Почему «Южный поток» превратился в «Турецкий поток»?
Президент России В.В.Путин 1 декабря 2014 года заявил о прекращении газопроводного проекта «Южный поток», который должен был из России пройти по дну Черного моря в Болгарию и далее транзитом по суше в другие европейские страны. В этот же день было объявлено, что вместо «Южного потока» будет построен газопровод аналогичной мощности (63 млрд куб. м) в Турцию - «Турецкий поток». Предполагается, что он пройдет от российского побережья по дну Черного моря до побережья Турции и далее по суше до турецко-греческой границы, где будет создан газовый центр (хаб), с которого покупатели из стран ЕС смогут получать российский газ.
Бюрократические препоны «Южному потоку»
Над «Южный потоком» Россия работала с 2008 года. В проекте участвовали Австрия, Болгария, Венгрия, Греция, Македония, Сербия, Словения и Хорватия. Со всеми этими странами были заключены межправительственные соглашения по поддержке и продвижению проекта, в большинстве из них ему был присвоен статус инфраструктуры «национального значения». Ключевыми коммерческими партнерами по морской части «Южного потока» были итальянские, немецкие и французские гиганты энергетической индустрии с колоссальными финансовыми, техническими и лоббистскими возможностями.
Что же помешало реализовать этот обеспеченный ресурсами и пользовавшийся широкой поддержкой проект?
В качестве основных причин такого решения президент России упомянул позицию Европейской Комиссии, «которая не содействует реализации проекта», и невыдачу Болгарией разрешения на строительство проекта[1].
Хотя решение об остановке «Южного потока» прозвучало как гром среди ясного неба, удивляться ему не стоит. Ведь масштабные инфраструктурные инвестиции нуждаются в долгосрочной стабильности и правовых гарантиях, а ни того, ни другого в отношении «Южного потока» Европейский Союз не предоставил. Напротив, одержимый идеей диверсификации внешних источников поставки газа, Брюссель последовательно делал все, чтобы этот проект не состоялся.
В октябре 2013 года Еврокомиссия отказалась включить «Южный поток» в перечень приоритетных проектов ЕС, несмотря на то, что он имел статус приоритетной национальной инфраструктуры в его государствах-членах.
Она же заблокировала российскую инициативу о заключении в формате «Россия-ЕС» соглашения о трансграничной энергетической инфраструктуре. В 2011 году Россия предложила Еврокомиссии первый, а в 2012 году – второй проект этого документа. Основная цель этой инициативы состояла в том, чтобы создать прочную международно-правовую базу для реализации новых трансграничных проектов между Россией и ЕС, включая «Южный поток».
В ответ на эту инициативу Брюссель не представил каких-либо контрпредложений. Вместо этого он пригрозил наказать государства-члены ЕС, заключившие с Россией межправительственные соглашения по «Южному потоку» за то, что эти соглашения якобы противоречат «Третьему энергетическому пакету» ЕС (ТЭП). В декабре 2013 года Еврокомиссия в жесткой форме потребовала переписать все межправительственные соглашения по «Южному потоку» под стандарты ТЭП, которые лишают поставщика газа возможности владеть трубопроводом и полностью использовать его мощности. То, что межправительственные соглашения являются обязательными международно-правовыми договорами, некоторые из которых заключены еще до принятия ТЭП, Еврокомиссией было проигнорировано. В результате государства ЕС, заключившие с Россией межправительственные соглашения, оказались между молотом и наковальней: за невыполнение соглашений им грозила международно-правовая ответственность, а за выполнение – наказание Комиссией.
В начале июня прошлого года Еврокомиссия потребовала от Болгарии – наиболее значимой для проекта «входной» страны – заморозить все работы по проекту. Предлогом стала проверка правомерности тендера по болгарскому участку «Южного потока».
8 июня 2014 года премьер-министр Болгарии публично заявил о приостановке всех работ по проекту. Примечательно, что это заявление было сделано им сразу после встречи с высокопоставленной делегацией из США, которые, как известно, с 1970-х годов последовательно выступают против укрепления инфраструктурных связей России и ЕС в энергетической отрасли.
Реакция Европы на прекращение «Южного потока»
Казалось бы, на таком фоне принятое Россией решение о прекращении «Южного потока» и замене его «Турецким потоком» должно восприниматься европейскими партнерами как логичный и обоснованный шаг. Однако их ответная реакция продемонстрировала истинность русской поговорки «что имеем – не храним, потерявши – плачем».
Сразу после объявления решения было созвано экстренное заседание Совета ЕС, на котором обсуждался вопрос о воздействии отмены «Южного потока» на энергетическую безопасность стран Южной и Юго-Восточной Европы. Брюссель оказался в весьма щекотливом положении: он должен был доходчиво объяснить беднейшим странам ЕС, кто теперь вместо России приведет в их экономику масштабные инвестиции, построит новую инфраструктуру и создаст рабочие места. Похоже, убедительных объяснений у Еврокомиссии не нашлось. После состоявшихся в 2013 году похорон ее любимого детища – проекта газопровода «Набукко» - ритуальные отсылки Брюсселя к выгодам некоего «Южного коридора» действуют куда менее эффективно.
