Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда – проект №09-03-00513а
«Совершенствование правовой системы Российской Федерации и опыт Европейского Союза,
создание благоприятного политического и информационного имиджа в целях партнерства и сотрудничества».
О саммите Россия-ЕС в Ростове-на-Дону
В контексте реализации дорожных карт построения общих пространств Россия и ЕС создали более двух десятков секторальных диалогов. В постоянном режиме ведутся консультации по самым разнообразным вопросам международной повестки и двусторонних отношений. Несмотря на глобальный кризис, уровень экономического взаимодействия остается на очень высоком уровне. И, тем не менее, именно встречи на высшем уровне остаются лакмусовой бумажкой состояния и перспектив двусторонних связей, доверия и взаимопонимания между Москвой и Брюсселем.
Не стал исключением в этом плане и юбилейный 25-й саммит Россия-ЕС, состоявшийся в Ростове-на-Дону 31 мая – 1 июня 2010 г. Ничего особенно гламурного в его проведении, однако, не было. Он прошел в традиционном деловом ключе. Схема встречи в верхах отлажена до совершенства. Неформальная часть вечером в узком кругу (ужин, речная прогулка). Затем полноформатные переговоры и пресс конференция по их итогам. В Ростове-на-Дону – надо отдать должное организаторам с российской стороны – все работало как часы. Самая хорошая психологическая обстановка для успешных переговоров была создана.
Но вот оказались ли они результативными, по этому вопросу оценки комментаторов и официальных лиц, запестрившие в мировых СМИ, сильно разошлись. Так и тянет вставить «как обычно». Ведь стремление опорочить, принизить и раскритиковать итоги саммитов сделалось в мировых СМИ, к сожалению, столь же традиционным, как и сами встречи на высшем уровне. Более того, общепринятым.
Несмотря на этот неблагоприятный фон, попытаемся все же восстановить справедливость в освещении саммита, опираясь на его материалы и откровенные беседы с его участниками, и нарисовать более-менее объективную картинку состоявшихся переговоров. Но сначала постараемся понять, что инкриминировали лидерам обеих сторон нетерпеливые фанаты неожиданных сенсационных деклараций и договоренностей.
Экспертные оценки
Наиболее емко и лаконично то, как проходил саммит, что на нем обсуждалось, и его итоги прокомментировали, пожалуй, немецкие радиостанции, вещающие на русском языке. Комментарий сводился к следующему: саммит ничего не дал – ни для скорейшего введения безвизового режима поездок, ни для вступления России в ВТО. Правда, ставилась ли такая задача, они уточнять не стали.
В своем подавляющем большинстве высказывания экспертов по отношениям между Россией и Европейским Союзом были более дипломатичными и сбалансированными. Но в основном столь же мало комплиментарными. Хотя и делались с трех разных позиций.
В высказываниях позитивно настроенных специалистов сквозила откровенная досада по поводу того, что якобы опять, как во всех предыдущих случаях, ничего не получилось. Или почти ничего.
Завзятые хулители сближения между Москвой и Брюсселем или Брюсселем и Москвой открыто злорадствовали. С большей или меньшей степенью ядовитости. Мол, и хорошо. И чего еще можно было ожидать. И вообще это даже к лучшему.
Эксперты, чиновники и политики, придерживающиеся, скорее, нейтральных взглядов, недоумевали. Им было непонятно, как же так. Ведь от саммита так много всего ждали. Все предпосылки для того, чтобы выйти на качественно иные отношения, были созданы. В преддверии встречи в верхах так много всего было обещано. А все закончилось очередным пшиком.
В перечне этих сетований содержится ключ к пониманию критических оценок. Констатировать, что результат, который в действительности никто и не собирался получать, получить так и не удалось – беспроигрышный ход. Он свидетельствует об осведомленности, хорошем знании предмета и прогрессивных настроениях. А больше ничего и не требуется.
Но перед тем как сопоставить их с реальностью, приведу почти дословно несколько мнений. Для того чтобы передать господствующие настроения, которыми они проникнуты. Для того чтобы помочь вникнуть в заключенную в них логику. Для того чтобы очертить сложившуюся систему координат, которую все подобного рода суждения призваны освятить и легитимировать.
Выборки из трех максимально авторитетных мнений, по всей видимости, будет достаточно. Особенно с учетом калибра отстаивающих их экспертов. Они принадлежат заведующей Отделом исследований европейской интеграции Института Европы РАН Ольге Потемкиной, директору Программ по России и СНГ Германского совета по внешней политике Александру Рару и директору Центра исследований России/СНГ Французского института международных отношений Тома Гомару[1].
Все они с порога отвергли пафосную оценку участника встречи на высшем уровне, председателя Европейской Комиссии Жозе Мануэля Баррозу, в искренности которого сомневаться нет никаких оснований, предложившего считать, что она «оказалась крайне продуктивной». Далее начинаются нюансы и различия.
О.Потемкина четко разделила событийный ряд саммита на то, что удалось к нему сделать или, вернее, не удалось, и те последствия, которые он, даст Бог, вызовет. Соответственно в пассив она отнесла, вслед за многими другими, отсутствие прогресса на переговорах по новому базовому соглашению между Россией и ЕС, вступлению России в ВТО и об отмене виз. К активу – передачу партнерам из ЕС проекта договора об упразднении визовых ограничений и принятие Совместного заявления о запуске инициативы «Партнерство для модернизации».
Колоду карт, состоящих из плохих, очень плохих, хороших и очень хороших проходных баллов, которые можно было бы дать встрече в верхах, она ловко смешала, весьма скептически отозвавшись относительно того, какое будущее могут ждать оба новшества. Ведь далеко не факт, что внесение проекта договора может ускорить переговоры об отмене визовых ограничений или вообще помочь им. А по поводу инициативы о «Партнерстве для модернизации» у сторон имеются глубочайшие расхождения. «Модернизация для РФ представляется как развитие высокотехнологичных отраслей, — считает О. Потемкина, — а ЕС отдает приоритет политической модернизации, ценностную тематику европейцы ставят на первый план».
Вместе с тем, остроту своих критических замечаний по поводу этой инициативы она постаралась демпфировать, отметив, что в целом «саммит прошел в конструктивной, благожелательной обстановке, хотя все традиционные темы, в том числе правозащитная, на нем присутствовали. Но эта тематика на этот раз не стала препятствием развитию сотрудничества».
Ведущий эксперт Института Европы свои критические замечания в адрес встречи на высшем уровне постаралась распределить между Россией и ЕС чуть ли не поровну. В отличие от нее А. Рар весь свой праведный гнев обрушил на голову ЕС. Он подчеркнул несколько моментов.
Во-первых, делегация ЕС не смогла выступить на переговорах в верхах в качестве достойного партнера Российской Федерации – этот тезис стоит взять на заметку на будущее – ведь во главе нее оказался только один более-менее самостоятельный игрок в лице Председателя Еврокомиссии. Новые же высшие назначенцы ЕС выглядели намного слабее. Не в личном плане, конечно же, боже упаси. А в институциональном. «Ничего конкретного ни от председателя Европейского Совета Хермана ван Ромпея, ни от Высокого представителя ЕС по международным делам и политике безопасности Кэтрин Эштон, — отмечает известный немецкий политолог, — я не услышал. Я представляю их только в качестве почтальонов, которые передают пожелания лидеров Европы в Россию и переправляют ответные послания обратно. Председатель Еврокомиссии Жозе Мануэль Баррозу – это другой калибр. Но он подчиняется ван Ромпею и не может в качестве лидера ЕС вести переговоры с Россией».
Во-вторых, она не отважилась ни на какие решительные, прорывные шаги, которые теоретически, по всей видимости, были вполне возможны. Как и в прошлом, она отдала предпочтение старому, проверенному консервативному подходу, тому самому, который ранее уже завел двусторонние отношения в самый настоящий тупик. Вполне реальный. Взаправдашний. Не ясно только, насколько такой подход был оправдан в Ростове-на-Дону. И кому он был нужен. То, что ни жителям России и ЕС, ни европейскому бизнесу, совершенно очевидно. Тем более, считает А. Рар, что у нее были возможности для маневра. Скажем, в том, что касается визовой проблематики. Она им особо выделяется. Он акцентирует: «Я ждал прорыва в визовой сфере, полагая, что ответ ЕС будет иным, нежели тот, что был дан в Ростове. Было сказано, что надо согласовывать позиции по этому вопросу внутри Евросоюза. Но я читал и слышал, что позиции уже согласованы. Решение вопроса отложено на неопределенный срок».
В-третьих, она оказалась намного хуже подготовленной к переговорам, чем российская сторона. Почему, не секрет ни для кого. ЕС слишком погружен в себя. Он занят только собой. Ему не до России. На попытки что-то поменять в отношениях с ней, продумать и выстроить применительно к ней какой-то новый политический курс, Брюсселя элементарно не хватает. Вот и получилось, что такая перспективная и выигрышная тема, как запуск инициативы «Партнерство для модернизации», оказалась не более чем абстрактным лозунгом. «ЕС не смог представить ни одного конкретного проекта в сфере модернизации, — возмущается немецкий ученый, окончательно пригвождая делегацию Союза к позорному столбу. – Такие переговоры по модернизации абсолютно бессмысленны, если в них не участвуют представители крупного бизнеса. Может быть, за кулисами какие-то обещания были даны. Но то, что мы видели, обескураживает: ЕС не готов сегодня вести конкретные переговоры с РФ по темам, которые хотела бы развивать Москва».
