы, проведена гуманизация уголовного законодательства, сделано многое другое.
Однако уже на рубеже 2000-х годов практика ТС государствам-членам изжила себя. Она начала обессмысливаться. ТС съедало примерно половину бюджета организации и отвлекало силы и деньги от решения тех задач, ради которых она была создана – нормотворчества. ТС свелось во многом к повторению пройденного. Оно игнорирует то, что его лучше и успешнее на данном этапе могли бы осуществлять НКО и национальные кадры.
Интересам России отвечало бы постепенное исключение ТС из нынешнего мандата деятельности организации или придание селективной его части многостороннего формата.
28. В опыте, накопленном Россией в связи с получением прямого и косвенного ТС со стороны ЕС, много как негативного, так и позитивного (или наоборот). Поэтому он содержит целый ряд крайне важных подсказок с точки зрения формирования российской ПСМР, которыми крайне важно было бы воспользоваться.
© Марк ЭНТИН, профессор МГИМО МИД России,
Екатерина ЭНТИНА, доцент НИУ ВШЭ
*1 Statistics in development cooperation — development indicators / http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Statistics_in_development_cooperation_-_development_indicators
*2 Структура, правовое и институциональное обеспечение, специфика финансирования и характер ПСМР отдельных стран ЕС и интеграционного объединения в целом по полочкам разложены в https://docviewer.yandex.ru/?url=https%3A%2F%2Fwww.hse.ru%2Fdata%2F2012%2F02%2F27%2F1266007191%2Ftoolkit_3_2010.pdf&name=toolkit_3_2010.pdf&lang=ru&c=5783aa8ce457&page=116
*3 Policy Coherence for Development / http://ec.europa.eu/europeaid/node/537_pt
*4 Deconstructing Development Discourse: Buzzwords and Fuzzwords. Edited by Andrea Cornwall and Deborah Eade. Oxfam GB, Practical Action Publishing 2010, P. 9.
http://www.guystanding.com/files/documents/Deconstructing-development-buzzwords.pdf
*5 Техническое содействие Европейского Союза России / http://idetperformance.com/fundamentalnye-problemy-razvitiya-ekonomiki-es/539-texnicheskoe-sodejstvie-evropejskogo-soyuza-rossii.html