Не удивительно поэтому, что Болгария резко изменила риторику и стала твердить о готовности оперативно предоставить «Южному потоку» все необходимые разрешения и создать в Варне хаб для российского газа. А делегация ЕС во главе с недавно назначенным заместителем председателя Еврокомиссии по Энергетическому союзу М. Шефчовичем вылетела в Москву, чтобы реанимировать обсуждение «Южного потока».
От строительства газопровода до конечного европейского потребителя – к «Турецкому потоку»
Однако, судя по заявлениям российской стороны, точка невозврата пройдена, и решение по «Южному потоку» пересмотру не подлежит. Российский поставщик газа обозначил курс на коренное изменение своей стратегии на европейском рынке сбыта. Теперь вместо строительства инфраструктуры для доставки газа от скважины до горелки конечного покупателя в ЕС (модель «Южного потока»), он намерен протянуть трубопровод только до внешней границы Евросоюза (модель «Турецкого потока»). А транспортные мощности от внешней границы Евросоюза до конечного покупателя внутри ЕС пусть строят европейские системные операторы при финансовой и регулятивной поддержке Брюсселя.
В такой конфигурации российский поставщик убивает двух зайцев: экономит собственные средства и избавляется от рисков ТЭП на территории ЕС. При этом он сохраняет право на маркетинг газа внутри ЕС, но с использованием чужих сетей (включая избыточные мощности возможных будущих проектов «Южного коридора»), благо ТЭП закрепляет принцип обязательного доступа третьих лиц.
При реализации «Турецкого потока», особенно его сухопутного сегмента, важно учитывать, что законодательство Турции во многом уже гармонизировано с правом ЕС и по мере дальнейшего углубления интеграции этой страны в Евросоюз и/или Энергетическое сообщество будет еще больше переписываться под стандарты ЕС, включая ТЭП. Поэтому необходимо будет, опираясь на имеющийся опыт по «Голубому потоку», создать для «Турецкого потока» международно-правовую базу, исключающую риски негативного изменения законодательства, или структурировать проект таким образом, чтобы он априори не подпадал под эти риски.
Кроме того, учитывая, что с пуском «Турецкого потока» Турция станет основной страной транзита российского газа, важно будет получить от нее максимально четкие, эффективные и долгосрочные гарантии выполнения транзитных обязательств, чтобы не допустить повторения в Турции тех проблем, с которыми Россия сталкивалась на Украине.
Незавидная судьба украинского транзита
У «Турецкого потока» такая же цель, как у его предшественника – создать главный маршрут доставки российского трубопроводного газа в Европу в обход Украины, чтобы укрепить энергетическую безопасность за счет минимизации транзитных рисков. Иными словами, «Турецкий поток» не увеличит долю российского газа на рынке ЕС (чего так боятся чиновники Еврокомиссии), а приведет в Европу и Турцию уже купленные европейскими и турецкими компаниями по долгосрочным контрактам объемы, которые сейчас идут транзитом через Украину.
Желание России диверсифицировать транзитные маршруты продиктовано вполне объективными причинами. То, что риски транзита газа через Украину стали чрезмерными и неуправляемыми, стало понятным еще в январе 2009 года, когда случился второй транзитный кризис, из-за которого транзит был прерван на 19 дней. С тех пор ситуация только ухудшилась: лишенная финансовой подпитки украинская транзитная инфраструктура еще больше обветшала, а с приходом к власти в Киеве нового руководства и обострением ситуации на Юго-Востоке Украины резко выросли политические риски. Летом прошлого года Верховной радой был принят закон, позволяющий в качестве санкции против России вводить запрет на транзит российского газа. Правительство Украины открыто заявляет о нежелании в будущем видеть российского поставщика газа в качестве заказчика транзитных услуг, требует пересмотра действующего транзитного контракта и резкого повышения зафиксированного в нем транзитного тарифа. В свою очередь, украинские экстремистские группировки во всеуслышание грозятся взорвать транзитные газопроводы.
Понятно, что в таких условиях говорить о безопасном транзите газа через территорию Украины не приходится. Создание «Турецкого потока» и его использование в совокупности с уже действующими газопроводами «Северный поток» и «Ямал-Европа» позволит полностью ликвидировать транзитную зависимость от Украины и избежать сопутствующих рисков. От этого в равной степени выиграют российский поставщик газа и его покупатели.
«Турецкий поток» должен войти в строй к 2020 году, когда истечет действующий контракт на транзит российского газа через территорию Украины. Но чтобы этот проект укрепил энергетическую безопасность ЕС, к этому сроку должна быть готова инфраструктура по доставке газа от турецко-греческой границы до европейских покупателей. Если эта инфраструктура не будет своевременно создана, то транзитные риски сохранятся, и энергетическая безопасность Европы останется под угрозой, несмотря на все приложенные Россией усилия по повышению надежности поставок газа в ЕС.
Иван ГУДКОВ,
к.ю.н., доцент кафедры правового регулирования ТЭК
МИЭП МГИМО (У) МИД России
Настоящая статья отражает личную точку зрения автора и не представляет официальную точку зрения какого-либо учреждения или организации.
[1] Россия решила остановить строительство «Южного потока». 1 декабря 2014. http://www.interfax.ru/business/410431