Вконец запутывает понимание того, чему же был посвящен саммит, о чем на нем шла речь, и какие последствия он может иметь, комментарий Т. Гомара. Для затравки он уверяет, что саммит в Ростове-на-Дону был совершенно «рутинным», 25-м по счету. Но тут же обращает внимание на то, что эта встреча в верхах серьезно отличалась от всех предыдущих. ЕС был представлен на ней в абсолютно новой, непривычной и для себя, и для России последовательно наднациональной конфигурации. Так, какой же она все-таки была на самом деле, эта встреча – рутинной или необычной? Вы уловили? Я не очень.
Затем в заслугу саммиту французский политолог ставит то, что на нем в отношениях между Россией и ЕС был запущен новый «слоган» — «Партнерство для модернизации». Такой слоган означает, что у стратегического партнерства между двумя частями континента, наконец-то, появляются и вектор развития, и некоторый набор приоритетов. Однако он сразу же, не медля, развенчивает его, указывая на неясность и противоречивость «этого понятия». Мол, что за ним скрывается, еще предстоит выяснить. Однако может ли что-то неясное и неопределенное именоваться слоганом или трактоваться в качестве такового, вызывает большие сомнения. Во всяком случае, у меня. Или точно также обозначать что-то, что никто не понимает. Какие-то сплошные ребусы.
В их число попадает описание проблематики безвизового режима. После саммита, полагает ученый, российским общественным мнением она будет восприниматься «как символическое препятствие». Из этого утверждения вполне можно сделать вывод о том, что встреча на высшем уровне не только не помогла продвинуться к ее решению, но и усугубила дело. Причем весьма существенно. Ведь теперь, в результате появления такого «препятствия» в головах людей, сотрудничество пойдет еще сложнее. И раньше-то оно наталкивалось на труднопреодолимые препятствия. Однако поверить в такое не дает здравый смысл. Никто никогда из визового вопроса никакой трагедии не делал. И сам он слишком уж далек от повседневных забот и чаяний россиян. Не нужно преувеличивать.
Но наиболее загадочные разъяснения даются французским специалистом в области международных отношений тому, что Россия собирается вступать в ВТО и, тем не менее, продолжать совместно с Казахстаном и Белоруссией формирование таможенного союза. В качестве «самого ощутимого результата саммита» он квалифицирует «замечание Медведева, что три страны либо вместе вступят в ВТО, либо будут вступать по отдельности, не ставя под вопрос проект Таможенного союза». Из этого им делается, прямо скажем, несколько неожиданный, даже в чем-то обескураживающий вывод: «Это очень важно, поскольку показывает, что администрация президента Медведева не намерена блокировать присоединение России к ВТО и развитие отношений с ЕС, ссылаясь на проект Таможенного союза». Вот как воспринимаются, оказывается, по ту сторону Европы планы формирования Таможенного союза – как стремление отгородиться от ЕС. Удивительно, но факт. Вопрос о том, насколько достоверными являются подобные предположения, уважаемый читатель, даже не хочется задавать.
Знакомство с приведенными и многими другими суждениями оставляют стойкое ощущение того, что все они бьют мимо цели. К оценке собственно встречи в верхах и ее результатов они имеют лишь отдаленное отношение. Все они представляют собой в действительности сопоставление того, что они хотели бы от саммита, того, каким бы они хотели (или не хотели) видеть развитие отношений между Москвой и Брюсселем, и, по определению, гораздо более скромными его итогами. Ведь в реальной жизни чудеса случаются до обидного редко. Происходящее неизменно на порядок отстает от желаемого. Всегда и во всем. И в отношении саммитов тоже.
Кризис ожиданий
Если от события ждешь такого, чем оно ни при каких обстоятельствах быть не может, или чего-то заведомо несбыточного, эффект может быть лишь один. Оно порождает кризис ожиданий. Иного просто не получается. Не может получаться. Его-то, по всей видимости, мы и наблюдаем в тех оценках, которые давались саммиту в Ростове-на-Дону в мировых СМИ сразу же после его проведения.
Поэтому принципиальный вопрос – что можно и что нужно ждать от встречи в верхах между лидерами Европейского Союза и любой третьей страны, в частности Российской Федерации.
Первый из напрашивающихся ответов – вовсе не того же самого, что от саммитов самого ЕС. Встречи глав государств и/или правительств стран Европейского Союза проходят в формате заседаний Европейского Совета. Они проводятся по четыре раза в год. В последнее время, в связи с необходимостью подготовки решений в порядке чрезвычайной процедуры, и чаще. Они имеют статус заседаний главного внутреннего органа ЕС. По Лиссабонскому договору этот статус повышен. Европейский Совет еще глубже интегрирован во внутренний правовой порядок ЕС. Он получил статус главного института ЕС. Отсюда и его функции.
Европейский Совет является ведущей и направляющей силой Союза. Он дает жизнь всем наиболее значимым инициативам ЕС. Утверждает по-настоящему важные рамочные решения ЕС в форме руководящих принципов, ориентиров и т.д. Принимает программы и планы действий, по которым в дальнейшем живут все страны ЕС и остальные его политические институты. Вносят изменения в учредительные документы. Осуществляют контроль за ходом работы над наиболее существенными, в частности социально-экономическими, досье. Согласуют все те моменты позиций по узловым пунктам международной и внутренней повестки дня, по которым не удается договориться на более низком политическом или техническом уровне.
На Европейский Совет работает колоссальная армия чиновников и экспертов ЕС и все структуры исполнительной власти государств-членов. Его обслуживают не только собственный секретариат и органы межправительственного сотрудничества, включая секретариаты всех форматов Совета (министров) Европейского Союза и действующие под их эгидой сотни рабочих органов, но и Европейская Комиссия. То есть на него работают – интеллектуально, организационно, в плане согласования инициатив и подготовки решений – все структуры огромного наднационального механизма.
Это совершенно другой коленкор. От саммитов ЕС с третьими странами, в частности с Российской Федерацией, ничего подобного ожидать нельзя. Это было бы смешно. Хотя тщательно просканировать подготовку к встречам глав государств и/или правительств стран ЕС и позаимствовать что-то из используемых процедур применительно к саммитам Россия-ЕС было бы полезно.
А именно такую ошибку, похоже, представители экспертного сообщества ЕС и делают. Причем с обескураживающей настойчивостью.
Саммиты Россия-ЕС, если на них действительно кто-то возлагает такие надежды, в отличие от заседаний Европейского Совета, по определению не могут служить согласованию того, о чем не удалось договориться на более низких этажах взаимодействия. В отличие от заседаний Европейского Совета они не могут служить инструментом разрешения противоречий между сторонами или, иначе, арбитром в непростых отношениях между Россией и ЕС, государственными и надгосударственными органами и различными переговорными командами. У них иная природа. Иное назначение.
Более того, на них лежит целый ряд очень жестких ограничений. Так, было бы абсурдным исходить из того, что Президент России вдруг возьмет, да и отойдет от той линии, которой придерживается во внутренней и внешней политике или дезавуирует своих же собственных переговорщиков из российских министерств и ведомств, которым не удалось договориться с партнерами из ЕС. Ведь он же сам дает им указания и утверждает их полномочия.
Но у российского Президента есть хоть какая-то свобода маневра. Он реально возглавляет страну. Он обладает широкими дискреционными полномочиями. У представителей Европейского Союза таких полномочий нет. И в обозримом будущем они не появятся. Будь то по Лиссабонскому договору или каким-то иным договоренностям, которые в перспективе «двадцать семь» государств-членов или больше достигнут в его развитие.
Лидеры ЕС, участвующие в переговорах, обязаны отражать общие позиции «двадцати семи». Никаким правом хоть на йоту отойти от них они не располагают. Даже и помыслить о каком-то самоуправстве, о том, чтобы выйти из прокрустова ложа, заданного их истинными мэтрами – государствами-членами, они не смеют. А если такое по ошибке и случится, моментально будут дезавуированы, и вынуждены будут оправдываться и приносить извинения. Но не Москве и Брюсселю, а столицам всех «двадцати семи». Вот такая специфика. Хотим мы этого или нет. Понимаем это, или абстрагируемся от политической реальности.
Да, им не позавидуешь. Но и российскому руководству тоже. Как это ни противно, ему с такими правилами игры приходится мириться. Под них приходится подстраиваться. Конечно, насколько проще было бы договариваться с главами государств и/или правительств стран ЕС по отдельности. Проработали что-то, встретились, обсудили, договорились – все, можно действовать. С ЕС все иначе. Окончательное решение – за столицами. Их слишком много. Где что не срабатывает, почему буксует – пойди, разберись. Но они уступили критически существенную часть своего суверенитета в пользу Европейского Союза. ЕС – это политическая данность. Договариваться надо с ним.
Однако весь фокус в том – что не на саммитах. У них иное предназначение. Совершенно иное. Абсолютно. Они подводят итог всей проделанной ранее работе. Что-то получается, что-то удалось сделать, о чем-то договорились – встречи на высшем уровне это суммируют, освящают и придают достигнутому политическое измерение. Не удалось, не получилось – увы, выше головы не прыгнешь. Остается лишь демпфировать последствия неудачи и нащупывать иные подходы, иные развязки и переговорные треки и давать поручения попробовать еще раз. Только с учетом меняющейся политической обстановки и тех соображений, которые у переговорщиков появились за истекший период.
Второе предназначение саммитов – формирование новой повестки в отношениях между сторонами, выдвижение инициатив. Но не надо ни спекуляций, ни преувеличений. Инициативы лишь приоткрывают будущее. Они намечают движение вперед. Они ничего не гарантируют. Они лишь провозглашают: вот здесь, на этом направлении, что-то полезное и нужное может получиться. Давайте попробуем. Может быть, получится – тогда все будут в выигрыше. Может, и не получится. Но попробовать стоит. Действительно стоит. Мы делаем ставку на получение конкретного результата и разворачиваем наше сотрудничество на его достижение. Дальнейшее зависит от всех — заинтересованных государств, наднациональных институтов, бизнеса, гражданского общества и т.д.
Задача встречи на высшем уровне, поскольку это именно высший уровень, — дать импульс. Не более того. Все. Ничего другого не требуется. В этом смысл саммитов. Через какое-то время они проверят исполнение и наметят новые ориентиры на будущее. По возможности конкретные и реалистичные. Для таких иерархически организованных структур, как Россия и Европейский Союз, это чрезвычайно важно. Когда даны политические ориентиры. Обозначены главные задачи. Намечен вектор общего движения.
Пожалуй, это главное. Но этим предназначение саммитов не исчерпывается. Они служат также для чего-то, может быть, и более эфемерного, но не менее важного. Они способствуют установлению личных отношений. Создают атмосферу доверия. Способствуют взаимопониманию. Позволяют «сверить часы». И в этом их заменить ничто не может. Никакие короткие встречи на Г-20, Г-8, Генеральной ассамблее ООН, специализированных форумах.
И именно под этим углом зрения, а не абстрактных представлений о вселенском благе, должны даваться оценки каждого из саммитов Россия-ЕС. В том числе и состоявшегося в Ростове-на-Дону.
Совместных дел громадье
Если взглянуть на саммит под таким ракурсом, прежде всего бросаются в глаза мощь, разнообразие, всеохватывающий характер его повестки. В ее свете сюжеты, затрагивавшиеся мировыми СМИ, кажутся нелепыми, случайными, выхваченными из контекста. Да, конечно, каждый из них очень важен. Злободневен. В случае успеха, мог бы стать сенсацией. О них все только и спорят. Но оказавшись в общем контексте, они смотрятся и воспринимаются совсем по-другому.
Очень хороший обзор того, о чем говорилось на саммите, был дан на пресс-конференции, состоявшейся по его итогам. С его изложением выступил Д.А.Медведев. И сделал это настолько обстоятельно, что Херману ван Ромпею и Жозе Мануэлю Баррозу по большому счету нечего было добавить. Почему никто не удосуживается прочитать стенограмму, вывешенную на президентском сайте[2], мне, честно признаться, не понятно. Или это въевшееся в нас до естества недоверие к властям. Или стремление, которому с упоением отдается каждый специалист, выстраивать свою шкалу ценностей. Или редакционная политика, которая предопределяет отношение пишущей братии, журналистов и интервьюеров и содержание задаваемых ими вопросов. Скорее всего, все-таки последнее. Но почему все с таким пренебрежением относятся к информации из первых рук, для меня все равно остается загадкой.
На встрече в верхах серьезно, без спешки затрагивались основные глобальные проблемы и наиболее острые текущие вопросы международных отношений. Не буду располагать их ни по порядку, ни по значимости. Среди них – нераспространение, наркотики, пиратство, кризисное регулирование, совместные операции, сотрудничество в рамках Г-20 и других международных форумов. По географическому охвату – Ближний Восток, межконтинентальная дуга нестабильности, государства, уже обладающие и рвущиеся к обладанию ядерным оружием и стратегическими носителями, США, ситуация в Европейском Союзе, Центральная Азия, пространство СНГ. Фактически ни одна из насущных глобальных проблем и ни один из важных актуальных вопросов международной повестки не остались без внимания. И по всем им лидеры России и ЕС «сверили часы». По каким-то поделились информацией, обменялись мнениями, сопоставили позиции. По каким-то поручили министрам иностранных дел выступить с совместным заявлением.
На мой взгляд, уже один лишь прогон всех этих вопросов, изложение аргументации в пользу тех или иных решений (в частности, по иранскому досье), фиксация разночтений в подходах и сближение позиций были бы достаточны для того, чтобы сформулировать вполне однозначный вывод: саммит много дал. Реально, без преувеличений. Он был чрезвычайно полезен. И результативен.
А ведь на нем еще более детально, предметно и под самыми разными ракурсами обсуждались и другие приоритетные проблемы, которым стороны договорились уделить несколько больше времени, а также шаги, которые уже сделаны или могут потребоваться для их решения. Среди них – меры по выходу из глобального финансово-экономического кризиса, глобальной рецессии и по содействию устойчивому экономическому росту. В их число попали также меры, касающиеся договорного оформления политических многосторонних и односторонних обещаний по недопущению дальнейшего изменения климата. Наконец, здесь же – форсирование работы над введением безвизового режима взаимных поездок, вступление в ВТО, отбор приоритетных областей сотрудничества, на которые должна распространяться инициатива «Партнерство для модернизации», расширение диалога по вопросам формирования обновленной системы безопасности в евро-атлантическом регионе.
Разберем то, в каком ключе по ним шла работа на саммите (за исключением, может быть, последнего), несколько подробнее.
Сотрудничество в борьбе с последствиями глобального финансово-экономического кризиса
В ходе пресс-конференции Д.А.Медведев, по понятным причинам, остановился на нем лишь после того, как кратко охарактеризовал важнейшие вопросы двусторонней повестки, на которых концентрируются отношения между Россией и ЕС. На саммите, однако, проблематике выхода из кризиса, технологии взаимодействия на данном направлении было отведено чуть ли не центральное место.
И это вполне естественно. Пускай, как указал Д.А.Медведев, дно кризиса пройдено. Но и по России он ударил очень больно. Его последствия пока еще не преодолены. И Европейский Союз он поставил в очень непростое положение. В последние месяцы ситуация в ЕС вообще развивалась по крайне неблагоприятному сценарию. Проблема суверенных долгов нарастала как снежный ком.
Поэтому и Херман ван Ромпей, и Жозе Мануэл Баррозу постарались по максиму использовать приватный формат общения с Президентом России для того, чтобы изложить свои оценки положения в еврозоне и подать в наиболее выигрышном ключе все, что было сделано для спасения Греции, стабилизации евро и наведения маломальского порядка в хозяйстве региона.
Сжато Председатель Европейского Совета попытался преподнести в позитиве набор мер, реализованных и планируемых ЕС, на официальной части саммита, оставив на откуп Председателю Европейской Комиссии освещение более широкого контекста международного сотрудничества. Для Греции собрано 110 млрд. евро. Создан более чем внушительный стабилизационный фонд. Предприняты конкретные меры по стимулированию реальной экономики. Они будут осуществляться и в дальнейшем. ЕС работает над дифференцированными стратегиями выхода из кризиса. Ставится задача в целом повысить конкурентоспособность еврозоны. Большие деньги будут вкладываться в модернизацию, в науку, научные исследования и разработки. Как бы это ни было сложно в условиях бюджетного дефицита и режима жесткой экономии. Ставка будет сделана на осуществление самого плотного наднационального и взаимного контроля над финансовой сферой, государственными расходами и соблюдением согласованных международных обязательств. Усилится механизм санкций и т.д. Продолжится унификация и гармонизация регулирования. Как следствие, ЕС выйдет из кризиса более сильным и окрепшим. Так уже неоднократно случалось в прошлом. «Сейчас ЕС ищет путь через дебри финансово-экономического кризиса, — признался Председатель Европейского Совета и тут же поправился, — и надеемся, что мы выйдем из этого кризиса сильнее, чем раньше. Наши ответные меры на недавний кризис публичного долга, государственного долга показал, что мы готовы принимать решительные меры общими усилиями. Мы должны приложить все усилия для финансовой консолидации, повышения уровня конкурентоспособности, укрепления экономических институтов, обеспечения роста в рамках экономической стратегии ЕС до 2020 года. Это залог сохранения наших позиций на мировой арене».
Отдельно Херман ван Ромпей выразил благодарность России за фактическую поддержку, оказанную евро. В отличие от многих других стран, в том числе быстро растущих экономик, Москва не стала от них избавляться (что повлекло за собой колоссальные потери). И в целом проявила доверие к экономической политике Брюсселя. Это выразилось также и в том, что Д.А.Медведев с похвалой отозвался о предпринятых ЕС усилиях, назвав их оперативными, системными, своевременными и достаточно эффективными, и пообещал помогать европейским партнерам. Для лидеров ЕС это явилось, похоже, приятной неожиданностью. «Мы вчера довольно долго об этом говорили с нашими партнерами», — поделился Президент России на пресс-конференции. И продолжил: «Говорили о трудностях, которые Европа испытывала, о тех быстрых, грамотных, на мой взгляд, шагах, которые сделаны нашими партнерами для преодоления последствий кризиса и решения тех сложных вопросов, которые возникли в отдельных странах Евросоюза».
Но обсуждение экономических трудностей стран ЕС и еврозоны послужило всего лишь затравкой. Основное внимание лидеры России и ЕС уделили взаимодействию по проблематике преодоления последствий глобального кризиса в рамках Г-20. Они признали его вполне удовлетворительным. Были единодушны в том, что альтернативы ему нет. Подтвердили установку на то, чтобы действовать сообща. Даже назвали ее незыблемой. Дело только за тем, посчитали они, чтобы сделать Г-20 более эффективной, использовать ее потенциал в большей мере, координировать с ее помощью стратегии выхода из кризиса, и в дальнейшем, – меры превентивного характера. «У нас здесь единое представление о том, что делать дальше, — подчеркнул Д.А.Медведев. – Желательно, чтобы каждая «двадцатка» завершалась какими-то конкретными решениями, которые впоследствии неукоснительно соблюдались всеми странами. Нам нужны не декларации, а последовательная работа по реформированию международной финансовой системы. Никто не ожидает, что мы это сделаем быстро, моментально, но двигаться нужно именно вперед и исполнять ранее принятые решения». В частности, до 2011 года перераспределить в МВФ 5% голосов и т.д.
Обязательства не прибегать к протекционистским мерам для защиты национальной экономики, взятые на себя Россией и ЕС в рамках Г-20, специально на саммите не рассматривались. Тем не менее, Председатель Европейской Комиссии не упустил возможности попенять российской стороне на то, что пора бы снизить пошлины на импортируемые товары до докризисного уровня. В свою очередь, Президент России предупредил коллег, что банковский налог в том виде, в каком он ими лоббируется, бесперспективен. Этот момент требует пояснений. Первоначально предлагалось вводить налог дифференцированно. Идея заключалась в том, чтобы заставить, в основном, платить крупнейшие системообразующие банки. Однако США и ЕС от нее быстро отказались в пользу того, чтобы распределить бремя создания финансовой «подушки безопасности» между всеми. Такой подход им намного выгоднее. Но остальных членов Г-20 он не устраивает. Почему, видимо, достаточно очевидно.
Изменение климата
Проблематика сотрудничества между Россией и ЕС в борьбе с изменением климата, как и преодоления последствий экономического кризиса, на пресс-конференции была затронута только по касательной и то после всех вопросов двусторонней повестки. Но ее значение это нисколько не умаляет. Двустороннее взаимодействие в решении этой глобальной проблемы, относящейся к разряду наиболее сложных и противоречивых, за последние два года получило существенное развитие. В какой-то степени оно приобрело даже символичный характер, свидетельствующий о зрелости партнерских отношений.
Брюсселю удалось убедить Москву присоединиться к единому фронту государств, выступающих за добровольное и достаточно глубокое снижение выбросов в атмосферу углекислого газа. Хотя Москва и продолжает настаивать на том, что самоограничения могут иметь смысл только в том случае, если на них пойдут все основные мировые игроки, включая тех, на долю которых приходится наибольший объем выбросов. Этот же подход Президент России подтвердил и на саммите. В соответствии с ним, без учета позиций Соединенных Штатов, Китая, Индии, Бразилии и ЮАР универсальные договоренности невозможны. А именно на них надо выходить. Они должны охватывать всех. Без этого продлевать Киото нет смысла. Под него подпадают всего лишь 30% выбросов. Вне обязательств остаются 70%.
На саммите верховные представители ЕС предприняли очередную робкую попытку убедить руководство России взять на себя односторонние обязательства пойти на более глубокие сокращения. В этих целях упоминалась даже готовность учесть фактор лесов. Под Копенгагенскую конференцию Москва обнародовала планы довести их до 15–25% от уровня 1990 года. Брюссель уговаривает ее на этом не останавливаться. Оптимальным, по его мнению, был бы ориентир в 25–50%. Москва в этом отношении проявляет завидную гибкость. С одной стороны, она указывает на то, что данные ею заверения уже являются весомым вкладом. С другой – проявляет готовность продолжать обсуждение. Вместе с тем она предупреждает Брюссель против климатического протекционизма и поползновений, угрожающих углеводородному росту.
На встрече в Ростове-на-Дону было зафиксировано совпадение в оценке итогов Копенгагенской конференции и дальнейших шагов. Стороны сошлись в том, что о ней не следует говорить как о полном провале. Скорее это был скромный успех. Без нее сложно было бы идти вперед. К предстоящей Канкунской конференции вполне можно будет выйти на конкретный результат. Им станет принятие обязывающего документа. Для чего потребуется единство действий и совместная работа над мерами по снижению выбросов.
Информацию о состоявшемся обсуждении Д.А.Медведев довел до сведения общественности в следующих выражениях: «Обменялись мы и соображениями по такой тематике, как изменение климата. Тема сложная, но мы и дальше готовы этим заниматься. Мы надеемся, что в конечном счете мы сможем выйти на универсальное, всеобъемлющее и, что немаловажно, обязывающее соглашение по этой проблематике».
Для чего, естественно, потребуется сотрудничество с бизнесом в целях стимулирования энергосбережения. Вот и готовый мостик к другой глобальной проблеме. Ее название очевидно – энергобезопасность. В ней многосторонние и двусторонние аспекты завязаны в тугой гордиев узел. До сих пор России и ЕС ни распутать, ни разрубить его не удавалось.
Сотрудничество в энергетической области
Чисто внешне не стала исключением в этом отношении и нынешняя юбилейная встреча в верхах. Никаких впечатляющих решений по вопросам энергобезопасности на ней принято не было. До согласования позиций еще идти и идти. Но сказать так, ограничившись лишь такой оценкой состоявшихся переговоров, — значит ничего не сказать. Главное — поменялся настрой. От препирательств и скрытых взаимных обвинений годичной давности не осталось и следа. Стороны акцентировали позитив и готовность искать взаимоприемлемые развязки. По всем азимутам.
Ведь фон для продвижения вперед, и даже заделы, созданы очень неплохие. «Здесь есть неплохие результаты, — вполне определенно указал на пресс-конференции Д.А.Медведев. – Мы последовательно занимаемся диверсификацией маршрутов поставки нефти и газа. Успешно реализуются и крупные совместные проекты, такие как «Северный поток»[3]. Рассчитываем на то, что и «Южный поток» получит статус трансъевропейской энергетической сети. Вместе мы разрабатываем страховочные механизмы для того, чтобы защитить законные интересы всех стран, то есть стран–производителей энергии, транзитных стран и стран потребителей». Подход России к конкурирующим проектам хорошо известен. В Москве исходят из того, что предпринимаемые ее компаниями позитивные действия не направлены в ущерб им. Они просто не могут трактоваться таким образом. Время само расставит все по своим местам.
Ощутимое благотворное влияние на тональность переговоров оказала нормализация российско-украинских отношений и снятие напряженности в вопросе транзита энергоносителей. Российская сторона акцентировала, что отношения с Украиной носят стратегический характер. Представители ЕС[4] всячески стремились показать, что этому только рады. Что они аплодируют любым и всяческим улучшениям. И двусторонних отношений между Москвой и Киевом. И перспектив бесперебойности поставок и стабильности транзита. И видов на модернизацию украинской газотранспортной сети. И углублению взаимодействия по линии Россия-Германия. В общем всему.
Вместе с тем, лидеры России и ЕС четко идентифицировали две ключевые проблемы, препятствующие решению задач эффективного взаимовыгодного партнерства и сотрудничества в энергетической сфере. Как и раньше, ими остаются препятствия для работы на рынке ЕС российских энергетических компаний и недостаточность международной нормативной базы. Причем, похоже, в последнее время это заботит в большей степени российскую сторону. В частности, она выступает за такое понимание и применение Третьего энергетического пакета ЕС, которые бы не привели к вытеснению российских энергетических компаний с рынка ЕС, и проведение по этим вопросам предметных переговоров на высоком уровне, а равно за свободный доступ к приобретению корпоративных акций. И заверения Председателя Европейской Комиссии и других официальных лиц ЕС о том, что Третий пакет принят с соблюдением всех процедур, включая консультации с заинтересованными российскими предприятиями, создает стабильную юридическую базу, обеспечивает функционирование рынка, предусматривает равное отношение ко всем его участникам, не противоречит обязательствам по ВТО и интересам третьих стран, мало что дают.
Вторая проблема состоит в необходимости согласования между Россией и ЕС обязывающих международных правил работы на евразийском рынке энергоносителей. В особенности после выхода Москвы из режима временного применения Договора к Энергетической Хартии. Организационные рамки переговорного процесса не так существенны. Важна не форма, а содержание. Можно попытаться выйти на совершенно новый международный договор, на чем Москва настаивала первоначально. Можно использовать процесс Энергетической Хартии, если это позволит подготовить ее пересмотренную версию, которая всех устроит. Такой подход ЕС только приветствуется. Ни от чего позитивного, что есть в Договоре к Энергетической Хартии, ни от чего такого, что себя хорошо зарекомендовало, отказываться, конечно же, не надо. К тому же добротная платформа для переговоров имеется. Ею служат принципы Г-8, одобренные в Санкт-Петербурге. В этом позиции Москвы и Брюсселя не так уж далеко отстоят друг от друга. Единственно, лидеры ЕС уверены, что все необходимые развязки можно было бы закрепить и в новом базовом соглашении. Оно призвано заменить собой автоматически пролонгируемое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией, ЕС и его государствами-членами 1994 года. Переговоры по нему без особого успеха ведутся уже несколько лет[5]. В него вполне можно было бы включить принципы «восьмерки» и Хартии. Гибкость подходов к нахождению взаимоприемлемого решения была особо акцентирована Президентом России на пресс-конференции. «Мы в этом контексте говорили и о необходимости формирования новой нормативной базы или улучшения действующей международной нормативной базы, посвященной энергетическому сотрудничеству», — сказал Д.А.Медведев.
Причем говорили, похоже, без какого-либо надрыва. Мол, проблемы понятны. Над их решением надо работать. Но спокойно. Без истерики. Они нужны не столько для того, чтобы проложить путь к сотрудничеству в энергетической сфере – оно ведется, и достаточно успешно, по широкому кругу направлений – сколько для того, чтобы сделать его более эффективным. Чтобы оно давало большую отдачу. Чтобы шло на пользу обеим сторонам в еще большей степени.
И в этих целях тематикой энергосбережения, энергоэффективности и энергобезопасности Россия и ЕС будут заниматься, в том числе, в контексте реализации одобренной ими на саммите инициативы «Партнерство для модернизации». Здесь мы подбираемся, пожалуй, к одной из центральных, если не самой главной теме встречи на высшем уровне.
Новые старые форматы и направления партнерства
То, что на саммите предполагалось дать старт инициативе «Партнерство для модернизации», было разрекламировано очень загодя. Видимо, поэтому у многих возникло ощущение того, что лидеры России и ЕС уже на этой встрече отрапортуют о каких-то там свершениях. Ничего подобного, конечно же, в виду не имелось. Дать старт означает, что сторонам идея понравилась. Ее параметры они тщательно продумали. На это потребовалось какое-то время. А теперь готовы приступить к практической работе. Ничего больше. Но и ничего меньше. И об этом они и объявили в Ростове-на-Дону.
«Партнерство для модернизации» призвано стать новым ориентиром для сотрудничества и взаимодействия России, ЕС и государств-членов. Некоторой путеводной звездой. Стержнем, если хотите. Но никакие форматы и направления сотрудничества и взаимодействия оно не отменяет и не подменяет. Ее цель состоит только в одном – в том, чтобы придать им другое качество. То, в котором они заинтересованы. То, которое бы соответствовало их нынешним и будущим потребностям. То, в котором они нуждаются для того, чтобы реализовать преследуемые ими стратегические цели.
А значит, инициатива «Партнерство для модернизации» полностью вписывается в существующий контекст отношений между Россией, ЕС и его государствами-членами. Может быть, в дальнейшем она его поменяет. Придаст элементы, характерные для союзнических связей, для реализации последовательно интеграционного проекта в масштабах Большой Европы. Будем надеяться. Но пока дело обстоит именно таким образом. И поэтому она, естественно, должна была рассматриваться в привязке к общему обзору двусторонних отношений.
Здесь обращают на себя внимание несколько принципиальных моментов. Прежде всего, стороны всячески подчеркивали, что отношения между ними носят характер стратегического партнерства. И делали это при каждом удобном случае. Чего стоит в этой связи, например, заключительный пассаж из стартового выступления на пресс-конференции Хермана ван Ромпея. Вот что он сказал: «В заключение хотел бы заявить, что для ЕС Россия является настоящим стратегическим партнером. Именно с вашей страной у нас ведется наиболее интенсивный, динамичный диалог. Нам не нужно проводить перезагрузку наших отношений с Россией – скорее, нам надлежит нажимать кнопку “Полный вперед”». Заявление очень мощное. Программное. Многообещающее. Его ни в коем случае нельзя недооценивать. Тем более замалчивать, как это сделали очень многие комментаторы из стран ЕС.
Все его значение предстанет в истинном свете, как только мы вспомним буквально два момента. Первое. Председатель Европейского Совета на официальных переговорах, тем более такого уровня, ничего не говорит в личном качестве. Не может и не должен говорить. Он выступает от лица всех «двадцати семи». Он символизирует и олицетворяет их. Второе. Менее двух лет тому назад Европейский Совет, который Херман ван Ромпей теперь возглавляет, всерьез обсуждал введение санкций против России. После скоротечной войны в Закавказье выражение «стратегическое партнерство» напрочь ушло из лексикона институтов ЕС и многих из его государств-членов. И надолго. Его возвращение – не только победа здравого смысла. Это и перелом. И обещание на будущее.
Не остался в долгу и Президент Российской Федерации. С одной стороны, он акцентировал, насколько важное место отношения с ЕС и его государствами-членами в целом занимают во внешней политике России. С другой – подчеркнул преемственность политического курса, в соответствии с которым ЕС неизменно рассматривается Москвой в качестве «долгосрочного»(!) стратегического партнера. В частности он заявил: «Отношения с Евросоюзом – важнейшая составляющая нашей внешней политики. Основной темой сегодняшних разговоров стало укрепление долгосрочного стратегического партнерства в рамках реализации определенных еще в 2005 году четырех общих пространств: экономического пространства, пространства внутренней безопасности и правосудия, внешней безопасности и пространства науки и образования».
Другой момент заключается в том, что новая повестка в отношениях между Россией и ЕС, выдвигаемая «Партнерством для модернизации» на передний план, не перечеркивает сложившуюся, существующую. Отнюдь. Она ее дополняет и актуализирует. Но прежняя повестка никуда не уходит. Она сохраняет для сторон свою прежнюю значимость. Вне зависимости от того, приятно им обсуждать входящие в нее вопросы, в том числе, весьма острые, нерешенные, чреватые углублением споров и противоречий, или неприятно. Вне зависимости от того, несут они позитивный или негативный заряд. Ограничиваются ли сугубо европейским контекстом или могут иметь общемировой резонанс. В их числе оказываются, в первую очередь, вступление России в ВТО, либерализация режимов торговли и предоставления услуг, тематика правового государства и прав человека, заключение нового базового соглашения Россия-ЕС, введение безвизового режима поездок, активизация взаимодействия по самым разнообразным международным досье и некоторые другие.
По ВТО
Россия подтвердила, что будет добиваться скорейшего членства в ВТО. Естественно, только на разумных и приемлемых для нее условиях. Поскольку обусловливать прием заведомо дискриминационными условиями не получится. Все остальные крупнейшие экономики заинтересованы в членстве России не в меньшей степени, чем она сама. Ее участие в стремительно создаваемом Таможенном союзе с участием Казахстана и Белоруссии вступлению ничуть не препятствует. Россия будет синхронизировать вступление с другими участниками Таможенного союза. Но обязательного в этом ничего нет. Она может вступить и отдельно. «У нас ничего не поменялось применительно к ВТО, несмотря на наше стремление создать полноценный Таможенный союз и Единое экономическое пространство с Казахстаном и Беларусью. Не поменялось, потому что мы в принципе сторонники вступления в ВТО, мы считаем, что без этого наше государство не может нормально развиваться в мировом экономическом пространстве», — отметил на пресс-конференции Президент России. Выступая далее, он пояснил: «Не поменялось, потому что… если степень нашего продвижения по переговорам будет разная (а сегодня это так) – будем вступать по отдельности». И продолжил весьма напористо: только «членство России в ВТО – это не «морковка», которую нам все время предлагают в качестве приза за хорошее поведение, а это просто необходимость – для того, чтобы Россия была полноценным интегральным участником международных экономических процессов».
Со своей стороны, лидеры ЕС заверили Д.А.Медведева в том, что они за вступление России в ВТО до конца 2010 года, если таковы ее планы. Брюссель поможет в преодолении технических препятствий. Единственно, Москве надо будет прояснить для всех, каким образом строится Таможенный союз, как он будет функционировать, что нужно знать европейскому бизнесу для того, чтобы своевременно приспособиться к новым условиям и требованиям экономической деятельности и правовому регулированию. Ведь уже с 1 июля ликвидируются внутренние границы и вводятся единые тарифы. Но, в принципе, членство России, конечно же, в интересах всех. Как выразился, в частности, Ж. М. Баррозу, «мы поддерживаем вступление России в ВТО, потому что очень важно, чтобы страна, которая является одной из основных экономик в мире, была членом ВТО». Президент России не мог не солидаризироваться с таким подходом.
По либерализации режима торговли
Чуть ли не с середины 2000-х годов в отношениях между Россией и ЕС остался ряд нерешенных вопросов, касающихся доступа на российский рынок товаров и услуг, экспортируемых странами ЕС, финансовых обременений на определенные виды деятельности, пользования внутренними транспортными сетями, одностороннего повышения экспортных пошлин. Примером может служить повышение экспортных пошлин на вывоз леса-кругляка. Для отдельных обрабатывающих производств в некоторых странах ЕС предпринятые Россией ограничительные меры оказались настоящим ударом. В условиях финансово-экономического кризиса число претензий к регулирующим органам со стороны экономических операторов ЕС еще больше выросло. Отсюда обращение и Хермана ван Ромпея, и Жозе Мануэля Баррозу к Президенту России пересмотреть защитные меры, принятые в условиях кризиса, вернуться к докризисному уровню пошлин, отказаться от дискриминационных тарифов, введенных на российских железных дорогах, и т.д.
У Российской Федерации и российского бизнеса за последние годы тоже накопилось немало претензий к регуляторам из ЕС и государств-членов. Третий энергетический пакет уже упоминался. Сюда же надо добавить возможный ущерб российскому импорту в ЕС в результате не совсем понятного применения пакета технических регламентов в отношении продукции химической промышленности, кампанию, развернутую в прессе, против использования изделий из никеля, многочисленные антидемпинговые процедуры против российских производителей, а также энергетическая корректировка в рамках антидемпинговых расследований.
Конечно, их можно обсуждать и, по возможности, решать применительно к каждой отдельной ситуации. Но это не лучший вариант. Необходимы институциональные решения. Какими они должны быть, указал в ответах на вопросы журналистов Д.А.Медведев. И вполне определенно. В частности, он сказал: «…Россия нуждается в ВТО, но и ВТО нуждается в России, потому что те проблемы, с которыми сталкиваются, в том числе, и наши партнеры в Европы, и некоторые шероховатости, которые мы обсуждаем, иногда претензии, которые адресуются России, в том числе, по протекционизму, — они в значительной мере связаны с тем, что у нас разный режим. Если бы Россия была внутри ВТО, хотели бы мы или не хотели чего-то делать, мы должны были бы следовать этим правилам. А сейчас ситуация другая».
По тематике правового государства, прав человека, гражданского общества
Она традиционна для саммитов Россия-ЕС. Обязательно затрагивается в той или иной форме. Но сугубо поверхностно. Обычно носит дежурный характер. Используется лидерами ЕС в основном для внутреннего потребления. Они считают для себя обязательным отметиться по ней. Вне зависимости от того, будет это иметь какой-либо эффект или нет. Ведь ни о каком серьезном обсуждении, с учетом охвата и насыщенности встречи в верхах другими вопросами, не может быть и речи.
Похоже, в Ростове-на-Дону подход к проблематике правового государства претерпел некоторые изменения. Насколько глубокие и существенные, трудно судить. Она затрагивалась несколько раз и под разными ракурсами. Некоторые ее аспекты Д.А.Медведев акцентировал сам, сыграв на опережение. Он высказался за углубление отношений между Россией и ЕС по всем азимутам, за активный диалог с гражданским обществом по самым животрепещущим вопросам и, в целом, за модернизацию, которой Европейский Союз мог бы всемерно способствовать. В этом плане Херман ван Ромпей сделал все, чтобы от него не отставать. Он в достаточно пафосных выражениях отозвался о целях проводимой им внутренней политики: «Президент Медведев задался амбициозной целью – провести модернизацию Росси в XXI веке, основываясь на демократических ценностях, стремясь построить современную диверсифицированную, динамичную экономику при активном участии гражданского общества. Это важное достижение для России».
Она весомо присутствовала в полемике о приоритетных направлениях, которым должно отдаваться предпочтение при реализации инициативы «Партнерство для модернизации». Руководство ЕС постаралось подать инициативу как самым тесным образом связанную с этой проблематикой. Руководство России на первый план поставило экономические, производственные, технологические аспекты.
Наконец, она прозвучала и в общем контексте обсуждения отношений между Россией и ЕС, как одного из их слагаемых. Причем самодостаточного. Херман ван Ромпей отвел рассуждениям о ней целый блок своего сравнительно компактного выступления на пресс-конференции. Причем бросилось в глаза, что, высказываясь по правозащитной ситуации в России, он постарался придать своим оценкам сбалансированный характер. Такого раньше, вроде бы, не отмечалось. Это важный нюанс. Его значение не стоит преуменьшать.
Председатель Европейского Совета отметил прогресс, наметившийся в правозащитной ситуации в России. Одновременно он указал на имеющиеся у ЕС озабоченности. Любопытно, что на слух его высказывания в силу присущего его речи рокочущего акцента звучали несколько кондово и вызывающе. При чтении распечатки такого эффекта не возникает. Они воспринимаются как вполне нейтральные и умеренные. Правда, потом, разъясняя прессе слова своего шефа, чиновники ЕС попытались сгустить краски, но это уже другая история.
В том, что касается самого Хермана ван Ромпея, он сказал следующее: «я признателен и хочу высоко отметить недавние события в России: ратификацию четырнадцатого протокола Европейской конвенции по правам человека, распространение практики присяжных на всю Россию, а также подтверждение моратория на смертную казнь. Однако положение правозащитников и журналистов в России по-прежнему вызывает большую озабоченность европейской общественности. Также возникает озабоченность атмосферой безнаказанности, которая царит в Чечне и некоторых областях Северного Кавказа».
Когда же журналисты попробовали его «раскрутить», оборвал их. Мол, все, что я хотел, я сказал и сказал так, как хотел. «По правам человека я вряд ли что-то могу добавить, кроме того, что я сказал в своем вступительном слове, — пояснил он в ответ на вопрос о подробностях. – Мы отмечаем как позитивное развитие, так и некоторые негативные моменты, и не буду повторять то, что было сказано».
По новому базовому соглашению
Обсуждение прошло вторым планом. О продолжающихся переговорах обе стороны предпочли особо не распространяться. Было отмечено только, что ряд важных статей проекта договора почти согласованы. Российская сторона подтвердила предпочтение, отдаваемое ею заключению короткого обязывающего документа, который прирастал бы затем секторальными соглашениями.
Со стороны ЕС было акцентировано, что по торговле и инвестициям прогресс недостаточен. Нужен баланс. Не надо останавливаться на полпути. Дальше этого дискуссия не пошла. Несмотря на то, что все пункты повестки дня в той или иной степени должны быть завязаны на него и найти в нем отражение.
Вот это, а не какие-то другие сюжеты и комментарии, посвященные саммиту, должно настораживать. Отсутствие более весомого прогресса на переговорах о новом базовом соглашении и нежелание лидеров России и ЕС заострять на этом внимание свидетельствуют о неблагополучии в двусторонних отношениях. Это указывает на недооценку роли права в решении как текущих проблем, так и стратегических задач сближения и конвергенции.
Остается надеяться на то, что инициатива «Партнерство для модернизации» даст новый импульс и работе над новым базовым соглашением.
По введению безвизового режима
В СМИ визовая проблема подается как наиболее болезненная и тупиковая, ставшая камнем преткновения в отношениях между Россией, ЕС и его государствами-членами. Знакомство с материалами саммита такой оценки не подтверждает, хотя и указывает на то, что накал страстей вокруг нее на порядок более высокий, нежели по какой-либо еще. Судя по высказываниям официальных лиц и представителей экспертного сообщества, следящих за тем, как развиваются переговоры, особое раздражение российской стороны вызывают несколько моментов.
Вопрос об отмене визового режима Москва поставила перед Брюсселем еще в 2003 году как наиболее перспективный вариант предотвращения многочисленных отрицательных последствий, порождаемых расширением ЕС для Калининградской области и превращением ее в эксклав России в ЕС. Согласно предложениям, подготовленным российской стороной, предполагалось поэтапное введение безвизового режима к 2007 году. Сначала для отдельных категорий граждан, все более многочисленных. Потом для всего населения. Заканчивается уже 2010 год. А воз и ныне там. Никаких результатов. Ни малейшего продвижения вперед. И никаких перспектив.
По большому счету, вопрос о том, переходить к безвизовому режиму поездок или не переходить, – чисто политический. Ничего кроме политической воли для своего решения он не требует. Выдвижение Брюсселем каких-то предварительных условий, изобретение дорожных карт или навязывание согласованных шагов имеют лишь одну цель – заболтать проблему, отодвинуть ее решение черт-те на когда, заставить российскую сторону пойти на ничем не обоснованные уступки. На самом деле, для установления безвизового режима ничего особенного не требуется. Он может быть введен хоть завтра.
В России ситуация намного более стабильная, определенная и предсказуемая, чем, скажем, в Боснии и Герцеговине, управляемой частично извне, или каких-то еще балканских странах или государствах Азии, Африки и Латинской Америки. Тем не менее, последние безболезненно включаются в список стран, жители которых могут путешествовать, не запрашивая визы, а в отношении России ЕС продолжает придерживаться дискриминационных мер.
На словах политическая элита ЕС и государств-членов ратует за самое тесное сотрудничество с Россией, на деле же воздвигло вокруг нее Шенгенскую стену. В преддверии расширения Брюссель заставил государства-кандидаты, как, например, Кипр, резко ужесточить визовый режим в отношении граждан России, вместо того, чтобы пойти по пути его либерализации. Ужесточение было совершенно неоправданным. Отменой визовых ограничений ЕС мог бы восстановить историческую справедливость. Он этого делать, однако, просто не хочет.
Предлоги, под которыми Брюссель настаивает на сохранении нынешнего положения, не выдерживают критики. Аргументы о прозрачности южных границ России, ненадежности имеющих хождение удостоверений личности, криминальном рынке их приобретения, угрозе, которую представляют наплыв экономических мигрантов из России и российские преступные группировки и т.д., абсолютно необоснованны. Безвизовый режим отнюдь не отменяет паспортного контроля. Стороны, точно также как и раньше, будут совершенно спокойно контролировать, кого пускать, а кого не пускать на территорию друг друга. Россия и ЕС заключили договор о реадмиссии. Он действует. С его применением проблем не возникает. Наличие такого договора полностью перечеркивает любые спекуляции по поводу угрозы незаконной миграции. Что касается международной организованной преступности, такая мелочь, как визовые ограничения, для нее помехой служить не могут. А вот по простым людям, по добропорядочным гражданам они бьют. И довольно больно. Они создают многочисленные препятствия для свободного передвижения людей, обменов, бизнеса, туризма.
Довольно странно выглядят и попытки представителей ЕС и его государств-членов представить дело таким образом, будто бы безвизовый режим нужен только России. Это передергивание. Это прямой обман общественного мнения. Во-первых, все делается на условиях взаимности. Во-вторых, поток туристов из России в страны ЕС намного полноводней, нежели из стран ЕС в Россию. Так что в материальном плане, в плане заработка и усиления конкурентоспособности своего туристического бизнеса страны ЕС выиграют в результате введения безвизового режима намного больше. В условиях, когда они терпят колоссальные убытки из-за тяжелейшего финансово-экономического кризиса, это особенно весомо. В-третьих, облегчение взаимных поездок нужно не правителям, а, в первую очередь, простым людям. Забота проявляется именно о них, а не о ком-то там еще. В-четвертых, решение столь давно назревшей и даже перезревшей проблемы существенно поможет деловому общению, в чем, естественно, заинтересованы обе стороны. В-пятых, оно поможет созданию в целом более благоприятного климата для расширения сотрудничества между Россией и ЕС. Такое сотрудничество не может не быть обоюдовыгодным.
Кроме того, представители ЕС регулярно вводят российских переговорщиков в заблуждение. Они ведут бесконечные обсуждения. Уточняют позиции. Выдвигают претензии. Настаивают на не относящихся к делу изменениях в российском законодательстве и административной практике. А на самом деле никакими полномочиями не обладают.
Как мы видим, оснований для раздражения, вроде бы, более чем достаточно. Вне зависимости от того, насколько они обоснованы. А ведь это отнюдь не исчерпывающий список.
Тем не менее, Президент России построил обсуждение проблемы перехода на безвизовый режим со своими коллегами из ЕС исключительно в позитивных тонах. Мол, Москва готова к его введению хоть с завтрашнего дня, и если страны ЕС к этому не готовы, то это внутренняя проблема Союза. Российская сторона могла бы оказать ему содействие в ее решении, поработав с отдельными его членами. Чтобы уйти от бессмысленного словопрения и сделать переговоры более предметными, она подготовила и передала ЕС проект договора о безвизовом режиме поездок. Он вносится для того, чтобы работа пошла быстрее, чтобы сориентировать ее на конкретный результат. В нем заинтересованы все.
Исключительно в позитивных тонах построил Д.А.Медведев и разъяснение российской позиции на пресс-конференции. Он выделил в нем как бы две части. Первую посвятил тому, что конкретно делается в Российской Федерации вообще для облегчения визового режима. Вторую – работе с Брюсселем на результат. В рамках первой он указал: «Мы совершенствуем законодательство. Не так давно для того, чтобы приезжающие к нам иностранные граждане, в том числе и из Евросоюза, могли проще получать соответствующие разрешения на работу в нашей стране, я подписал закон об изменениях в законодательство о статусе иностранных граждан. Эта работа будет продолжена». И далее перешел к главному: «Но, конечно, нам нужно двигаться к основной цели, а именно – к отмене визового режима. Сейчас главное – не политизировать этот вопрос и не заниматься прожектерством. Мы должны смотреть правде в глаза, смотреть на состояние готовности всего Евросоюза к этой проблеме. Хотел бы сказать только одно. Наша страна к этой теме, к решению этой задачи готова. За нами, что называется, дело не станет. Нам конечно, проще: мы – одна страна. Евросоюз – это 27 стран. Но для того, чтобы работа шла более активно, мы передали нашим партнерам наш проект соглашения об отмене визовых требований для граждан России и Евросоюза». Особо Президент России остановился на том, что он ждет от ЕС, и чем объясняется проявляемая им настойчивость: «Надеюсь, что наши европейские партнеры его изучат, и мы будем двигаться дальше. В любом случае, этот шаг цементировал бы стратегическое партнерство между Россией и Евросоюзом. Но самое главное (дело даже не в партнерстве) – он просто облегчил бы жизнь миллионам людей, живущих и на территории Евросоюза, и на территории Российской Федерации». В этом же ключе он ответил и на дополнительные, уточняющие вопросы журналистов.
Реакция лидеров ЕС лишь подтвердила то, о чем говорил Д.А.Медведев. Что позиции внутри ЕС разные. Что желателен прогресс в работе с отдельными, хорошо известными странами. Многие из них высказываются, скорее, за нечто вроде дорожной карты перехода к безвизовому режиму в некоторой перспективе или хотя бы за совместные шаги. В этом плане можно было бы пойти, в частности, на дальнейшее упрощение визового режима. Хорошо было бы, если бы Россия создала более комфортные условия для получения разрешений на работу и т.д. То есть фактически продолжили настаивать на всякого рода увязках и паллиативах. Что не надо давать общественности обманчивые надежды относительно того, будто бы проблему удастся решить в короткие сроки.
Но и в ней, при желании, можно было отыскать элементы позитива. Ведь ЕС провел согласование позиций государств-членов. Соответственно не за горами утверждение ими официального мандата Европейской Комиссии на ведение переговоров. В таком случае «оперативный», а не зондирующий этап их проведения начнется уже в ближайшем будущем. Поживем – увидим.
По сотрудничеству во внешнеполитической сфере
Ему на саммите было уделено очень большое внимание. Если попытаться вычислить удельный вес международных вопросов, вынесенных на встречу в верхах, в общей ее повестке, то выяснится, скорее всего, что на их обсуждение ушел львиный кусок времени. С учетом огромного объема международных проблем, это вполне естественно. А также с учетом вклада, который Россия и ЕС вносят и могут вносить в их урегулирование, и все более обширного опыта взаимодействия. В этом контексте, конечно же, стоит упомянуть о совместных усилиях России и ЕС по кризисному регулированию, взаимодействию в борьбе с пиратством и т.д. Как заявили обе стороны, новые горизонты сотрудничества в сфере внешней безопасности открывает подписание соглашения о защите секретной информации, приуроченное к проведению встречи на высшем уровне.
По итогам саммитов об этой части переговоров говорится традиционно мало. Тем не менее, на пресс-конференции Д.А.Медведев, особенно не вдаваясь в детали, дал более чем внушительный перечень затрагивавшихся тем: Ближний Восток, блокада сектора Газа, иранская ядерная проблема, положение в Афганистане, Пакистане, кипрское урегулирования, ситуация в ряде регионов Европы.
О степени проработки каждой из тем на встрече и глубине обсуждения свидетельствует маленькая зарисовка, данная Херманом ван Ромпеем только одной из них – иранской. «По Ирану ЕС и Россия, — отметил Председатель Европейского Совета, — полностью согласны. Ядерная программа Ирана остается источником озабоченности. Цель ограничительных мер – вернуть Иран за стол переговоров. Мы очень рады, что Российская Федерация сыграла конструктивную роль в выработке проекта резолюции Совбеза ООН по Ирану». Можно себе представить, сколько всего стоит за этими скупыми словами.
Дополнительные перспективы взаимодействия открывает перед Москвой и Брюсселем начало переговоров о заключении соглашения по сотрудничеству в деле кризисного регулирования, о котором было объявлено в Ростове-на-Дону.
Показанная выше обширность и чуть ли не безграничность тем и направлений совместной работы очень хорошо объясняет, как будет вписываться в них «Партнерство для модернизации». И это, видимо, еще один необходимый штрих, который помогает понять общий контекст обсуждения на встрече в верхах самых различных аспектов двустороннего сотрудничества.
Общая характеристика «Партнерства для модернизации»
Как мы видим, интенсивность обменов и взаимодействия между Россией, ЕС и его государствами-членами очень высокая. Вполне естественно в этой связи, что старт реализации инициативы «Партнерство для модернизации» позиционируется Россией и ЕС как дополнение уже ведущегося сотрудничества, его развитие, придание ему нового качества, как укрепление уже имеющихся связей. Любой иной подход противоречил бы логике отношений между Москвой и Брюсселем, был бы контрпродуктивным.
Отсюда и выбор инструментария реализации инициативы. Его должны дать отраслевые диалоги, созданные за годы следования по дорожным картам построения общих пространств – в области экономики, внутренней и внешней безопасности, науки и образования. Их насчитывается уже несколько десятков. В их рамках созданы еще более многочисленные рабочие группы. Отлажены методы их функционирования. Установлены контакты. Созданы неплохие заделы. Таким образом, все предпосылки для эффективного решения новых задач, которые намечает «Партнерство для модернизации», имеются. По крайней мере, в том, что касается организации будущей работы.
Нужно только ответить на вопрос о том, в чем они заключаются, как они сформулированы. Это не так просто. Россия, ЕС и его государства-члены находятся в начале пути. Разночтений в понимании инициативы пока еще предостаточно. Они будут преодолеваться по мере продвижения вперед. Поэтому задачи, целевое предназначение и отличительные особенности инициативы описываются сторонами все еще в сравнительно общих выражениях.
Понятно только, что им нужен конкретный результат и в кратчайшие сроки. Результат, помогающий в решении сложнейших и наиболее злободневных задач, с которыми сталкиваются партнеры. Результат, дающий прибавку конкурентоспособности национальных экономик. И как можно более весомую. Результат, благотворное влияние которого могли бы ощутить миллионы людей в России и ЕС.
Дорожные карты для этого не подходят. Они безразмерны. Двигаться по ним можно до бесконечности. Поэтому в дорожных картах и за их пределами выделяются наиболее важные, наиболее перспективные на настоящее время направления. Именно им предлагается уделять приоритетное внимание.
Они перечислены в Совместном заявлении саммита Россия-ЕС по «Партнерству для модернизации»[6]. К приоритетным областям оно относит:
- расширение возможностей для инвестирования в ключевые отрасли, стимулирующие рост и инновации, укрепление и углубление двусторонней торговли и экономического взаимодействия, а также создание благоприятных условий для малых и средних предприятий;
- содействие выравниванию технических регламентов и стандартов, а также повышению уровня защиты прав интеллектуальной собственности;
- транспорт;
- содействие развитию устойчивой низкоуглеродной экономики и энергоэффективности, а также поддержка международных переговоров по противодействию изменению климата;
- укрепление сотрудничества в сферах инноваций, исследований и развития, а также космоса;
- обеспечение сбалансированного развития путем принятия мер в ответ на региональные и социальные последствия экономической реструктуризации;
- обеспечение эффективного функционирования судебной системы и усиление борьбы против коррупции;
- содействие развитию связей между людьми и укрепление диалога с гражданским обществом для поощрения участия людей и бизнеса».
Вместе с тем, в Совместном заявлении указывается, что «данный перечень направлений сотрудничества не является исчерпывающим. По мере необходимости могут добавляться другие сферы сотрудничества. Россия и ЕС будут поощрять реализацию конкретных проектов в рамках «Партнерства для модернизации»».
Более конкретные направления реализации инициативы упоминались в ходе обмена мнениями на саммите и ответах на вопросы, заданные журналистами на пресс-конференции по его итогам. С российской стороны это корреляция между системами космического позиционирования ГЛОНАСС и Галилео; энергосбережение, энергоэффективность, зеленая экономика; техническое регулирование. В дополнение к ним, говоря о пяти конкретных направлениях действий, Жозе Мануэль Баррозу выделил также примат права и борьбу с коррупцией, а равно диалог с гражданским обществом. Поэтому говорить о том, что Россия и ЕС разделяют единое видение того, чем нужно было бы заниматься в порядке осуществления инициативы в первую очередь, было бы преувеличением. Может быть, оно появится в ходе согласования Плана работы по ее реализации. Совместное заявление заканчивается пассажем о том, что лидеры России и ЕС поручили координаторам обеих сторон подготовить его.
Однако из чего будет исходить российская делегация, предельно ясно. Президент России сказал об этом на пресс-конференции вполне определенно. Свое концентрированное видение «Партнерства для модернизации» он изложил в следующих выражениях: «Цель этой работы – расширить кооперацию России и Евросоюза в таких прорывных областях, как высокие технологии, инновации, но не только (это и контакты по целому ряду других направлений), ну и конечно, объединить усилия в проведении новейших исследований, в организации совместных высокотехнологичных производств, по вопросам энергоэффективности, зеленого роста, по вопросам, связанным с техническим регулированием. По всем этим вопросам, я надеюсь, мы сможем двигаться вперед в результате тех решений, тех дискуссий, которые у нас на эту тему были».
На это действительно очень хочется надеяться. Ведь «Партнерство для модернизации» выгодно обеим сторонам. Это сначала инициатива была разрекламирована как направленная якобы на оказание помощи и содействия только Российской Федерации. На самом деле в модернизации нуждаются обе стороны. И Европейский Союз, и его государства-члены ничуть не в меньшей степени, чем Россия. К тому же представить себе, как углубление сотрудничества, объединение усилий в проведении научных исследований и конструкторских разработок, их внедрение, создание новых производств и т.д. могли бы приносить пользу только одной стороне, просто невозможно. Саммит показал это со всей очевидностью. К такому выводу пришел и Д.А.Медведев. Подводя итог состоявшимся обсуждениям, он особо отметил: «Меня порадовало и то, что вчера было сказано президентом ван Ромпеем в отношении того, что Евросоюзу тоже нужна модернизация – правда, по другим вопросам. Мы все должны этим заниматься. Это «Партнерство для модернизации» полезно всем участникам».
Все теперь будет зависеть, по всей видимости, от общего политического климата, который будет складываться в отношениях между Россией и ЕС, от уровня взаимопонимания между основными игроками. А по поводу того, что он стал кирпичиком в фундамент более зрелого стратегического партнерства между ними, двух мнений быть не может.
Новый формат саммита
На этом прямо настаивали все – и Д.А.Медведев, и Херман ван Ромпей, и Жозе Мануэль Баррозу. Обвинять их в неискренности нет никаких оснований.
Открывая пресс-конференцию, Президент России выставил саммиту предельно высокую оценку. Вот как она прозвучала: «Я хотел бы, прежде всего, поблагодарить руководителей Евросоюза за результативную работу в рамках 25-го юбилейного саммита Россия-ЕС. Состоявшаяся встреча… была конкретной, предметной, насыщенной и проходила в товарищеской обстановке. И конечно, атмосфера доверительности, которая сопровождала эту встречу, помогла нам в решении целого ряда вопросов». Завершая свое вступительное заявление, он еще раз подчеркнул: «… хотел бы сказать, что саммит прошел, на мой взгляд, в весьма доброжелательном ключе, в деловом ключе». И далее добавил: «Мы уже умеем вместе работать, у нас хорошие деловые отношения. Надеюсь, что практические результаты этой работы послужат укреплению стратегического партнерства между Россией и Евросоюзом».
Высказывания Председателя Европейского Совета вполне созвучны приведенным оценкам. «У нас состоялся прекрасный саммит. Мы провели плодотворное обсуждение в дружеском духе», — говорится в его кратком заявлении для прессы. Причем далее высказанное им мнение подробнейшим образом аргументируется.
Ему вторил Председатель Европейской Комиссии. Характеризуя атмосферу встречи на высшем уровне и ее результаты, он сказал: «Стратегическое партнерство между Россией и Европейским Союзом доказало свою ценность. В этом быстро меняющемся мире люди, экономики все более зависимы друг от друга. Наша безопасность и процветание важны для нас, поэтому действительно важно, чтобы отношения между Россией и Европейским Союзом были куда более глубокими, и этот 25-й саммит между Россией и Европейским Союзом на самом деле оказался крайне продуктивным».
В начале статьи говорилось о значимости встреч в верхах для развития партнерства и сотрудничества между Россией, ЕС и его государствами-членами. То, что состоявшийся саммит способствовал установлению хороших деловых отношений между руководством России и ЕС особенно перспективно под углом зрения тех институциональных изменений, которые произошли в ЕС в связи с имплементацией Лиссабонского договора.
Функции, которые раньше по шесть месяцев, каждый в свой черед, отправляли главы государств или правительств стран, на которые по ротации возлагалось председательство в ЕС, перешли теперь к постоянному Председателю Европейского Совета. У российского руководства, наряду с Председателем Европейской Комиссии, появился постоянный партнер. Причем партнер, который будет набирать опыт, авторитет, влияние. Это открывает новые перспективы для более тесного, дружеского, плодотворного сотрудничества с ЕС, которыми было бы важно воспользоваться. Как показал саммит, необходимые предпосылки и предрасположенность к этому имеются.
С учетом указанной перспективы, а также всех проанализированных выше его нюансов и результатов, и нужно, по всей видимости, давать ему оценку. Относительно того какую, у вас, уважаемый читатель, надеюсь, теперь сформировалась своя собственная точка зрения.
© Марк ЭНТИН, д.ю.н., профессор,
директор Европейского учебного института
при МГИМО (У) МИД России
[1] Приводятся по обзорному материалу «Независимой газеты» от 3 июня 2010 г. «Саммит с европейскими почтальонами».
[2] http://news.kremlin.ru/transcripts/7932/print (02.06.2010). — С. 1 – 10.
[3] Будет поступать в ЕС дополнительно 55 млрд. кубометров природного газа ежегодно.
[4] Главным образом Председатель Европейской Комиссии
[5] Может быть, поэтому на саммите они не были вынесены в отдельный пункт повестки дня, и почти не упоминались.
[6] http://news.kremlin.ru/ref_notes/572/print (02.06.2010). — С. 1.